Вступ

Для формування сучасних науково-методологічних і правових засад реформування на адміністративному просторі необхідні відповідні наукові дослідження широкого кола питань, які охоплюють проблематику адміністративного процесу взагалі та дозвільного провадження — однієї з органічних і найважливіших його складових частин зокрема. Дослідження проблем адміністративно-правового регулювання дозвільного провадження, зокрема, через з’ясування його сутності та особливостей у сфері публічного управління набуває особливого змісту і актуальності.

Стан опрацювання. Питання характеристики дозвільних проваджень було предметом розгляду у наукових працях В.Б. Авер’янова, О.М. Бандурки, Е.Ф. Демського, О.В. Кузьменко, Г.О. Лиско, С.В. Лихачова, Т.П. Мінки, М.М. Романяка, В.І. Сіверіна, В.Д. Сорокіна, О.В. Харитонова, Х.П. Ярмакі тощо, однак більшість досліджень стосувались адміністративного процесу загалом. І, попри те, визначення поняття дозвільного провадження, його змісту, особливостей та системи правового регулювання залишається однією з найменш досліджених проблем та потребує подальшого ґрунтовного з’ясування, що зумовлює потребу в детальному розгляді поставленого питання.

Метою роботи є дослідження проблеми щодо визначення поняття дозвільного провадження, його змісту, особливостей та видів, а також системи правового регулювання. 

1. Дозвільне провадження: поняття та види

Дозвільна система — сукупність правил, які передбачають отримання дозволу на здійснення певної діяльності та регламентують контроль за нею. Що ж до вузького розуміння сутності явища дозвільної системи, то воно базується на його законодавчій інтерпретації і в узагальненому вигляді може бути сформульовано як особливий порядок здійснення визначених дій над закріпленим у Положенні про дозвільну систему переліком об’єктів, проведення операцій, які вимагають спеціального дозволу компетентних органів.

Так, О.В. Харитонов надає визначення дозвільній системі як сукупності правовідносин, що виникають із метою забезпечення суспільної безпеки між органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, уповноваженими видавати дозволи, з однієї сторони (дозволитель), а також фізичними або юридичними особами з іншої (заявник), щодо можливості здійснення останніми дій, спрямованих на придбання в особливому порядку певних прав або повноважень заявником, із приводу користування такими речовинами, матеріалами, предметами, або зайняття видами діяльності, які можуть бути небезпечні для життя і здоров’я людини, загрожувати державним інтересам, із подальшим здійсненням контролю і нагляду з боку дозволителя за дотриманням встановлених правил, а так само притягнення винних (при наявності підстав) до встановленої законом відповідальності [5, с. 7-8].

Так, М.М. Романяк надає визначення дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки як організаційно-розпорядчої, підзаконної, владної державно-управлінської діяльності, що здійснюється уповноваженими державними органами (посадовими особами) у формі процедур стосовно видачі дозвільних документів, спрямованої на реалізацію державної політики щодо забезпечення екологічної безпеки [8, с. 7].

Заслуговує на увагу положення чинного законодавства, яке дає таке визначення «дозвільної системи у сфері господарської діяльності»: це сукупність урегульованих законодавством відносин, які вини-кають між дозвільними органами, адміністраторами та суб’єктами господарювання у зв’язку з видачею документів дозвільного характеру [4].

Найбільш оптимальним із визначень, які існують на сьогодні, можна навести поняття дозвільної системи, яке було запропоновано В.І. Сіверіним. Так, під дозвільною системою вчений розуміє засновану на відповідних нормах або правилах сукупність правових відносин, які складаються з приводу здійснення суб’єктами публічної адміністрації дозвільної діяльності. Тобто дозвільна система і дозвільна діяльність співвідносяться як частка з цілим. Автор зазначає, що дозвільними відносинами названі суспільні від-носини у сфері організації дозвільної діяльності та надання дозвільних послуг, а також контролю такої діяльності та законності надання дозвільних послуг, урегульовані нормами різних галузей права, забезпечувані державним примусом вольові відносини, які виражаються у конкретному зв’язку між суб’єктом надання дозвільних послуг із приводу організації та контролю такої діяльності, а також між суб’єктами публічної адміністрації, які надають дозвільні послуги та відповідними суб’єктами, які мають бажання їх отримати [9,с.41].

З огляду на ті рамки дозвільної діяльності, які об’єктивно сформувались у сфері функціонування публічної адміністрації, можна визначити дозвільну систему у найбільш загальному сенсі, тобто як процедуру здійснення будь-яких дій чи операцій, які вимагають спеціального дозволу.

Отже, дозвільну систему варто визначити як особливий порядок виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання об’єктів матеріального світу, доступу до інформації, користування нею та її поширення, в’їзду в Україну, виїзду з неї та пересування її територією, організації і функціонування окремих підприємств та закладів, а також здійснення будь-якої іншої діяльності, що передбачає обов’язкову наявність дозволу з боку уповноважених органів.

Таким чином, не вдаючись у глибоке дослідження сутності теорії поділу права, варто зазначити, що дозвільні відносини є публічно-правовими, тобто в основі реалізації яких є публічний інтерес, і вони регламентуються нормами публічного права, в нашому випадку — адміністративно-правовими. Нормами приватного права будуть регулюватися відносини, в основі яких приватний інтерес.

Повертаючись до визначення дозвільних відносин, варто зазначити, що під ними доцільно розуміти суспільні відносини, які урегульовані нормами адміністративного права управлінського або публічно-сервісного характеру, з приводу реалізації та захисту суб’єктивних прав та виконання обов’язків, спрямованих на забезпечення безпеки життя, здоров’я та майна громадян, природного навколишнього середовища, суспільства та держави загалом.

Цілком слушним є поділ дозвільних правовідносин, який був запропонований В.І. Сіверіним, а саме: відносини між державою та суб’єктом надання дозвільних послуг із приводу організації та контролю за такою діяльністю та відносини між суб’єктами публічної адміністрації, які надають дозвільні послуги та відповідними суб’єктами, які мають бажання їх отримати [9, с. 41-42]. Саме такий поділ зазначених правовідносин розкриває нове призначення адміністративного права, яке полягає не тільки в управлінській діяльності, але і в обслуговуючій.

Саме дозвільні провадження з приводу отримання дозвільних послуг і є публічно-сервісними, а відносини між державою та суб’єктом надання дозвільних послуг (органом публічної адміністрації) з приводу організації та контролю за такою діяльністю є за своєю природою управлінськими тощо.

З урахуванням специфіки побудови вертикалі адміністративно-правових відносин на принципах взаємного служіння суспільства та держави, поняття дозвільного провадження можна визначити як регламентовану адміністративно-процесуальними нор-мами діяльність органів публічної адміністрації, у процесі якої вирішуються питання про забезпечення реалізації прав фізичних та юридичних осіб на виконання певних дій або зайняття певними видами діяльності шляхом надання їм відповідного дозволу.

На думку С.В. Лихачова, звернення громадян до органів, які здійснюють дозвільне провадження, уособлюють різновид соціального контракту, що передбачає взаємну відповідальність і взаємну довіру. З одного боку, громадянин усвідомлює необхідність опосередкування своєї діяльності втручанням адміністративних органів державі (якій він довіряє), з іншого, він так само вірить і зважає на те, що держава виходитиме зі взаємно прийнятних і вигідних обом сторонам умов «дозвільного контракту» [10, с. 46].

Характерними ознаками дозвільного провадження є:

1)       сукупність дій, що здійснюються адміністративним органом;

2)       обов’язкова послідовність вчинення таких дій;

3)       усі вчинені дії стосуються вирішення питання про забезпечення реалізації права осіб на виконання певних дій або зайняття певними видами діяльності;

4)       результатом такого провадження є отримання особою-заявником документа дозвільного характеру або відмови у видачі такого документа, у випадках, передбачених законодавством [11, с. 154].

2. Види ліцензій, що можуть бути надані фізичним та юридичним особам

Ліцензії мають свою класифікацію та структуру. Вони бувають трьох видів: повна, виключна та невиключна (друга її назва – проста).

Повна ліцензія передбачає перехід до ліцензіата усіх майнових прав, що визначені патентом, на термін дії договору. Проте така ліцензія обмежує права самого патентовласника.

Тому є інші види. До прикладу, використання невиключної (або ж простої) ліцензії означає, що ліцензіату передається право на користування об’єктом інтелектуальної власності, але патентовласник не втрачає і своїх прав, а тому так само володіє цим патентом і може видавати на нього ліцензії іншим особам.

Так, під виключною ліцензією мається на увазі те, що ліцензіат купує таку ліцензію, отримує право на користування об’єктом, але інші особи таку ліцензію купити уже не зможуть.

Законодавством України передбачено:

• Ліцензія видається відповідно до термінів чинності патенту;
• Письмова форма ліцензійного договору обов’язкова;
• Державна служба інтелектуальної власності повинна зареєструвати такий договір;
• Класифікація ліцензій передбачає виняткові та невиняткові ліцензії;
• Зміни до ліцензійного договору можуть вноситися лише у межах терміну його дії, із заявою сторін та сплатою відповідного збору;
• Дострокове припинення дії договору можливе;

До того ж є таке поняття – відкрита ліцензія. Вона може стосуватися промислових зразків, а також винаходів.

Власник патенту може подати заяву про те, що будь-яка особа наділяється правом використання даного об’єкту. Звісно, це робиться у межах терміну чинності патенту. Заяву розглянуть тільки тоді, коли офіційний бюлетень буде містити відповідну публікацію про видачу такого патенту. Заява подається ще за однієї умови: якщо раніше ліцензійного договору не вкладалося.

Після цього, особи, охочі скористатися таким дозволом, повинні укласти угоду із власником патенту про плату за користування. Угода передбачає зазначення і розміру платежів, і умов їхнього надання.

Проте така заява про видачу відкритої ліцензії можна і відкликати. Це відбувається у тому випадку, коли ніхто не звернувся до власника патенту із проханням укласти угоду про використання даного винаходу. Це передбачено законодавством України.

Інші країни також користуються поняттям «відкрита ліцензія», але є деякі особливості її надання, відмінні від українських. До прикладу, деякі держави не передбачають можливість відкликання такої заяви.

3. Стадії дозвільного провадження

Усім адміністративним провадженням притаманне вчинення однакових послідовних дій, які називаються стадіями провадження. Кожному виду адміністративних проваджень властиві свої стадії. Отож, коротко розглянемо основні стадії дозвільного провадження.

Першою стадією є подання до відповідного органу публічної адміністрації заяви зацікавленою в одержанні відповідного дозволу особи. Заява про видачу документа дозвільного характеру, а також документи, що додаються до неї, приймаються за описом, копія якого видається заявникові з відміткою про дату прийняття документів компетентним дозвільним органом та підписом відповідальної особи. Перелік необхідних до подання документів, підстави залишення документів без розгляду визначаються винятково законами України, що регулюють порядок видачі кожного конкретного документа дозвільного характеру. Вимоги щодо форми та змісту поданих документів встановлюються відповідним компетентним органом публічної адміністрації переважно у підзаконних нормативно-правових актах.

Наступною стадією є безпосереднє вивчення компетентним дозвільним органом поданих документів, їх аналіз, вчинення інших дій, спрямованих на з’ясування вірогідності поданих документів (наприклад, обстеження приміщень, речей щодо відповідності їх до вимог дозвільної системи).

У разі відповідності усіх поданих документів до встановлених законодавством вимог, дозвільний орган зобов’язаний прийняти рішення про видачу дозволу. Зазвичай, встановлюється місячний строк, протягом якого дозвільний орган повинен повідомити заявника про результати розгляду документів. Проте щодо окремих дозволів у деяких законах може встановлюватись інший строк. Наприклад, Державна архітектурно-будівельна інспекція України зобов’язана видати дозвіл на виконання будівельних робіт протягом 10 днів від дня подачі усіх необхідних документів. У випадку прийняття рішення про відмову у видачі дозволу, дозвільний орган повинен видати її заявнику в письмовому вигляді з відповідним обґрунтуванням у строк, передбачений для видачі дозволу.

Факультативною стадією дозвільного провадження є оскарження прийнятих рішень, пов’язаних із відмовою у видачі документів дозвільного характеру, його анулюванням тощо. Рішення, дії чи бездіяльність дозвільних органів чи їх посадових осіб може бути оскаржено в адміністративному та судовому порядку.

4. Оскарження відмови у видачі ліцензії

Підставами для відмови у видачі ліцензії або внесенні змін до неї можуть бути:

• відсутність документів або невідповідність вимогам Положення хоча б одного документа з переліку;
• подання резидентом до Департаменту документів, які містять недостовірну інформацію;
• відмова подати на вимогу Департаменту додаткові документи;
• подання резидентом до Департаменту документів, які не відповідають вимогам законодавства України;
• здійснення валютної операції до видачі Національним банком ліцензії або внесення змін до ліцензії;
• порушення справи про банкрутство резидента;
• застосування до резидента або нерезидента спеціальних санкцій, передбачених статтею 37 Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність»;
• відсутність очевидного економічного сенсу або очевидної законної мети в здійсненні фінансової операції з надання позики;
• невідповідність умов надання позики вимогам, встановленим цим Положенням.

Департамент має право прийняти рішення про відмову у видачі ліцензії в разі отримання від Головного управління по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України та/або Головного управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України негативних висновків щодо надання ліцензії, які містять інформацію про те, що ліцензія може бути використана для легалізації (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансування тероризму або реалізації інших злочинних намірів.

Відмова у видачі ліцензії або внесенні змін до неї може бути оскаржена в суді.

Підставами для скасування ліцензії можуть бути: письмова відмова резидента від проведення операції; здійснення валютної операції до внесення Національним банком:

• змін до ліцензії;
• порушення умов ліцензії;
• виявлення в документах, що були подані власником ліцензії до Департаменту і на підставі яких йому була видана ліцензія (або внаслідок внесення змін до неї), недостовірної інформації.

Крім того, підставою для прийняття рішення про скасування ліцензії може бути інформація Головного управління по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України або Головного управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України про те, що діяльність резидента відповідно до виданої ліцензії суперечить інтересам суспільства і держави.

Про скасування ліцензії і підстави для цього Департамент у письмовій формі повідомляє власника ліцензії та обслуговуючий банк у строк, що не перевищує п’яти робочих днів з дати її скасування.

Отримавши таке повідомлення, власник ліцензії зобов’язаний у десятиденний строк повернути Департаменту оригінал ліцензії і додаток до неї (за його наявності).

Скасування виданої ліцензії спричинює заборону на подальше переказування резидентом коштів на користь нерезидента.

5. Підготовка пакету документів для одержання ліцензії

Здобувач ліцензії подає до органу ліцензування заяву про отримання ліцензії за визначеною ліцензійними умовами формою.

До заяви про отримання ліцензії додаються:

1) документи відповідно до ліцензійних вимог;

2) копія паспорта керівника здобувача ліцензії (або довіреної особи) із відміткою органу державної податкової служби про повідомлення про відмову через свої релігійні переконання від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків (подається тільки фізичними особами – підприємцями, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган державної податкової служби);

3) опис документів, що подаються для одержання ліцензії, у двох екземплярах.

Перелік підтвердних документів встановлюється ліцензійними умовами і є виключним.

Орган ліцензування протягом трьох робочих днів з дня одержання заяви про отримання ліцензії встановлює наявність або відсутність підстав для залишення її без розгляду і в разі їх наявності приймає відповідне рішення.

Підставою для залишення заяви про отримання ліцензії без розгляду є:

1) підписані документи, що додаються до заяви для отримання ліцензії, подані не в повному обсязі;

2) заява або хоча б один з документів, що додається до заяви про отримання ліцензії:

• підписаний особою, яка не має на це повноважень;
• оформлений із порушенням вимог Закону № 222, складений не за встановленою формою або не містить даних, які обов’язково вносяться до них згідно з Законом № 222;

3) подання заяви з порушенням строків, передбачених Законом № 222;

4) відсутність у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань відомостей про здобувача ліцензії (суб’єкта господарювання) або наявність відомостей про державну реєстрацію його припинення. 

Висновки

Отже, під дозвільним провадженням варто розуміти врегульовану правом сукупність суспільних відносин суб’єктів адміністративної влади з фізичними та юридичними особами, що виникають у зв’язку з видачею дозволів на заняття певними видами діяльності та подальшим наглядом за дотриманням правил і умов здійснення дозволеної діяльності.

До особливостей дозвільного провадження належать такі: загальнодержавний, підзаконний та виконавчо-розпорядчий характер; здійснюється особливою групою державних органів, на які покладено обов’язки з практичної реалізації функцій держави; здебільшого має попереджувальний (профілактичний) характер; його сутність становлять встановлені нормативно-правовими актами правила діяльності, дії або поведінка громадян, юридичних осіб, державних органів і їх посадових осіб та контроль і нагляд за їх виконанням.

Список використаної літератури

1. Про затвердження Положення про дозвільну систему: Постанова Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 р. № 576. ІІЯІ.: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/576-92-%D0%BF.
2. Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами: Постанова Кабінету Міністрів України від ЗО травня 2011 р. N° 615. ІІЯІ.: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/615-2011-%D0%BF.
3. Про затвердження Порядку надання Кабінетом Міністрів України дозволу на використання запатентованого вина¬ходу (корисної моделі) чи зареєстрованої топографії інтегральної мікросхеми: Постанова Кабінету Міністрів України від 14 січня 2004 р. № 8. Ояі.: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/8-2004-%D0%BF.
4. Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності: Закон України від 6 вересня 2005 р. № 2806-ІУ. ІІЯІ.: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/2806-15.
5. Харитонов О.В. Дозвільна система в Україні: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07. Харків, 2004. 21 с.
6. Ярмакі Х.П. Адміністративно-наглядова діяльність міліції в Україні: монографія. Одеса: Юрид. літ., 2006. 336 с.
7. Мінка Т.П. Адміністративно-правові режими та їх забезпечення органами внутрішніх справ: дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.07. Дніпропетровськ, 2011.614 с.
8. Романяк М.М. Адміністративно-правові засади дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки: дис…. канд. юрид. наук: 12.00.07. Ірпінь, 2010. 18 с.
9. Сіверін В.І. Адміністративно-правові засади надання дозвільних послуг суб’єктами публічної адміністрації: дис…. канд. юрид. наук: 12.00.07. Харків, 2010. 193 с.
10. Лихачов С.В. Дозвільне провадження в адміністративному процесі: Монографія. Донецьк: ДонДУУ, 2009. 197 с.
11. Лиско Г.О. До питання природи дозвільного провадження та його місця у адміністративній процедурі. Вісник Львів- ськогоуніверситету. Серія юридична. 2013. Вип. 58. С. 152-156.
12. Про ліцензування видів господарської діяльності: Закон України від 2 березня 2015 р. № 222-УІІІ. ІІЯІ.: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/222-19.