Вступ

Актуальність теми. Соціально-політичні процеси в українському суспільстві, зміна пріоритетів у державотворенні спонукали вітчизняну юридичну науку до пошуку моделей державної служби, які базуються на врахуванні нових чинників. Очевидним стало те, що без фундаментальних наукових досліджень теоретичних і прикладних проблем, які виникають у сфері державно-службових відносин, врахування концептуальних змін у державотворенні, якісний прорив у справі становлення і функціонування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування (публічної служби) неможливий.

Сьогодні перед Україною стоять виклики, пов’язані із загальною світовою тенденцією до глобалізації. Насамперед вони зумовлені процесами її європейської та євроатлантичної інтеграції. Ключову роль у цих процесах відіграє її головний інструмент – вітчизняна державна служба, функціонування якої зумовлює якість державного управління. В інтересах громадян державна служба повинна забезпечити результативну та стабільну діяльність органів державної влади відповідно до їх завдань і функцій на конституційних засадах.

Проблемами вдосконалення державної служби та системи професійної підготовки персоналу органів виконавчої влади свого часу привертали увагу такі науковці: В.Б. Авер’янов, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.М. Васильев, М.І. Іншин, Л.П. Коваль, В.К. Колпаков, В.А. Козбаненко, О.В. Кузьменко, І. Коліушко, В.Я. Малиновський, В.М. Манохин, І.М. Пахомов, О.В. Петришин, О.Д. Оболенський та ін. Проте, враховуючи стрімкий розвиток публічних відносин в державі, зазначені проблеми потребують подальшого дослідження. Саме тому метою даної роботи є дослідження розвитку та видів державної служби.

1. Мета, функції та основні напрямки державної служби

Державну службу слід розглядати як систему громадських зв’язків і відносин, а не як суму службовців та установ.

Визначення мети та функцій державної служби є основою побудови ефективної взаємодії органів управління державної служби з кадровими службами державної влади й управління.

Формулюючи мету, відзначимо кілька основних напрямків державної служби. Як державний соціальний інститут вона має сформувати суспільно-політичні та державно-правові передумови зв’язку держслужби з життям народу, тобто вона має розкрити свою соціальну природу. І другий напрямок у визначенні мети державної служби — вона має створити об’єктивну систему виявлення та добору людей для роботи в держапараті.

Стосовно визначення функцій державної служби слід виходити з того, що державна служба є необхідним елементом усіх управлінських процесів у державі. Зазначимо, що функції, притаманні державній службі як суспільному інституту, відображають її роль і призначення в суспільстві. Вона має забезпечити ефективне функціонування всіх трьох гілок влади, з її допомогою можуть бути реалізовані інтереси, права і свободи громадян.

У той же час державна служба — це механізм досягнення цілей та виконання завдань держави, і в такому разі їй належать функції, що відображають загальні завдання державної служби як частини механізму державного управління.

Реалізуючи свої функції, державна служба має стати таким інститутом, через який могла б реалізуватися демократична сутність держави, підтримувалась вільна життєдіяльність суспільства, а державний апарат став лідером суспільного розвитку. Виходячи з цих положень більш чітко вимальовується призначення державної служби. Вона є головним засобом реалізації функцій соціальної держави, коли якісно змінюється, у чомусь звужується сфера державного регулювання в економіці та духовній сфері і набувають розвитку саморегулюючі, самоврядні процеси.

Звідси змінюється соціальне призначення державної служби. Вона призначена через створення умов для ефективної діяльності державних інтересів висловлювати та захищати інтереси всіх верств населення. Вона має стати повсякденним каналом зв’язку держави та народу, їх взаємодії, а також виступати лідируючою силою, вести за собою суспільний розвиток. Подібний підхід здатний забезпечити тільки такий державний апарат і такий його персонал, який зможе обґрунтовано висувати зрозумілі для людей норми поведінки та праці, організовувати та регулювати соціальну активність громадян, домагатися змін і відстежувати їх соціальну ефективність. Державна служба має поєднувати конституційно зафіксовані наміри та цілі держави, її структури, відносини та зв’язки з кадровим потенціалом держави, втілювати їх у суспільне життя.

З урахуванням висловлених міркувань щодо мети, функцій і призначення державної служби визначаються основні завдання державної служби.

Одним з основних завдань є охорона інтересів суспільства, прав і свобод громадян. Це викликано тими обставинами, що в останні роки знизилася роль багатьох політичних інститутів, а державна служба залишається тим конкретним місцем, де громадянин стикається з політикою.

Наступне завдання державної служби — досягнення стійкості засад і цілісності держави. Державний апарат має поряд з виконанням вимог Конституції і законів України виконувати постанови органів державного управління. У цьому полягає основний обов’язок держслужби, який забезпечує управління державою.

Ще одним вагомим завданням державної служби є забезпечення ефективності діяльності державних органів на основі постійного вдосконалення функціонування апарату, впровадження нових досягнень науки, прогресивних методів вирішення управлінських завдань.

До завдань державної служби можна віднести також подальшу демократизацію шляхів формування та діяльності апарату, викорінювання бюрократизму, протекціонізму, корупції, створення соціальних, правових та інших умов, необхідних для успішної роботи чиновників.

Втілення в життя завдань державної служби потребує вирішення багатьох правових, організаційних, кадрових, наукових та інших питань. Ідеться про формування державного апарату нового типу та кадрового забезпечення державної служби.

Для розкриття змісту державної служби обов’язковим є визначення її принципів, адже вони вказують на сутнісні характеристики, найважливіші у змісті та значенні державної служби. Правове встановлення принципів державної служби зумовлює функціонування державних органів, діяльність службовців, стійкість державно-правового регулювання державно-службових відносин, а також обґрунтування тенденцій розвитку законодавства про державну службу.

Принципи державної служби обумовлені існуванням принципів функціонування держави, державних органів і державного управління. Їхнє дослідження дає змогу відповісти на головні питання інституту державної служби, що супроводжує систему державно-службових відносин, без чого не може функціонувати державна служба.

Принципи державної служби встановлюють найважливіші закономірності в системі організацій і функціонування державної служби, зумовлюють значимість, закономірність і соціальну цінність відносин, які виникають у системі державної служби. Відсутність правових принципів державної служби тягне за собою появу в ній елементів бюрократизму, неорганізованості, беззаконня, несправедливості.

Система принципів державної служби складається з конституційних, зумовлених положеннями Конституції та законодавства України, і організаційно-функціональних, які віддзеркалюють засади побудови та функціонування державного апарату та державної служби.

2. Характеристика видів державної служби

На законодавчому рівні питання про види державної служби досі не врегульовано. В юридичній науці єдиної думки стосовно цього питання немає.

У науковій літературі державну службу класифікують на такі види:

• державна (в державних органах влади) і цивільна (в державних організаціях і установах, апараті політичних партій, громадських організаціях, недержавних, некомерційних організаціях, приватних підприємствах);
• загальнофункціональна, або адміністративна (служба в органах законодавчої, виконавчої, судової влади, служба в адміністрації Президента України), спеціалізована, цивільна;
• публічна, цивільна, мілітаризована.

Найбільшого поширення набула класифікація державної служби на публічну, цивільну та мілітаризовану (рис. 1).

Рис. 1. Види державної служби

Публічна служба має два види: державну і муніципальну, які об’єднують суб’єктів державно-службових відносин тим, що вони функціонують на професійній основі і виконують завдання державних органів влади та органів місцевого самоврядування.

Державна служба поділяється на два види:

1. Загальна державна служба – це здійснення загальних стандартних функцій, які регламентуються Законом України “Про державну службу” і характерні для будь-якого виду державної служби.
2. Спеціалізована державна служба, яка має галузеву специфіку, що полягає у спеціальній компетенції персоналу (наприклад, служба в органах юстиції, митна служба, податкова служба, служба в органах внутрішніх справ, служба в органах безпеки, військова служба, дипломатична служба, служба в Національному банку України тощо). Кожний вид державної служби має своє правове оформлення і характеризується певними ознаками та спеціальним правовим статусом.

Сьогодні в правовому полі виділяють такі основні види державної служби:

• Військова служба – це професійна діяльність службовців у військових формуваннях, на які відповідно до Конституції України покладаються такі завдання: оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності й недоторканності, забезпечення стримування збройної агресії проти України та відсіч їй, охорона повітряного простору держави та підводного простору в межах територіального моря України.
• Державна служба в органах прокуратури – це професійна діяльність із підтримання державного обвинувачення в суді; представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; нагляду за дотриманням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляду за дотриманням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Державна служба в апараті судів – це професійна діяльність по забезпеченню правосуддя в Україні через систему судів загальної юрисдикції.

Державна служба в органах покарання – це професійна діяльність у Департаменті виконання покарань, що входить до кримінальної виконавчої системи України.

Державна виконавча служба (або служба в органах юстиції) – це професійна діяльність службовців у системі органів Міністерства юстиції України, спрямована на забезпечення виконання рішень судів та інших органів відповідно до законів України. Завданням державної виконавчої служби є своєчасне, повне і неупереджено примусове виконання рішень, передбачених законами.

Державна служба безпеки – це професійна діяльність службовців, яка включає: попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів проти миру і безпеки людства, тероризму, корупції та організованої злочинної діяльності у сфері управління і економіки, та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.

Державна служба в апараті органів внутрішніх справ – це професійна діяльність службовців у міліції, кримінально- виконавчій системі, в апараті безпеки, в органах покарання, військових формуваннях щодо: забезпечення особистої безпеки громадян, захисту їх прав і свобод, законних інтересів; запобігання правопорушенням та їх припинення; охорони і забезпечення громадського порядку; виявлення і розкриття злочинів, розшуку осіб, які їх вчинили; забезпечення безпеки дорожнього руху; захисту власності від злочинних посягань; виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень; участі у поданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам та організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків.

Державна митна служба – це професійна діяльність державних службовців, пов’язана із: реалізацією інструментарію державної митної політики, здійсненням керівництва у сфері організації та функціонування митної системи, відповідальністю за посилення митного контролю, боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил, зміцнення виконавської дисципліни.

Державна служба в органах податкової інспекції – це служба по здійсненню контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів та державних цільових фондів податків і зборів (обов’язкових платежів), а також неподаткових доходів, установлених законодавством (далі – податки, інші платежі).

Державна служба в органах податкової міліції – це професійна діяльність по боротьбі з податковими правопорушеннями, що діє у складі відповідних органів державної податкової служби і здійснює контроль за додержанням податкового законодавства, виконує оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та охоронну функції.

Дипломатична служба – це професійна діяльність громадян України, спрямована на практичну реалізацію зовнішньої політики України, захист національних інтересів України у сфері міжнародних відносин, а також прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном.

Державна служба експортного контролю – це професійна діяльність по формуванню державної політики у сфері державного експортного контролю і забезпечення її реалізації, здійснення управління у цій сфері, а також міжгалузевої координації та функціонального регулювання.

Державна службу в наукових установах – це професійна діяльність вченого секретаря Вищої атестаційної комісії, керівників та спеціалістів Інституту законодавства Верховної Ради України, Національного інституту українсько-російських відносин, Національного інституту стратегічних досліджень.

Другою складовою публічної служби є муніципальна служба, під якою слід розуміти професійну діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, і яка спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування, а також окремих повноважень органів виконавчої влади. Діяльність муніципальних службовців регулюється Законом України “Про службу в органах місцевого самоврядування” від 07.06.2001 р. № 2493-ІІІ, який упорядковує відносини, пов’язані з формуванням та діяльністю органів місцевого самоврядування, визначає загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування.

Цей Закон визначає суть поняття “посадова особа місцевого самоврядування”: це особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження у здійсненні організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Служба в органах місцевого самоврядування здійснюється на основі таких основних принципів:

• служіння територіальній громаді;
• поєднання місцевих і державних інтересів;
• верховенства права, демократизму і законності;
• гуманізму і соціальної справедливості;
• гласності;
• пріоритету прав та свобод людини і громадянина;
• рівних можливостей доступу громадян до служби в органах місцевого самоврядування з урахуванням їх ділових якостей та професійної підготовки;
• професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі;
• підконтрольності, підзвітності, персональної відповідальності за порушення дисципліни та неналежне виконання службових обов’язків;
• дотримання прав місцевого самоврядування;
• правової і соціальної захищеності посадових осіб місцевого самоврядування;
• захисту інтересів відповідної територіальної громади;
• фінансового та матеріально-технічного забезпечення служби за рахунок коштів місцевого бюджету;
• самостійності кадрової політики в територіальній громаді.

Особливості служби в органах місцевого самоврядування пов’язані не тільки з принципами функціонування, а й з прийняттям на службу, яке здійснюється:

• на посаду сільського, селищного, міського голови – шляхом обрання територіальною громадою відповідно села, селища, міста;
• на посади голови та заступників голови районної, районної у місті, обласної ради, заступника міського голови – секретаря Київської міської ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови постійної комісії з питань бюджету обласної, Київської та Севастопольської міської ради – шляхом обрання відповідною радою;
• на посади заступників сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради – шляхом затвердження відповідною радою;
• на посади керівників відділів, управлінь та інших працівників органів місцевого самоврядування – шляхом призначення відповідно сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Враховуючи особливість прийняття на службу в органи місцевого самоврядування, для осіб, які відповідно до Закону обираються на посади, не поширюються обмеження щодо віку перебування на службі. Інші питання проходження служби в органах місцевого самоврядування, зокрема організація навчання й підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування, просування їх по службі, визначення тривалості робочого часу, порядку здійснення ними службових відряджень та відшкодування витрат на ці відрядження, а також особливості їх дисциплінарної відповідальності, вирішення інших питань, пов’язаних зі службою в органах місцевого самоврядування, пропонується забезпечувати у порядку, передбаченому законодавством України про державну службу та про місцеве самоврядування.

Цивільну службу характеризують як службу в державних закладах освіти, науки, охорони здоров’я, державних установах та організаціях (пошта, транспорт, будівництво, комунікації тощо), суспільних об’єднаннях, міжнародних організаціях.

Мілітаризована служба представлена системою органів, які забезпечують захист життя і здоров’я людей, безпеку, порядок управління, гарантування основних прав громадян. Вона включає: військову службу, службу в органах міліції, у кримінально-виконавчих структурах.

Висновки

Держава не тільки організує систему державної служби, але й формує певні засади управління нею. Оскільки державна служба в Україні являє собою достатньо розгалужений і багатофункціональний механізм, вона потребує вироблення чітких засад, принципів та інституцій, які здатні реалізувати керівництво цією складною і дуже важливою системою. Ця функція належить органам державної влади і реалізується ними.

Сучасні тенденції розвитку державної служби у розвинених країнах світу можна звести до таких основних напрямів:

1) аналіз та інституалізація політичної ролі бюрократії і механізмів реалізації нею своїх корпоративних інтересів;

2) зменшення довіри громадян до державних службовців, до їх здатності ефективно вирішувати потреби сьогоднішнього і завтрашнього дня;

3) зменшення ролі вертикальної адміністративної ієрархії, розвиток функціональних органів та горизонтальних структур;

4) менеджеризація і маркетизація значної частини державної служби;

5) збільшення відкритості бюрократії до потреб громадян;

6) підвищення культурних та морально-етичних аспектів функціонування державної служби;

7) посилення ролі паритетної демократії (рівне право представництва жінок і чоловіків на різних рівнях управління);

8) посилення лобізму;

9) адаптація інституту державної служби до умов Європейського співтовариства;

10) зростання наднаціональної системи бюрократії – міжнародних організацій (ООН, ЄС, ЮНЕСКО, МВФ службовців та ін.).

Список використаної літератури

1. Малиновський В. Я. Державне управління : навч. посіб. / В. Я. Малиновський. – 3-тє вид. переробл. та допол. – К. : Атіка, 2009. – 608 с.
2. Мотренко Т. Державна служба України і європейські стандарти: відповідність та напрями гармонізації // Євроатлантикінформ. — 2009. — № 4. — С. 9-12
3. Мотренко, Т. Державна служба в Україні: реалії та перспективи // Урядовий кур’єр. — 2010. — 23 червня. — С. 6
4. Організація державної служби в Україні: теорія та практика: Навчальний посібник / За заг. ред. М.О. Багмета, М.С. Іванова, В.С. Фуртатова. – Миколаїв: Вид-во МДГУ ім. Петра Могили, 2007. – 244 с.
5. Реформа державної служби — вагома складова реформ, спрямованих на модернізацію держави: Коментар Національного агентства України з питань державної служби до основних положень Закону України «Про державну службу» (нова редакція) // Праця і зарплата. — 2012. — 25 січня. — С. 3-7