Wprowadzenie

Reforma samorządowa przyniosła obywatelom Polski kolejną sposobność do uzewnętrznia potrzeby udziału w szeroko pojętej sferze działalności polityczno-społecznej. Wybór członków rad powiatowych niejednokrotnie nie idzie w parze z wiedzą o istocie ich funkcjonowania. Nie oznacza to bynajmniej, że odczucia zwykłych obywateli odnośnie tej sfery są bliskie obojętności. Swoista „młodość” powiatu jest jego zaletą, a kolejne lata funkcjonowania upewnią nas czy jego forma nie wymaga pewnej korekty.

Zarząd powiatu

Do organów powiatu ustawa o samorządzie powiatowym zalicza, oprócz rady, zarząd powiatu – organ wykonawczy. Zarząd sprawuje swe funkcje kolegialnie. W jego skład wchodzą starosta jako przewodniczący zarządu, jego zastępca oraz pozostali członkowie zarządu. Istotnym jest to, że członkostwa w zarządzie nie można łączyć z członkostwem w innym organie odmiennej jednostki samorządu terytorialnego, ani też pracą w administracji rządowej. Zakaz ten dotyczy również osób posiadających mandat posła i senatora. Celem tego przepisu jest unikniecie konfliktu interesów potencjalnych członków zarządu, a także ograniczenie wpływu innych jednostek samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej na działalność powiatu.

Zarząd składa się od 3 do 5 osób i jest w całości wybierany przez radę w ciągu 3 miesięcy od ogłoszenia wyników wyborów do rady powiatu. Wyboru starosty dokonuje się bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Dla wyboru pozostałej części zarządu wystarczy zwykła większość uzyskana podczas obecności, co najmniej połowy ustawowego składu rady. Głosowanie jest tajne.
W doktrynie panuje spór czy członkami zarządu mogą zostać osoby spoza rady powiatu. Przeważa pogląd, iż takie rozwiązanie jest możliwe. Niewątpliwe jest natomiast, że niemożliwe jest powołanie członka zarządu bez zgody starosty, który przepisami ustawy o samorządzie powiatowym jest jako jedyny uprawniony do zgłaszania radzie kandydatów na członków zarządu.

Rada powiatu jest zobligowana do wyboru zarządu w okresie 3 miesięcy od ogłoszenia wyników wyborów. Jeśli nie uczyni tego w wyżej wskazanym terminie, wówczas ulega rozwiązaniu z mocy prawa. W ciągu kolejnych 3 miesięcy wojewoda zarządza wybory przedterminowe. W sytuacji, gdy rada powiatu ponownie nie wyłoni zarządu, Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej ustanawia komisarza rządowego, który uzyskuje uprawnienia tak rady jak i zarządu powiatu.
Obecnie pragnę zasygnalizować proces odwołania zarządu i poszczególnych jego członków. W związku z tym, że rada jest uprawniona do wyboru składu zarządu, posiada ona uprawnienie do odwołania osób wchodzących w skład zarządu, bądź też całego zarządu. W tym celu niezbędny jest wniosek minimum ¼ ustawowego składu rady. Wniosek winien być sformułowany pisemnie i niezbędnym jest, aby zawierał uzasadnienie odwołania. Do wniosku dołączona jest opinia komisji rewizyjnej w przedmiocie sprawy.

Do odwołania zarządu, poszczególnych jego członków potrzebna jest większość 3/5 ustawowego składu rady. Głosowanie jest tajne. Ustawa jednoznacznie wskazuje, że głosowanie w kwestii odwołania może mieć miejsce po zapoznaniu się z opinią komisji rewizyjnej, nie wcześniej niż po upływie miesiąca od złożenia formalnego wniosku, co do odwołania. W sytuacji niepowodzenia grupy radnych popierających wniosek, mogą oni ponownie próbować swych sił po upływie minimum 6 miesięcy od poprzedniego głosowania.
Odmienną kwestią jest wniosek o odwołanie zarządu w związku z nieuzyskaniem przez niego absolutorium. Wniosek powyższy rozpoznaje rada na sesji zwołanej po upływie 14 dni od momentu podjęcia uchwały o nieudzielaniu absolutorium. Niezbędne jest zapoznanie się przez rade z opinią komisji rewizyjnej, regionalnej komisji obrachunkowej, uchwałą tej ostatniej w przedmiocie uchwały o nieudzielaniu zarządowi absolutorium. Do odwołania rady niezbędne jest uzyskanie 3/5 głosów ustawowego składu rady. Głosowanie jest tajne.

Można śmiało stwierdzić, iż wymagania, co do odwołania zarządu są wysokie. Powodują one, iż cała procedura jest niezwykle skomplikowana i czasochłonna. Z drugiej strony zapobiega częstym zmianom zarządu, zawirowaniom personalnym, niepewności działania. Wymagalna większość 3/5 głosów daje znaczny komfort funkcjonowania. Jest poważną barierą dla grupy osób, które zgłaszają wniosek, niezależnie czy jest on uzasadniony, czy też nie. W razie nieuzyskania wymaganej liczby głosów, zarząd pełni swe funkcje mimo nieudzielania mu absolutorium.

Należy pamiętać, iż odwołanie, ewentualnie rezygnacja starosty pociąga za sobą odwołanie całego składu zarządu, czy też odpowiednio jego rezygnacją.

Sam starosta może wnioskować o odwołanie poszczególnych członków zarządu. W tym przypadku wymagania, co do liczby głosów są mniejsze, niż jak to ma miejsce przy wniosku radnych, czy też procedurze następującej po uchwale o nieudzielaniu zarządowi absolutorium. Wystarczy zwykła większość głosów w obecności minimum połowy ustawowego składu rady. Jeśli takowa większość zostanie osiągnięta, nowego członka zarządu należy wybrać w okresie jednego miesiąca od chwili odwołania. W przypadku odwołania całego zarządu termin ten wynosi 3 miesiące.

Ustawa reguluje także sytuację, gdy sam radny składa rezygnacje z pełnienia swej funkcji. Rada przyjmuje jego rezygnacje w formie uchwały po upływie miesiąca od złożenia przez radnego stosownego oświadczenia. Nie podjęcie decyzji w powyższym terminie oznacza przyjęcie dymisji. Za dzień jej przyjęcia uważa się ostatni dzień miesiąca, w którym uchwała winna zapaść.

Po szczegółowym omówieniu kwestii odwołania zarządu i jego poszczególnych członków pragnę przedstawić podstawowe zadania zarządu. Kwestię tą reguluje art.32 ustawy powiatowej. W ust.1 tegoż artykułu ustawodawca wskazuje na zarząd jako podstawowego wykonawcę uchwał rady powiatu. Ponadto nakazuje wypełniać zadania powiatu „określone przepisami prawa”. Katalog jest ogólny i otwarty. Przykładowe zadania zarządu przedstawione są w ust.2. i tak według przepisów ustawy zarząd zajmuje się przygotowaniem uchwał, następnie ich wykonaniem. W jego gestii leży szeroko pojęte gospodarowanie mieniem powiatu. Jest podstawowym wykonawcą budżetu uchwalonego przez rade powiatu. Decyduje także o powierzeniu odpowiednim osobom kierowania poszczególnymi jednostkami organizacyjnymi.

Do innych zadań powiatu, które można bezpośrednio wskazać, czy też pośrednio wyinterpretować z przepisów, należy zaliczyć wydawanie decyzji administracyjnych, powiatowych przepisów porządkowych, szczegółowe prace nad projektem budżetu, następnie wydawanie decyzji w celu jego wykonania.

Rozmiar zadań i ich skomplikowany charakter sprawiają potrzebę budowy sprawnej administracji w celu realizacji obowiązków nałożonych przez ustawę. W temu też służyć ma starostwo powiatowe. Jego strukturę oraz funkcję przedstawię wraz z omówieniem instytucji starosty i jego administracji.

W tym miejscu zamierzam się skupić na przedstawieniu instytucji starosty i administracji skupionej wokół tego urzędu.
Starosta jest przewodniczącym zarządu powiatu – organu kolegialnego. W związku z powyższym organizuje on prace zarządu, a w wyjątkowych sytuacjach może wykonywać kompetencje całego zarządu. Chodzi tu o sprawy niecierpiące zwłoki oraz stany zagrożenia. Jednak jego decyzje podjęte w zastępstwie zarządu wymagają akceptacji na następnym posiedzeniu organu wykonawczego powiatu. Istotnym jest fakt, że starosta nie jest uprawniony do wydawania przepisów porządkowych.

Ustawa szczegółowo reguluje uprawnienia starosty. Kształtuje ona pozycję przewodniczącego zarządu jako osoby reprezentującej powiaty w stosunkach zewnętrznych. Ponadto oddaje w jego ręce organizację działalności zarządu i starostwa powiatowego, również kierowanie bieżącymi sprawami samorządu powiatowego.

Starosta zwołuje i przewodniczy obradom zarządu. On też przygotowuje plan dyskusji i projekt porządku obrad. W celu zapewnienia płynnej pracy zarządu wraz z podległym mu starostwem powiatowym zapewnia niezbędne materiały i techniczną obsługę posiedzeń zarządu.

Inne znaczące uprawnienia starosty to zwierzchnictwo służbowe nad kierownikami jednostek organizacyjnych powiatu oraz nad pracownikami starostwa. W stosunku podległym są wobec starosty także powiatowe inspekcje, służby czy też staże.
Społeczeństwo odbiera instytucję starosty dosyć jednostronnie, często zapominając, iż jest to zazwyczaj osoba w dużym stopniu zależna od woli większości radnych, którzy stanowią jego ważne zaplecze polityczne. Na starostę spada zwykle polityczna odpowiedzialność za niepowodzenia, które mogą być spowodowane nie tyle jego czy zarządu postępowaniem, ale wynikają z niefrasobliwości lub tzw. „wesołej polityki” rady powiatu. Z tego punktu uważam, że niezwykle istotnym jest, aby na czele zarządu powiatu stała osoba o silnej pozycji moralnej i politycznej w danej społeczności. Rozwiązaniem najlepszym z możliwych jest sytuacja, gdy lider frakcji, która uzyskała najwięcej miejsc w radzie powiatu zostawał niejako automatycznie przewodniczącym zarządu. Analiza funkcjonowania powiatu pokazuje jednak inną regułę. Niezwykle trudne jest zbudowanie stabilnej większości w radzie powiatu, która jest w stanie dojść do porozumienia najpierw kwestiach personalnych, a w następnej kolejności stanowić gwarancję spokojnej i wydajnej pracy zarządu.
Dla zmiany tej sytuacji często słychać opinie o potrzebie zmiany systemu przeliczania głosów w wyborach do rady powiatu. Mówi się także o potrzebie nowelizacji ustawy o samorządzie powiatowym w kierunku przyznania staroście większych uprawnień i faktycznym uniezależnieniu go od często niestabilnej i zmiennej w swej polityce rady powiatu. Wiązałoby się to z ustanowieniem bezpośredniego wyboru starosty przez wspólnotę samorządową, a w konsekwencji stawiało ten urząd na równi z funkcją wójta, burmistrza czy prezydenta.

Konieczność zmian jest moim zdaniem nieunikniona. W przeciwnym razie samorządowi powiatowemu grozi nadmierne upolitycznienie, co w dalszej kolejności pociągnie za sobą falę partyjnictwa i spowoduje osłabienie ogólnej istoty samorządności w Polsce.

Na wyżej przedstawiony stan faktyczny ma też wpływ wola ustawodawcy, który w wielu sytuacjach nie określił ściśle uprawnień starosty. Brak takiej regulacji odnośnie reprezentowania powiatu przez starostę na zewnątrz. W związku z tym można domniemywać, iż istotą tej reprezentacji będą jedynie faktyczne czynności o charakterze niewładczym. W konsekwencji w sprawach majątkowych ustawodawca przyjął zasadę reprezentacji łącznej, pozbawiając tym samym starostę prawa składania samodzielnych oświadczeń woli dotyczących problemów majątkowych.

Z drugiej strony starosta uzyskał możliwość niezależnego wobec rady i reszty zarządu działania wobec spraw niecierpiących zwłoki, kiedy istnieje zagrożenie dla dobra publicznego czy też istnieje realne zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców wspólnoty samorządowej. Starosta podejmuje wszelkie czynności, które uzna za stosowne dla odsunięcia istniejącego zagrożenia. Tu jednak również ustawodawca wprowadził dwa ograniczenia. Starosta nie jest uprawniony do wydawania przepisów porządkowych. Ponadto w zakresie podjętych przez niego czynności jest on zobowiązany do przedłożenia ich do zatwierdzenia zarządowi na najbliższym posiedzeniu.

Jak wynika z powyższej analizy pozycja i rola starosty nie jest jednoznaczna. W sprawowaniu swej funkcji napotyka on przeszkody, które w istotny sposób hamują jego działania. W moim mniemaniu należy zastanowić się nad koniecznością zmian legislacyjnych, które w znacznym stopniu umocniłyby pozycję tego urzędu, czyniąc jednocześnie odpornym na polityczne gry i zawirowania.
Skuteczne i prężne działania powiatu nie ma miejsca bez integralnego kolektywu urzędników. Na skuteczność działania powiatu mają niebagatelny wpływ sekretarz powiatu, skarbnik i starostwo powiatowe.

Urząd sekretarza i skarbnika ze swej specyfiki wymaga pewnych konkretnych kwalifikacji. Wyboru dokonuje rada powiatu. Starosta przedstawia kandydatów, więc to on faktycznie wskazuje osoby, z którymi pragnie współpracować. Skarbnik i sekretarz wydatnie włączają się w pracę zarządu. Posiadają także tzw. głos doradczy podczas obrad rady, także obrad poszczególnych komisji.
Do zadań sekretarza należy zaliczyć opiekę nad organizacyjną i merytoryczną obsługą obrad rady i zarządu. Koordynuje on bieżącą działalność starostwa i jednostek organizacyjnych powiatu. Czuwa nad terminowym regulowaniem zobowiązań. Realizuje zadania zlecone mu przez zarząd powiatu, bądź samego starostę.

Skarbnik jest, inaczej mówiąc, głównym księgowym powiatu. Oczywistym jest, że kompetencje tego urzędu dotyczą przede wszystkim spraw majątkowych. Ustawa o samorządzie powiatowym jednoznacznie wskazuje, iż szereg czynności jest obwarowany obligatoryjną kontrasygnatą skarbnika. Jeśli taka nie ma miejsca, czynnikiem zobowiązującym skarbnika do jej udzielenia jest pisemne polecenia starosty. Skarbnik dokonuje kontrasygnaty, jednocześnie powiadamia radę powiatu i regionalną izbę obrachunkową o fakcie polecenia ze strony starosty.

Sprawne funkcjonowanie samorządu, jego organów uzależnione jest od sprawnej administracji pomocniczej. W powiecie funkcję to spełnia starostwo powiatowe. Z jego pomocy korzysta nie tylko starosta (jakby wskazywała nazwa), lecz także zarząd powiatu, rada, komisje. Organizację i strukturę starostwa określa statut organizacyjny, uchwalany na wniosek zarządu przez rade powiatu. W miastach na prawach powiatu funkcje starostwa pełni urząd miasta.

Wnioski

Przeprowadzona analiza zasad funkcjonowania zarządu powiatu pozwala mi pozytywnie odnieść się do jego konstrukcji. Ustawodawca niewątpliwie stworzył sprawny schemat funkcjonowania oparty na budowie samorządu gminnego z dużą ilością uzasadnionych odmienności.

Niewątpliwie struktura starostwa powinna być dostosowana do koncepcji działania zarządu. Jest to nowa jednostka organizacyjna i w związku z tym brak jest jeszcze doświadczeń odnośnie jej funkcjonowania. Należy mieć nadzieję, że wraz z upływem kolejnych kadencji samorządowych zostanie wypracowany modelowy kształt starostwa powiatowego.Powyższy artykuł może być podstawą do dalszej analizy samorządu powiatowego, szczegółowej i być może nastawionej na sferę zdecydowanie bardziej praktyczną.

LITERATURA:
1. Dolnicki, B. (2003): Samorząd terytorialny. Kraków.
2. Dolnicki, B. (2005): Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz. Kraków.
3. Dolnicki, B. (1999): Prawo samorządu terytorialnego; Kraków.
4. Leoński, Z. (2004): Zarys prawa administracyjnego. Warszawa.
5. Leoński, Z. (2002): Samorząd terytorialny w RP. Warszawa.
6. Niewiadomski, Z (2001): Samorząd terytorialny. Ustrój i gospodarka. Warszawa.
7. Szreniawski, J (2000): Wstęp do nauki administracji. Lublin.