1. Сучасні тенденції удосконалення форм і методів діяльності представницьких органів місцевого самоврядування

Відповідно до статті 5 Конституції України [1] носієм суверенітету і єдиним джерелом влади у Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо та через органи державної влади й органи місцевого самоврядування. Важливою умовою підвищення демократизації України є продовження реформування системи місцевого самоврядування з мстою підвищення його ефективності, адже громадяни України реалізують свої права на участь у місцевому самоврядуванні через представницькі органи (сільські, селищні та міські ради) та органи самоорганізації населення.

Досвід країн із міцним громадянським суспільством і правовою державою свідчить, що у умовах становлення демократичних традицій, як цс має місце у Україні, забезпечення реальної участі громадськості у політичному житті держави та суспільства, зокрема — у вирішенні питань місцевого самоврядування, стає однією з необхідних умов практичного врегулювання проблеми впливу населення (територіальних громад міст, селищ і сіл) на формування місцевої політики.

Активна інтеграція України у європейські структури зумовлює необхідність підняття статусу і ефективності місцевого самоврядування, реального забезпечення громадянам прав на участь у місцевому самоврядуванні шляхом вдосконалення чинного законодавства [38, c. 19].

Юридична практика та діяльність муніципальних органів переконливо свідчать про наявність значного кола нерозв’язаних практичних проблем.

Важливою складовою роботи представницьких органів місцевого самоврядування є їх правова та організаційна діяльність. У процесі здійснення своїх завдань, функцій і повноважень місцеві голови приймають нормативно- правові акти, визначені профільним законом про місцеве самоврядування в Україні (розпорядження сільського, селищного, міського голови та рішення місцевої ради) з метою регулювання суспільних відносин, які забезпечуються організаційною, виховною, а в деяких випадках і примусовою діяльністю.

Метод — це 1) спосіб пізнання, дослідження явищ природи і суспільного життя; 2) прийом чи спосіб дії [31]. Це також і шлях чи спосіб досягнення певних результатів у пізнанні та практиці.

Таким чином, методи діяльності представницьких органів місцевого самоврядування — це, по-перше, прийоми, способи дій у процесі управління, а по-друге, — це способи пізнання змін у суспільному житті громадян у результаті реалізації повноважень. Очевидно, що перша і друга група вказаних методів діяльності будь-якого органу управління, у тому числі й посадових осіб місцевого самоврядування, визначається методом науки управління загалом і науки місцевого самоврядування зокрема. Система наукових понять, доповнених методами теоретичних досліджень, тобто їх методологією, утворює теорію управління [32, с. 39].

Методи, як і форми названої діяльності, можуть класифікуватися за різними критеріями. Серед авторів, які розглядали методи діяльності як державних, так і самоврядних органів, немає єдиного підходу до їх класифікації [33, с. 38].

Зазначимо, що методи діяльності представницьких органів визначаються також і методом науки місцевого самоврядування, який є, на нашу думку, сукупністю способів і прийомів всебічного пізнання місцевого самоврядування та їх посадових осіб, зокрема сільських, селищних, міських голів, як суспільної реальності, які носять як правовий, так і організаційний характер.

Правовими методами називають такі способи, прийоми та засоби, за допомогою яких здійснюються правотворча, управлінська, правоохоронна, право-реалізаційна і правозастосовна форми діяльності представницьких органів місцевого самоврядування.

До них слід віднести:

—         методи оцінки варіантів і вибір найкращого рішення; методи формування критеріїв вибору економіко-математичного моделювання;

—         методи реалізації рішень, а саме: метод доведення рішення до виконавців; прямого адміністрування; розпорядництва; економічні методи.

При прийнятті управлінського рішення голові слід визначити методи формування критеріїв вибору, за якими оцінюватимуться запропоновані проекти. Якщо проблема є структурованою й може розв’язуватися за допомогою економіко-математичного моделювання, то найчастіше критерієм вибору є цільова функція, яку необхідно оптимізувати. Для оцінки варіантів слабо структурованих рішень застосовують систему зважених критеріїв, а сам процес оцінки здійснюється у три етапи. На першому етапі добираються найважливіші критерії, необхідність досягнення яких не викликає сумнівів [4, с.170].

Управлінське рішення, яке приймає голова та місцева рада, може прийматися в умовах високої невизначеності, при дефіциті інформації, тому голова місцевої ради не завжди може об’єктивно встановити критерії оцінки та пріоритети його важливості. Через це на практиці часто використовуються моделі, які дають змогу приймати не оптимальні, а задовільні рішення. Вони вважаються досить прийнятними, оскільки вкладаються в рамки наявних обмежень і забезпечують поліпшення ситуації, яка виникла. Така спрощена модель описує найважливіші характеристики проблеми й використовує обмежену кількість критеріїв. Перевага зазвичай надається тому рішенню, з яким голова вже знайомий і воно показало позитивні результати.

Вибираючи остаточне рішення з багатьох допустимих і корисних, голова повинен обов’язково враховувати як позитивні, так і негативні наслідки його реалізації, що можуть стосуватися різних сторін діяльності ради, виконавчого комітету та територіальної громади в цілому. Це значно підвищує відповідальність місцевого голови, який приймає рішення, ставить високі вимоги до його компетентності та особистих моральних якостей.

Велике значення для успішної ліквідації проблеми має застосування методів контролю за реалізацією рішення. З їх допомогою голова може своєчасно виявити відхилення від наміченого плану дій або помітити недоліки самого рішення і внести в нього потрібні корективи. Залежно від змісту рішення корисними можуть бути методи фінансового контролю, оперативного контролю за виробництвом, контролю якості тощо.

На підставі викладеного можна зробити висновок, що голова повинен добре розуміти переваги та недоліки різних методів своєї діяльності та прийняття рішень, знати, за яких ситуацій їх можна використовувати, комбінувати, виділяти типові управлінські завдання й застосовувати під час їх вирішення структуровані методи ухвалення рішень, а також збагачувати арсенал методів власними розробками за допомогою здійснення своїх повноважень.

Організаційними методами є способи, засоби і прийоми, за допомогою яких здійснюються відповідні форми організаційної діяльності сільських, селищних, міських голів. Організаційні методи, залежно від мети і напрямів діяльності сільських, селищних, міських голів, поділяються на загальні й конкретні. Загальні методи здійснюються за допомогою конкретних [41, c. 165].

Враховуючи специфіку діяльності місцевих голів, можна виділити такі загальні методи:

• метод постановки проблеми — прогнозування;
• методи виявлення способів вирішення проблем (генерації ідей): збору інформації; моніторингу; евристичні; ключових запитань; інверсій; морфологічного аналізу; вільних асоціацій.

Постановка проблеми, або її діагностика, потребує застосування методів, що дають змогу достовірно й повно описати проблему і виявити чинники, що її зумовили. Важливе місце тут належить методам збору, обробки та аналізу інформації — факторного аналізу, порівняння, аналогії, моделювання тощо. Вибір методів, за допомогою яких здійснюють свою управлінську діяльність місцеві голови, залежить від характеру та змісту проблеми, термінів і коштів, що надаються для її вивчення. Зокрема, значного поширення набули методи економічного аналізу та прогнозування. Вони використовуються для того, щоб об’єктивно оцінити поточний стан існування відповідної територіальної громади (село, селище, місто), як економічного суб’єкта, й передбачити, “ що буде далі, якщо нічого не змінювати ” [4].

Ідея вдосконалення існування громади може з’явитися завдяки ретельному моніторингові, тобто аналізу діяльності та прикладу існування інших територіальних громад на території сіл, селищ, міст, районів та областей. Вивчення міжнародного досвіду діяльності та управління подібних до цієї посади органів, які були наведені раніше. На наш погляд, цей досвід може стати основою концепції діяльності представницьких органів.

На етапі генерації ідеї розвитку територіальної громади велику роль може відіграти здатність представницьких органів до творчого опрацювання отриманої інформації, неординарність його мислення й широта кругозору, які дають змогу використовувати евристичні методи в підготовці та обґрунтуванні своїх управлінських рішень. Вони є сукупністю логічних прийомів, методичних правил дослідження, пошуку істини, способів реалізації творчого потенціалу особистості [53, c. 19].

Метод номінальної групової техніки базується на принципі обмеження міжособистісних комунікацій, тому всі члени групи на початковому етапі викладають свої думки щодо способу вирішення проблеми письмово. Наприклад, перед початком засідання депутати місцевої ради можуть подавати голові пропозиції щодо свого виступу на пленарному засіданні ради чи виконавчого комітету. Потім кожен учасник доповідає про суть свого проекту, після чого запропоновані варіанти оцінюються радою (також письмово) методом ранжирування. Ідея, що отримала найвищу оцінку, ухвалюється, як основа рішення, і підписується головою, що й надає документу юридичної сили.

Цей метод потребує дотримання певних вимог:

• до роботи ради чи виконкому можуть запрошуватися експерти, що добре розв’язують проблеми з певного питання;
• депутати місцевої ради або члени виконкому в процесі спільної роботи можуть генерувати власні ідеї, але згодом, з урахуванням позиції колег, можуть їх переглядати;
• склад групи — не більше, як 12-15 осіб (мінімум — 6-8 );( робота в депутатських комісіях);
• експерти не повинні бути пов’язані службовими стосунками;
• тривалість роботи комісії — не більше 5 год.;
• висловлені ідеї сприймаються не тільки на основі особистого ставлення до них, але і з урахуванням обстановки в групі;
• у процесі роботи відбувається взаємне доповнення думок експертів [24].

Методи діяльності представницьких органів посідають особливе місце в управлінні радою, виконавчим комітетом, територіальною громадою, оскільки на їхній основі відбувається взаємне збагачення теорії й практики управління. За допомогою методів управління керівна система встановлює правила дій та поведінки, що є обов’язковими для всіх керованих об’єктів, які безпосередньо підпорядковуються цій системі, узгоджує, об’єднує, координує й регулює їхню діяльність у часі та просторі, забезпечує безперервний і ритмічний розвиток у певному напрямку, виходячи з поставлених завдань і цілей.

Метод комплексного підходу ґрунтується на дослідженні управлінських проблем у їхньому взаємозв’язку. При реалізації своїх управлінських рішень представницькі органи можуть використовувати методи дослідження багатьох галузей знань та також досліджувати різні проблеми відповідної територіальної громади. Такий інтегрований підхід є необхідною умовою вирішення проблем багатоцільової відкритої системи, що активно взаємодіє із зовнішнім середовищем, якою і є територіальна громада.

Моделювання є методом вирішення складних управлінських завдань. Воно дає змогу змоделювати ситуацію й дослідити, як вона розвиватиметься під впливом тих чи інших чинників, що діють на систему. Моделі відображають властивості, взаємозв’язки, структурні й функціональні параметри системи, що є суттєвими для цілей вирішення питань місцевого значення. Наприклад, підвищення якості надання послуг населенню територіальної громади, що становить надзвичайно важливу складову формування базових засад соціально орієнтованого ринкового господарства; утвердження принципів і механізмів структурно-інноваційної моделі розвитку, визначених Посланням Президента України “ Європейський вибір ” [ 34, с.228].

Група методів управління функціональними підсистемами тісно пов’язана з організаційною структурою місцевої ради, яка будується з урахуванням функціонального розподілу праці за такими видами роботи, як фінанси, інновації, управління персоналом тощо. Функціональні підсистеми мають свою специфіку і свій інструментарій для вирішення відповідних управлінських завдань. Зокрема, управління підсистемою “ фінанси ” потребує застосування таких методів, як контроль, програмування, планування й контроль за перебігом здійснюваної діяльності представницькими органами місцевого самоврядування [35, с.67-68].

Прикладом можна привести затвердження переліку місцевих податків і зборів, стан виконання бюджету тощо [36; 37]. У підсистемі “Персонал” велика увага приділяється методам аналізу та формування системи управління персоналом, планування потреб організації у робочій силі, організації роботи місцевої ради та оплати її роботи, управління діловою кар’єрою тощо. Наприклад обрання секретаря ради [38], направлення на навчання [39], гарантії зайнятості окремих категорій населення.

Зокрема, економічні методи (такі, як оплата праці, преміювання, залучення інвестицій) виявляються ефективними лише в тому разі, коли винагорода сприйматиметься працівником, як справедлива та цінна. Розпорядчі методи у вигляді жорсткого адміністрування є результативнішим за умов високого рівня безробіття; водночас соціально-психологічні можуть сприйматися належним чином лише тоді, коли матеріальні проблеми працівників і їхні пріоритети зосереджуються в духовній сфері.

Тому перед представницькими органами місцевого самоврядування постає важливе завдання застосування відповідних методів для подолання високого рівня безробіття, а саме сприяння створенню на території села, селища та міста підприємств, установ та організацій будь-якої форми власності для працевлаштування населення. З цього приводу, на наш погляд, важливим є активна робота місцевого голови та депутатів місцевих рад з вирішення питань щодо залучення інвестицій для економічного розвитку територіальної громади.

Слід зважати на те, що домінантними у процесі мотивації є незадоволені потреби, тому реально впливати на поведінку людини можна лише тоді, коли потреба не буде задоволена. Тобто тривале використання одного й того ж мотиваційного чинника, нехай навіть і ефективного спочатку, поступово призводить до того, що керований об’єкт адаптується до нього, втрачає потрібну реакцію на керівну дію. Тому використання методів мотивації вимагає постійного пошуку способів їх урізноманітнення [57, c. 18-19].

Методи координації мають забезпечити безперервність і ефективність перебігу всіх процесів, що відбуваються у місцевій раді (як виробничих, так і управлінських). Ці обов’язки покладаються на керівників різних рівнів. Для їх здійснення представницькі органи повинні мати необхідну й достатню кількість інформації про стан керованого об’єкта. Тому виконання функції координації нерозривно пов’язане з комунікаційними процесами в раді, які можуть відбуватися за допомогою методів міжособистісних комунікацій, збору, обробки та передачі інформації тощо.

Організаційно-правові методи — це такі засоби, прийоми та способи, що традиційно склалися та закріпилися у нормативно-правових актах. Наприклад, методи організації перевірки виконання актів, інформаційного забезпечення, підбору та розстановки кадрів тощо.

Однак у наукових працях приділяється велика увага розгляду методу контрольної діяльності депутатів місцевих рад, які, здійснюючи свою діяльність, мають право звертатися із запитом і запитанням до керівників ради та її органів, сільського, селищного, міського голови, керівників органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих або зареєстрованих на відповідній території[40, с.116].

Проведений комплексний аналіз методів діяльності представницьких органів місцевого самоврядування дає можливість класифікувати ці методи на три групи: правові, організаційні та організаційно-правові.

2. Конституційно-правові основи функціонування представницьких органів місцевого самоврядування в системі публічної влади України

Органи місцевого самоврядування відіграють особливу роль у забезпеченні прав і свобод людини і громадянина, оскільки вони є основною ланкою представницької системи. Важливим є і те, що органи місцевого самоврядування наділені законодавчо визначеними найширшими і різноманітними повноваженнями у сфері забезпечення і охорони прав та свобод людини і громадянина; володіють законодавчо визначеними формами, засобами та методами роботи [16]; певною матеріально-фінансовою базою; та інформацією щодо запитів населення, зокрема завдяки зверненням громадян.

Природно, що в таких сферах життя, як забезпечення законності, правопорядку, охорони прав і свобод громадян, делеговані повноваження часом значно перевищують обсяг власних (самоврядних) повноважень, адже забезпечення прав громадян виступає передусім загальнодержавною функцією. Так, виходячи з природи і сутності місцевого самоврядування, було б доцільно значну частину делегованих повноважень включити у сферу самоврядних (власних) повноважень, які будуть здійснюватись органами місцевого самоврядування під свою відповідальність. Зокрема, це стосується делегованих повноважень, вказаних у статтях 38, 34, 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Сьогодні у правовому полі України налічується понад 3 тисячі нормативно-правових актів, у яких згадується «місцеве самоврядування», а близько семисот чинних законодавчих актів безпосередньо пов’язані з цією сферою. При цьому регіональне самоврядування фактично відсутнє в сучасному правовому полі, зокрема в Конституції України. Такий стан свідчить про відсутність системності та стратегії розвитку вітчизняного самоврядування, невизначеність національної моделі муніципальної влади» [11, с. 158]. Зокрема, Конституція України, визначаючи право територіальних громад здійснювати місцеве самоврядування через сільські, селищні та міські ради та їх виконавчі органи, до цього виду муніципальної влади відносить і районні та обласні ради, «що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст», але водночас позбавляє їх можливості мати власні виконавчі органи [1, с. 67].

Складається така ситуація, коли місцеві громади мають можливість обирати для себе представницькі органи влади, але натомість не отримують владного ресурсу для реалізації власної волі на місцевому виконавчому рівні. «Тобто всупереч міжнародній політико-правовій практиці та основним документам, що регулюють функціонування місцевого самоврядування, насамперед Європейської хартії місцевого самоврядування, органи місцевого самоврядування України на обласному та районному рівнях не мають своїх виконавчих органів, а отже, зобов’язані делегувати це право місцевим держадміністраціям з метою забезпечення інтересів населення відповідних територій. У результаті на субрегіональному та регіональному рівнях муніципальне управління здійснюється не органами місцевого самоврядування, а районними та обласними державними адміністраціями, що ставить під сумнів саме існування самоврядування на цих рівнях» [2, с. 159].

Ключовим питанням реформи, спрямованої на демократичну децентралізацію влади, що буде сприяти активізації розвитку національного громадянського суспільства та окремих місцевих громад, є проблема цілеспрямованого розвитку розгалуженої системи місцевого самоврядування, в якій дуже чітко будуть розмежовані повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, які мають отримати виконавчі повноваження та ресурси для їх реалізації. «Основним питанням публічної влади на регіональному рівні є умови співіснування державних та регіональних органів, адже роль і значення землі в політико-правовій системі України насамперед визначатимуться співвідношенням загальнонаціонального та регіонального інтересів. Безперечно, що основою такого співіснування є розмежування повноважень на основі принципу доповнюваності, а не панування однієї системи публічної влади над іншою. Лише в тому разі, коли державні органи не матимуть жодного стосунку до самоврядних повноважень, а самоврядування — до повноважень, що їх здійснює державна адміністрація, може бути забезпечений баланс у здійсненні публічної влади.

У межах власних повноважень муніципальні органи різних територіальних рівнів діють самостійно, незалежно від органів державної влади, а також органів місцевого та регіонального самоврядування інших територіальних рівнів» [31, с. 164]. Кожен рівень територіально-владної самоорганізації повинен бути чітко визначений з функціональної та ресурсної точки зору на законодавчому рівні. Саме з цього, на нашу думку, і може розпочатися справжня, ефективна й реальна, а не декларована та стихійна реформа місцевого самоврядування в Україні, яка сприятиме побудові активного громадянського суспільства.

Важливою проблемою на сьогодні є законодавче закріплення горизонтальних та вертикальних взаємовідносин та відповідальності центральних органів управління та місцевого самоврядування. Однією з ключових перепон на шляху реформування системи місцевого самоврядування в Україні залишається відсутність чіткого нормативного визначення взаємовідносин різних рівнів влади та самоврядування. «В Україні існує низка проблем, що гальмують процес децентралізації виконавчої влади. Такими проблемами є: відсутність чіткої межі між функціями органів виконавчої влади та функціями органів місцевого самоврядування; відсутність достатньої податкової бази місцевого самоврядування, особливо в селах і селищах, яка була б спроможною забезпечувати надання базових послуг населенню; залежність регіонів від рішень центральних органів виконавчої влади; низький рівень залучення приватних осіб і недержавних організацій до процесу соціально-економічного розвитку та надання послуг; нерозвинутість механізмів участі громадян у здійсненні політики. Як наслідок виникає диспропорція територіального розвитку країни, демонструється низький рівень доступності та якості базових послуг для населення на місцях» [15, с. 7]. У зв’язку з цим сьогодні на часі є не просто прийняття деяких законів, але створення справді систематизованої та впорядкованої законодавчо- нормативної бази, в якій чітко будуть зафіксовані взаємовизначені та розмежовані повноваження державних адміністративних інстанцій та органів місцевого самоврядування.

«Для забезпечення децентралізації державного управління необхідне правове регулювання не лише на законодавчому рівні з організації діяльності органів виконавчої влади, але й прийняття законів щодо адміністративно-територіального устрою, про територіальні громади в Україні, про місцеві референдуми, місцеві ініціативи, громадські слухання, про комунальну власність, про обласні та районні ради; внести зміни чи прийняти у новій редакції закон «Про місцеве самоврядування в Україні» та ін.» [32, с. 203]. Такі заходи могли б, на нашу думку, сприяти активізації діяльності громадянського суспільства щодо співпраці з державою в питаннях розробки нормативно-правової бази реформи місцевого самоуправління з акцентом на розширення повноважень громад за рахунок передачі їм функціональних обов’язків і ресурсів, якими сьогодні наділені виключно інстанції, що належать до державно- владної вертикалі.

Зазначимо, що держава сьогодні принаймні на декларативному рівні готова йти на широку децентралізацію влади. Однак дуже часто справа не йде далі декларацій. Сьогодні фактично відсутня навіть концепція децентралізації влади в Україні, не кажучи вже про її законодавче закріплення та забезпечення. «Децентралізацію управління визнано одним із пріоритетів адміністративної реформи в Україні, що передбачає підвищення ролі регіональних органів державної влади та місцевого самоврядування у здійсненні економічних та структурних реформ, диверсифікацію економіки територій, в управлінні державним та комунальним майном, розвиток міжрегіонального та транскордонного співробітництва та інших сферах. Однак ефективний розвиток процесу децентралізації в Україні, який передбачає оптимальне поєднання регіональних та загальнонаціональних інтересів, гальмує відсутність концептуально обґрунтованої та законодавчо затвердженої цілісної концепції державної регіональної політики, яка б передбачала оптимізацію відносин між центром і територіями, враховувала б єврорегіональні тенденції розвитку» [33, с. 9 — 10].

У зв’язку з цим сьогодні надзвичайно важливо здійснити законодавче закріплення горизонтальних та вертикальних взаємовідносин та відповідальності центральних органів управління та місцевого самоврядування. Однак здійснювати цей процес необхідно на основі чіткого концептуально-стратегічного документа, щоб зайвий раз не примножувати хаос, що існує сьогодні в законодавчому середовищі щодо проблематики, пов’язаної з місцевим самоврядуванням.

На нашу думку, сьогодні необхідно створити загальноконцептуальний документ, у якому були б визначені ключові напрями та технології децентралізації влади в Україні як чинника розвитку громадянського суспільства. Надалі навколо такого документа можна було б вибудовувати впорядковану законодавчо-нормативну базу розвитку місцевого самоврядування з урахуванням основних тенденцій децентралізації. «З огляду на те що місцеве самоврядування є формою децентралізації виконавчої влади, можна констатувати, що органам місцевого самоврядування властиві основні ознаки органів виконавчої влади, до яких належить підзаконний, виконавчо-розпорядчий характер їх діяльності. З іншого боку, органам місцевого самоврядування властива низка спеціальних ознак, за якими вони відрізняються від органів державної влади. Ці ознаки, як правило, зводяться до їхньої правової, організаційної та фінансової автономії, яка до того ж не є абсолютною. Завдяки зазначеним особливостям органи місцевого самоврядування й утворюють у державному механізмі відносно відокремлену підсистему органів, що беруть участь у реалізації завдань і функцій держави на засадах певної автономії, межі якої визначаються Конституцією і законами України» [13, с. 19]. Водночас важливо підкреслити, що сучасне конституційне, законне та нормативне забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування в нашій державі є доволі невпорядковане та не відповідає сучасній європейській демократично-правовій практиці.

Стаття 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. закріплює виключну компетенцію місцевих рад, тобто це ті питання, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях відповідної місцевої ради і стосуються перш за все організації та діяльності рад. Закріплюючи виключну компетенцію, дана норма є одним із засобів забезпечення провідної ролі місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування, які покликані представляти відповідні територіальні громади та здійснювати від їх імені та в їх інтересах функції та повноваження місцевого самоврядування. З іншого боку, визнання та закріплення виключної компетенції сільських, селищних, міських рад спрямовано на реалізацію передбаченої в ч. 3 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., припис, за яким представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених законодавством. Це, зокрема, означає, що ніякі інші органи чи посадові особи місцевого самоврядування не мають права приймати рішень з питань, віднесених до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад. У свою чергу, місцеві ради також не мають права передавати вирішення питань виключної компетенції іншим органам чи посадовим особам місцевого самоврядування. Невиконання вимог коментованої статті слід розглядати як порушення законності, оскільки відповідно до ст. 19 Конституції України від 28 червня 1996 р. органи та посадові особи місцевого самоврядування зобов’язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Припис даної статті спрямований на зміцнення принципів народовладдя, гласності та колегіальності у здійсненні місцевого самоврядування. Саме на пленарних засіданнях депутати як повноважні представники відповідних територіальних громад мають всю повноту прав, що забезпечують їх активну участь у діяльності відповідної місцевої ради, як представницького органу місцевого самоврядування.

Підсумовуючи вищевикладене, можемо зробити висновок про те, що функції представницьких органів місцевого самоврядування є вихідним началом, на базі яких визначаються повноваження, а також організаційно-правова основа діяльності органів народного представництва. У функціях відображається сутнісна характеристика представницьких органів місцевого самоврядування. При цьому функції не є абстрактною категорією, вони визначають собою змістовну компоненту діяльності відповідного представниць-кого органу місцевого самоврядування. Функції представницьких органів місцевого самоврядування є виз-начальні по відношенню до компетенції — закріпленим у нормативно-правових актах правам та обов’язкам, що в цілому складають повноваження, та передбачають наявність організаційно-правових механізмів реалізації.

3. Сутність місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування

Одними з представницьких органів територіальних громад згідно з Конституцією та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», є відповідні місцеві ради. Для з’ясування сутності цих органів доцільно визначати їх роль і місце в системі місцевого самоврядування.

Представницькі органи місцевого самоврядування — ради — є колегіальними органами загальної компетенції, які складаються з обраних безпосередньо населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці, виражають їх волю, приймаючи від її імені рішення, що мають загальнообов’язковий характер.

Функції органу місцевого самоврядування можна визначити як призначення даного органу в системі місцевого самоврядування, яким зумовлений характер повноважень, що входять до його компетенції.

Як зазначає О. В. Батанов функції територіальних громад — це основні напрями та види муніципальної діяльності цих спільностей, які виражають волю і інтереси місцевих жителів та забезпечують здійснення ними відносин з державою, її органами, суб’єктами місцевого самоврядування в межах Конституції і законів України.

На думку В. Ф. Погорілка та О. Ф. Фрицького, під функціями представницьких органів місцевого само-врядування слід розуміти основні сторони соціального призначення представницьких органів місцевого самоврядування в Україні, які втілюються в конкретні напрями і види діяльності рад щодо здійснення завдань, визначених Конституцією України, Законом про місцеве самоврядування, іншими законами і нормативними актами[45, c. 36-37].

Аналіз визначень функцій органів публічної влади дає змогу визначити функції як вид і напрями діяльності відповідних суб’єктів.

Згідно зі ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. «сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України від 28 червня 1996 р., цим та іншими законами». Цим самим, Конституція України від 28 червня 1996 р. визнала місцеві ради основним носієм функцій і повноважень територіальної громади.

Слід зазначити, що розкриваючи поняття функції представницьких органів місцевого самоврядування необхідно відобразити соціальне призначення місцевих рад, зумовленість функцій закономірностями суспільного розвитку, цілевий характер функцій та їх напрями впливу на суспільні відносини.

На нашу думку, функції представницьких органів місцевого самоврядування відіграють важливу роль щодо визначення сутності та соціального призначення представницького органу. Більше того, для сучасного стану державотворення та правотворення, існування та функціонування представницького органу місцевої влади є основою будь-якого демократичного суспільства. Оскільки держава, яка функціонує та розвивається відповідно до загальносвітових демократичних принципів і цінностей, повинна забезпечити функціонування на своїй території органів народного представництва та забезпечити їм належне місце у системі публічної влади.

Функції характеризують сутність місцевих рад як представницьких органів місцевої публічної влади та місцеве самоврядування як публічну підсистему організації влади в державі. В них проявляються не тільки сутність і принципи функціонування місцевих рад, а й також закономірності та особливості місцевого само-врядування в Україні. Зміст функцій представницьких органів місцевого самоврядування зумовлений рядом об’єктивних і суб’єктивних чинників, зокрема, рівнем конституційного розвитку суспільства і держави; особливостями організації публічної влади в державі; рівнем розвитку політичної системи тощо. Функції відображають змістовну діяльність представницьких органів і значною мірою характеризують їх сутність [62, c. 16].

Більше того, якщо розглядати функції представницьких органів місцевого самоврядування як прояв певного виду діяльності в тій чи іншій сфері, то варто акцентувати увагу на наступних двох аспектах — суб’єктивному та об’єктивному. Суб’єктивний аспект полягає в тому, що місцеве самоврядування, як підсистема публічної влади, в межах об’єктивних можливостей, має певну свободу вибору не тільки сфер впливу, а й можливостей цілеспрямованої та доцільної діяльності. Об’єктивний аспект охоплює можливості відповідної діяльності та прийняття конкретного рішення. Об’єктивна сторона в діяльності публічної влади на місцях полягає в досягненні поставленої мети відповідно соціальних закономірностей. Поряд із цим, вид діяльності, який входить в поняття функції, складається не просто із різнорідних дій, а являє собою цільну, виокремлену систему дій, які відрізняються від інших функцій влади. Однак це не виключає тісної взаємо-зумовленості функцій. Тільки у своєму взаємозв’язку функції характеризують соціально-політичне призначення та сутність місцевих рад як представницьких органів народовладдя. Наявність специфічних особливостей у представницьких органів місцевого самоврядування не виключає можливості виділити те спільне, що дає підстави вважати їх різносторонню діяльність самостійними функціями.

Таким чином, на нашу думку, функції представницьких органів місцевого самоврядування це: 1) взаємо-пов’язані та взаємозумовлені напрями та види діяльності щодо реалізації самоврядних повноважень в най-важливіших сферах життєдіяльності територіальної громади; 2) мають соціальне призначення, оскільки випливають із представницького статусу місцевих рад та принципів депутатського мандату; 3) через функції реалізуються права та обов’язки місцевих рад, які передбачені Конституцією та законами України; 4) форми реалізації функцій зумовлені конституційно-правовим статусом представницьких органів місцевого само-врядування та їх місцем в системі органів публічної влади.

Таким чином, ми вважаємо, що під функціями представницьких органів місцевого самоврядування слід розуміти зумовлений соціально-політичним призначенням, комплекс взаємопов’язаних, взаємозумовлених та визначених конституційно-правовим статусом, основних напрямків та видів діяльності місцевих рад, які знаходять свій вираз і конкретизацію у повноваженнях, визначених Конституцією та законами України в межах своєї компетенції щодо здійснення завдань місцевого самоврядування.

Однією із умов створення повноцінної системи місцевого самоврядування є законодавче визначення компетенції органів місцевого самоврядування. Дана вимога передбачена Європейською Хартією місцевого самоврядування, а саме згідно ч. 1 ст. 4 головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом.