1. Аналіз та досвід діяльності та функціонування місцевих органів влади Італії

Перш ніж перейти до безпосереднього розгляду організації місцевого самоврядування в Італії зазначимо, що місцеве самоврядування в Італії відноситься до континентальної системи місцевого самоврядування. Характеризуючи такий вид місцевого самоврядування, П.Д. Біленчук зазначає, що для нього характерне поєднання із місцевим управлінням, тобто місцевими органами державної виконавчої влади і виходить з різного тлумачення «природних» та «штучних» адміністративно-територіальних одиниць. Виділяють два різновиди такої системи:

1)       на всіх субнаціональних рівнях, за винятком низового, водночас функціонують виборні органи територіальної громади (в тому числі й органи «вторинної» територіальної громади — територіальної громади «штучної» адміністративно-територіальної одиниці) та призначені представники центральної влади (місцеві державні адміністрації), які здійснюють адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування. При цьому на низовому рівні діють виключно органи первинної територіальної громади (Франція, Італія);

2)       на низовому рівні — в «природних» адміністративно-територіальних одиницях утворюються лише органи місцевого самоврядування, а на регіональному та субрегіональному рівнях (в «штучних» адміністративно-територіальних одиницях) функціонують призначені місцеві державні адміністрації загальної компетенції. Допустимий варіант, коли і на регіональному (субрегіональному) рівні функціонують виборні органи місцевого самоврядування, але вони мають інший характер — це не представницькі органи територіальних громад «штучних» адміністративно-територіальних одиниць (їх існування не визначається), а органи представництва інтересів територіальних громад «природних» адміністративно- територіальних одиниць на регіональному (субрегіональному) рівні [15, с. 14].

У статті 114 Конституції Італії передбачено, комуни, провінції, метрополітенські міста і регіони є автономними утвореннями, що мають свої власні статути, повноваження і функції відповідно до принципів, викладених в Конституції. Статтею 123 визначається, що кожна область має статут, який відповідно до Конституції та законів Республіки встановлює положення, що стосуються внутрішньої організації області. Цей статут регулює здійснення права ініціативи та референдуму щодо законів та адміністративних заходів області, а також опублікування законів та обласних постанов [71]. Таким чином, Конституція Італії прямо вказує на демократичний та централізований підхід до існування органів місцевого самоврядування в державі. Правовими підставами діяльності органів місцевого самоврядування в Італії можна назвати Конституцію Італійської Республіки (глава V), зміни до якої було внесено Конституційними законами № 3 від 18 жовтня 2001 р. та № 1 від 22 листопада 1999 р. (статті 121,122,123,126), закон «Про місцеві автономії» від 8 червня 1990 р. № 142, в якому встановлено розміри місцевих адміністративних одиниць, запроваджено статутну автономію комун і провінцій, «закон Басаніні» № 59 від 15 березня 1997 р. (закріплено загальну децентралізацію), закон № 112 від 31 березня 1998 р. (проведено розподіл адміністративних функцій), закон «Про прямі вибори Сіндако, голови провінції, провінційних і комунальних рад» №81 від 25 березня 1993 р. тощо.

В адміністративно-територіальному відношенні Італія поділяється на області (їх 20), провінції й комуни. До компетенції автономної області, яка є вищим ешелоном, входять сфери, що належать до ведення центральних органів влади. Області можуть створюватися за наявності не менше 1 мли. жителів. Області мають досить важливі та широкі повноваження, в тому числі й у сфері законодавчої влади. Відповідно до статті 117 Конституції Італії визначено виключну законодавчу компетенцію держави, а статтею 118 Конституції передбачено досить суттєвий перелік питань, які можуть вирішуватися на місцевому рівні [55, с. 151].

Специфічною особливістю адміністративно-територіального устрою Італії є передбачене Конституцією надання областям статусу автономних утворень. Так, області наділені правом видання законів і низкою інших важливих повноважень, що підтверджують їх автономність. Усі області розділені на дві категорії — звичайні та спеціальні. Якщо статус перших визначений загальними для всіх конституційними нормами, то статус других — неоднаковий. Він регулюється спеціальними конституційними законами. П’ять областей (Сицилія, Сардинія, Трентіно-Альто Адідже, Фріулі-Венеція Джулія і Валлє д’Аоста) мають особливий статус, їх автономія є ширшою. Парламент Італії затверджує для цих областей спеціальний статут за допомогою конституційного закону, для інших областей такий статут затверджується звичайним законом [43, с. 220]. До основних повноважень місцевих органів влади адміністративної області відносяться регіональне управління; встановлення і зміна муніципальних кордонів; професійна підготовка; охорона здоров’я і лікарні; культурні об’єкти; фізична підготовка; судноплавство і порти на озерах; захист навколишнього середовища.

Іншою територіальною одиницею є провінції. За законом провінція може бути створена лише за наявності 200 тис. населення. Зазвичай провінція об’єднує декілька комун. Розглядаючи місцеве самоврядування А.В. Панов зазначає, що до основних функцій провінційних органів місцевого самоврядування відносяться територіальне планування, регулювання діяльності місцевих поліцейських органів та пожежної служби, транспортне забезпечення та реєстрація, охорона навколишнього природного середовища, розвиток культурної спадщини, медичні питання та утилізація твердих побутових відходів, менеджмент середньою освітою [50, с. 51]. Повноваження органів місцевого самоврядування зазвичай виражаються у прийнятих нормативно-правових актах, який є статут провінції. Характеризуючи статути провінцій, О.Д. Лазор зазначає, що у спеціальних законодавчих декретах визначено пере- лік-мінімум положень, які повинен мати локальний статут в Італії: 1) функції і повноваження органів місцевого самоврядування, 2) форми гарантій та участі меншості; 3) організацію служб і публічних послуг; 4) форми міжкомунальної співпраці; 5) форми участі населення в місцевому самоврядуванні; 6) форми децентралізації; 7) доступ громадян до адміністративної інформації; 8) спосіб представництва одиниці в судах; 9) міська символіка; 10) гарантії рівних тендерних можливостей у місцевому самоврядуванні тощо [35, с. 31-32]. Таким чином, позитивним моментом правової діяльності органів місцевого самоврядування в Італії є наявність конкретного нормативно-правового акту, який визначає організацію, повноваження органів місцевого самоврядування та їх взаємовідносини із місцевим населенням.

Комуни — найменші адміністративно-територіальні одиниці Італії. Найбільшою комуною Італії за площею і населенням є Рим (1307,71 кв. км, 2761 477 осіб), найменшою за площею — Ф’єра-ді-Прімьєро (0,15 кв. км ), за кількістю населення — комуна Педезіна (34 особи). Відповідно до Закону про місцеві автономії від 8 червня 1990 р., населення утворених комун не повинно становити менше 10 тис. жителів Комуни мають адміністративними повноваженнями у сфері соціального обслуговування, благоустрою та використання території, її економічного розвитку.

У кожній із вищенаведених адміністративно-територіальних одиницях наявні власні органи місцевого самоврядування. Органами місцевого самоврядування в Італії є рада, джунта і сіндако. Характеризуючи місцеві органи влади С.В. Пронкін зазначає, що в Італії останні п’ять десятирічь діяла пропорційна виборча система. Виборча реформа, проведена в 1993 році реформувала виборчу систему на місцевому рівні. На виборах до місцевих органів влади використовується не тільки пропорційна, а й мажоритарна система, на тих підставах, що й на парламентських виборах [52,c. 340]. Дійсно, вибори до місцевого самоврядування в Італії характеризуються змішаною системою виборів, адже передбачено застосування як мажоритарної, так і пропорційної системи виборів. Характерною особливістю є те, що застосування тієї чи іншої системи виборів залежить від чисельності місцевого населення окремої адміністративно-територіальної одиниці. Розглянемо детально органи місцевого самоврядування та порядок їх утворення.

В областях, провінціях і комунах органами місцевого управління є обласні, провінційні та комунальні ради. Комунальна рада є представницьким органом комуни, виконавчим органом якої є джунта. В Італії, як зазначає О.Д. Лазор, на рівні нижче області (носія державної автономії) засноване місцеве самоврядування на рівні провінцій та комун. До системи органів місцевого самоврядування належать представницькі органи влади — ради, виконавчі — джунти, які створюються радами. У провінції функції адміністративного контролю здійснює префект, який призначається Радою міністрів, а на рівні комуни — синдик [34, с. 135].

Отже, комунальна рада — це представницький орган влади в Італії. Правовий статус ради визначається Конституцією Італії та законами Італії. Відповідно до Конституції Італії, а саме статті 121 Регіональна Рада здійснює законодавчу владу, якою наділений регіон, та інші функції, ввірені їй Конституцією та законами. Він може вносити законодавчі пропозиції в палати. Вибори до комунальної ради у комунах із населенням менш, ніж 15 тис. населення здійснюється за мажоритарною системою, а понад — за пропорційною системою. Кількість членів ради коливається від 15 до 80 членів. Рада вважається повноважною, якщо на її засіданні присутні не менш, як 1/3 від її загального складу. Під час проведення засідання ради головує сіндако чи віце-сіндако (у радах, де кількість населення не перевищує 15 тис. осіб). У комунах, де кількість осіб перевищує 15 тисяч осіб, обирається президент комунальної ради та його заступник. Президент обирається на основі вільного волевиявлення шляхом таємного голосування із числа представників комунальної ради та затверджується 2/3 від складу ради. Члени ради обираються строком на 5 років на основі вільного волевиявлення таємним голосуванням.

До основних повноважень та компетенції муніципальних рад належать такі: ухвалення статутів комуни та спеціальних агенцій, регламентів діяльності служб та надання послуг відповідно до основних законодавчих критеріїв щодо їх устрою та функціонування; затвердження фінансових та урбаністичних планів; укладання угод між комунами та провінціями, організація асоціативних форм співпраці; визначення завдань і норм функціонування для децентралізованих органів; організація публічних служб із надання послуг населенню; впровадження та порядок стягнення податків; нагляд за діяльністю публічних комунальних закладів; затвердження витрат, закладених у бюджетах на виконання завдань; придбання та обмін нерухомості тощо. Комуни мають право проводити референдуми консультативного характеру з питань, які стосуються місцевої компетенції [34, с. 17]. Досліджуючи повноваження рад А. Грегоріо наголошує на тому, що конституційним шляхом областям було передано повноваження, які раніше входили до компетенції держави. Це законодавчі повноваження. Також визначено перелік запитань, якими область вправі приймати власні законодавчі норми. Проте зазначено, що закони областей не можуть суперечити принципам національного порядку, міжнародним зобов’язанням, інтересам держави й інших областей [20, с. 58]. З огляду на вищенаведене констатуємо, що адміністративно-територіальні одиниці характеризуються досить значною автономією, що виражається у праві законодавчої ініціативи з питань, що відносяться до їх компетенції.

П’ять областей, а саме: Сицилія, Сардинія, Трентіно-Альто Адідже, Фріулі-Венеція Джулія і Валлє д’Аоста діють на базі власних статутів, які приймаються на засіданнях комунальної ради. Статут — це основний нормативно-правовий документ, що визначає основні правові позиції функціонування окремої адміністративно-територіальної одиниці Італії. У статуті визначаються основні взаємозв’язки органів місцевого самоврядування із громадянами, установами, організаціями служб та публічних послуг; функції та повноваження місцевих органів влади, питання децентралізації, участі населення області у публічних справах тощо. Ми вважаємо, що надання більшого автономного статусу окремим областям є показником демократичності та децентралізації влади, важливості думки кожної адміністративно-територіальної одиниці на самовизначення та вирішення у межах своєї території та компетенції місцевих органів власних проблемних питань.

Наступним органом місцевого самоврядування є джунта. Джунта — це виконавчий орган місцевого самоврядування в Італії. Джунта призначається мером (сіндако), який делегує комітету певні свої повноваження. До складу джунти входять голова, заступник і асесори, що відповідають за певну галузь управління. Голова джунти представляє область зовні. Він координує діяльність джунти, забезпечує її єдність, скликає виконавчий орган на засідання, встановлює порядок денний, формулює пропозиції щодо розподілу повноважень серед асесора, головує на засіданнях джунти, промульгує закони, постанови та регламенти, що видаються радою, керує адміністративними службами області, забезпечує координацію роботи джунти з іншими виконавчими органами. Джунта приймає рішення як обласний виконавчий орган влади області.

Сіндако — це головна посадова особа органу місцевого самоврядування у комуні. Сіндако, по-іншому, називають мером. Характерною особливістю обрання мера є те, що він може обиратися як за мажоритарною, так і за пропорційною системою. Застосування тієї чи іншої виборчої системи залежить від кількості населення у комуні. Так, наприклад, якщо населення комуни не перевищує 15 тисяч осіб, то сіндако обирається за мажоритарною системою, а якщо перевищує — за пропорційною. І.П. Шелепницька зазначає, що сіндако обирається мешканцями комуни строком на 5 років шляхом проведення прямих виборів за пропорційною системою з корекцією на базі формули д’Ондта у два тури. Автор зазначає, що аналогічно обираються населенням інші голови адміністративно-територіальних одиниць (сіндако міста-метрополії, президенти провінції та області), але функції їх дещо відрізняються, оскільки на цих рівнях функціонує префект, який здійснює державний контроль [70, с. 12]. Зазначено, що у комунах з населенням до 15 тисяч сіндако визнається той, хто набрав абсолютну більшість на виборах. У випадку, якщо обидва кандидати на посаду сіндако набрали однакову кількість голосів у другому турі голосування, то обраним вважається той кандидат, який старший за віком.

Сіндако вважається однією із ключових фігур в органах місцевого самоврядування у комунах із населенням до 15 тисяч. Сіндако поєднує функції голови комунальної адміністрації та урядового чиновника. У комунах із населенням більше 15 тисяч населення членство в джунті не сумісне з посадою обласного радника, тобто сіндако здійснює всі функції, окрім керівництва радою.

Характерною особливістю Італії є те, що законодавство, яке регулює порядок проведення виборів до рад, виборів сіндако хоча розробляється та приймається на рівні держави, проте, на місцевому рівні вибори здійснюються із урахуванням специфіки відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Таким чином, можна знову ж таки говорити про досить значну автономію та самостійність влади на місцях.

Важливе значення, на нашу думку, має надання спеціального статусу окремим областям Італії, надання цим областям додаткових повноважень та компетенції, оскільки саме така широка автономія є суттєвим кроком до подолання відставання у соціально-економічному розвитку таких областей. В Україні ж на сьогодні області прирівняні одна до одної, жодна із областей не має будь-яких привілеїв чи додаткових повноважень при вирішення власних місцевих справ та питань. За законодавством України певну автономію мала тільки Автономна Республіка Крим, яка мала власну Конституцію та органи влади, які у своїй діяльності не можуть суперечити Конституції України. На сьогодні не можна говорити про те, що розвиток кожної із адміністративно-територіальних одиниць в Україні перебуває на однаковому соціально-економічному рівні, а тому можливим є запровадження додаткової автономії місцевих органів влади для вирівнювання економічного розвитку областей [68, c. 999].

Позитивним прикладом для України є і значна роль статутів, які приймаються на рівні області, провінції, комуни, де вони визначають основні питання своєї діяльності та використовують своє право на так звану «статутну автономію». Таким чином, статут визнається головним нормативно-правовим актом, так званою «малою конституцією» для області, провінції, комуни. У законодавстві України, а саме Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що територіальна громада має право приймати власні статути та реєструвати їх у відповідних територіальних органах юстиції. Проте, на жаль, на сьогодні в Україні офіційно зареєстрованих статутів територіальних громад є досить мало, що говорить про їх неважливість та неефективність. Отже, вважаємо за можливе перейняти позитивний досвід обов’язкового існування статутів в органах місцевого самоврядування Італії.

2. Порівняльний аналіз повноважень представницьких органів місцевого самоврядування Польщі та України

При здійсненні порівняльного аналізу повноважень органів місцевого самоврядування Польщі та України, варто звернути увагу на концептуальну відмінність у підході польського і українського законодавця до визначення правового статусу органів територіального самоврядування. У Польщі основу територіального самоврядування становлять самоврядні територіальні одиниці (гміна, повіт, воєводство), що наділені статусом юридичної особи і діють через представницькі і виконавчі органи територіального самоврядування. Як зазначає польський дослідник Х. Іздебський, законодавець не наділив органи територіального самоврядування статусом окремих суб’єктів, які мають право приймати рішення владного характеру (imperium) і виступати від власного імені, натомість прийняв цивільно- правову конструкцію органів територіального самоврядування (dominium), а це означає, що останні виступають від імені юридичної особи, якою є самоврядна територіальна одиниця [72,c.151].

В Україні існує відмінна ситуація, а саме, органи місцевого самоврядування є юридичними особами, які наділені владними повноваженнями, тому їх діяльність регламентується нормами публічного права. Як зазначають В. В. Кравченко і М. В. Пітцик, «публічно-владний характер повноважень органів публічної влади виявляється в тому, що: а) рішення, які приймає орган публічної влади, є обов’язкові для виконання всіма громадянами, іноземцями, особами без громадянства, органами, установами та організаціями, їх посадовими особами, на яких поширюється компетенція цього органу; б) для забезпечення виконання прийнятих рішень орган публічної влади наділяється необхідними матеріальними засобами; в) виконання рішень органу публічної влади, прийнятих у межах його компетенції, забезпечується не лише застосуванням різноманітних засобів переконання, заохочення, організаційно-масової роботи тощо, але й можливістю застосування відповідних засобів примусу» [29,c.189-190].

Конституція Польщі не розглядає органи територіального самоврядування як окремий суб’єкт, що має владні повноваження. В Основному Законі Польщі дається лише загальна вказівка про компетенцію самоврядних одиниць територіального самоврядування, які покликані виконувати публічні завдання [73, ст. 166], а також, міститься положення про те, що публічні завдання самоврядні одиниці виконують за допомогою представницьких і виконавчих органів [73, ч. 1 ст. 169]. Більш детально компетенцію органів територіального самоврядування регламентують закони Польщі про територіальне самоврядування.

Так, ч. 1 ст. 18 Закону Польщі «Про самоврядування гміни», визначено, що до повноважень ради гміни, яка є базовим (місцевим) рівнем територіального самоврядування, належить вирішення всіх справ, які віднесено до компетенції гміни, якщо законами не передбачено інше. У частині 2 цієї норми міститься перелік виключних повноважень ради гміни [74]. На рівні повіту і воєводства, які становлять відповідно локальний і регіональний рівень територіального самоврядування, повноваження представницьких органів установлені у вигляді виключних повноважень, перелік яких міститься відповідно у ст. 12 Закону Польщі «Про самоврядування повіту» [75] та у ст. 18 Закону Польщі «Про самоврядування воєводства» [76].

У польському законодавстві розподіл повноважень між представницькими і виконавчими самоврядними органами різниться залежно від рівня територіального самоврядування. Так, на місцевому рівні, якою є гміна, до повноважень ради гміни віднесено регулювання і управління всіма справами, які віднесено до компетенції гміни, якщо законами не передбачено інше [74, ч. 1 ст. 18], тобто діє принцип компетенції ради гміни в усіх справах, віднесених на користь гміни. На думку польського науковця Х. Іздебського, існує принципова відмінність між компетенцією органів локального (гміна, повіт) і регіонального (воєводство) самоврядування. На локальному рівні, існує припущення, що Рада гміни і Рада повіту є компетентна щодо вирішення всіх справ, віднесених до відповідного рівня. Водночас, коли на рівні воєводства діє відмінний принцип, тобто компетентним у вирішенні всіх справ є правління воєводства, що є виконавчим органом самоврядування 721,c.145].

Як зазначалось вище, доктринальні підходи у визначенні правового статусу органів місцевого самоврядування Польщі й України різняться, що знаходить своє відображення в закріпленні повноважень на законодавчому рівні. А саме, законодавчі положення щодо визначення повноважень органів місцевого самоврядування в Україні, які є самостійними юридичними особами у порівнянні з польським законодавством, де статусом юридичної особи наділені самоврядні територіальні одиниці, є значно розбудовані.

Так, український законодавець, на відміну від польського, на конституційному рівні в ч. 1 ст. 143 Основного Закону України визначив перелік повноважень територіальних громад та утворюваних ними органів. У частині другій цієї статті Конституції України міститься перелік повноважень представницьких органів регіонального рівня — обласних та районних рад [1]. На думку українського вченого В. І. Борденюка, першооснову для розподілу повноважень у сфері місцевого самоврядування містить ч. 1 ст. 143 Конституції України, яка «головні повноваження місцевого самоврядування адресує територіальним громадам та утворюваним ними органам місцевого самоврядування, під якими треба розуміти відповідні ради, а не їх виконавчі органи, оскільки останні безпосередньо територіальною громадою не створюються. Це стосується й окремих повноважень органів виконавчої влади, якими повинні наділятися відповідні ради, а не їх виконавчі органи» [16,c.148-149].

Конституційні положення щодо повноважень органів місцевого само-врядування знайшли своє відображення в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме відповідно до ч.3 ст. 10 цього Закону представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених законодавством України. Загальна компетенція сільських, селищних, міських рад встановлена ст. 25 зазначеного Закону, в межах якої місцеві ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та іншими законами до їх відання. У ст. 26 зазначеного Закону закріплюється виключна компетенція місцевих рад, у вигляді питань, які вирішуються цими радами лише на їхніх пленарних засіданнях. Щодо повноважень районних і обласних рад, то ст. 43 Закону про місцеве самоврядування закріплює лише перелік питань, які вирішуються цими радами виключно на сесіях [9].

Як зазначає О. Ф. Фрицький, виключні повноваження рад місцевого самоврядування досить сталі — їх не можна змінити довільно, натомість загальні повноваження більш рухомі, але обмежені повноваженнями, які вирішуються лише на пленарних засіданнях рад [45, c.177]. Щодо закріплення виключної компетенції місцевих рад, то О. В. Чернецька вважає, що цей інститут є одним із засобів забезпечення провідної ролі цих рад як представницьких органів місцевого самоврядування, які покликані представляти відповідні територіальні громади та здійснювати від їх імені і в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування. Ніякі інші органи чи посадові особи місцевого самоврядування не мають права приймати рішень з питань, віднесених до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад. До того ж, детальне визначення предмета відання і компетенції місцевих рад в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» є запорукою від втручання в їхню діяльність державних органів, гарантією їхньої самостійності в межах, визначених законом. Перелік повноважень місцевих рад є відносно визначеним, а це передбачає можливість їх розширення шляхом прийняття нових нормативно-правових актів [65,95-96]. П. М. Любченко вказує, що, здійснюючи загальну компетенцію, місцеві ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією та законами України до їх відання, натомість до виключної компетенції належать питання, які перебувають у віданні рад і підлягають розгляду тільки на їх пленарних засіданнях [39,c.20].

У науковій літературі розглядається два основних способи розподілу повноважень у системі органів місцевого самоврядування. У першому випадку, в законі визначаються виключні повноваження територіальної громади (як первинного суб’єкта місцевого самоврядування), виключні повноваження ради (як представницького органу територіальної громади). Визначається перелік питань, які мають вирішуватися або лише самою громадою на місцевому референдумі, або ж радою на її пленарних засіданнях. При цьому способі розподілу повноважень діє принцип пріоритету повноважень територіальної громади щодо повноважень органів місцевого самоврядування, а також ради — відносно її виконавчих органів. Суть цього принципу полягає в тому, що територіальна громада потенційно може розглядати та вирішувати будь-яке питання, віднесене до відання місцевого самоврядування. Так само рада розглядає і вирішує всі питання, за винятком тих, які віднесено до виключних повноважень територіальної громади. Що ж стосується виконавчих органів ради, то вони мають вирішувати будь-які питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, за винятком тих з них, які мають вирішуватися виключно територіальною громадою та радою. Для другого способу розподілу повноважень в системі місцевого самоврядування, характерним є те, що, при збереженні пріоритету повноважень територіальної громади відносно органів місцевого самоврядування, повноваження рад визначаються окремо від повноважень їх виконавчих комітетів. Ради не мають права розглядати та вирішувати на своїх пленарних засіданнях ті питання, що віднесені до компетенції їх виконавчих органів. Як зазначає М. І. Корнієнко, саме такий спосіб розподілу повноважень між сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами знайшов своє відображення в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» (статті 25-40) [13,651-652].

Як бачимо з існуючої моделі розподілу повноважень в українській системі місцевого самоврядування, В. І. Борденюк вважає, що віднесення до відання сільських, селищних, міських рад лише питань прямо визначених Конституцією та законами України послаблює роль представницьких органів у механізмі місцевого самоврядування. Підтвердженням цього є також поділ компетенції сільських, селищних, міських рад на загальну і виключну. До виключної компетенції відносяться питання, що мають вирішуватися відповідними радами виключно на їх пленарних засіданнях, а до загальної — також питання, які вони можуть пере-давати виконавчим органам та сільському, селищному, міському голові (наприклад, п. 19 ч. 4 ст. 42 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з яким сільські, селищні, міські голови, крім повноважень, що визначені в ч. 3 цієї статті, здійснюють інші повноваження місцевого самоврядування, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів), що створює певні передумови для підміни відповідних рад їх виконавчими органами. До проявів послаблення ролі сільських, селищних, міських рад у механізмі здійснення місцевого самоврядування можна також віднести й те, що серед виключних повноважень відповідних рад, частка тих повноважень, які безпосередньо стосуються вирішення ними питань місцевого значення та характеризують їх як органи місцевого самоврядування, є доволі незначною. Окрім цього, відповідно до ч. 2 ст. 10 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради можуть передавати свої повноваження обласним та районним радам, що представляють інтереси територіальних громад у межах повноважень, визначених Конституцією і законами України, а також повноважень, переданих їм відповідними рада-ми. Так, згідно з п. 19 ч. 1 ст. 43 цього Закону районні та обласні ради можуть вирішувати за дорученням сільських, селищних, міських рад питання про продаж, передачу в оренду, концесію або під заставу об’єктів комунальної власності, які забезпечують спільні потреби територіальних громад і перебувають в управлінні районних і обласних рад, а також придбання таких об’єктів у встановленому законом порядку [14, c.141-142]. В. І. Борденюк пропонує, і слід з цим погодитись, вирішувати питання взаємовідносин між сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами на принципово іншій концептуальній основі. А саме, при розподілі функцій і повноважень у системі місцевого самоврядування компетенція представницького органу місцевого самоврядування має бути похідною від компетенції територіальної громади, а компетенція виконавчих органів — від компетенції відповідних рад, які безпосередньо уособлюють ці територіальні громади. В результаті такого підходу, вирішення переважної більшості питань місцевого значення, за винятком тих питань, які мають вирішуватися виключно на місцевому референдумі, має бути віднесено до повноважень відповідних рад як пер-винних (після територіальної громади) суб’єктів місцевого самоврядування. Натомість, виконавчі органи, які уособлюють територіальні громади опосередковано, повинні мати право вирішувати будь-які питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, за винятком тих, що вирішуються виключно територіальною громадою або відповідною радою на її пленарних засіданнях [16, c.148-149].

Щодо самоврядування на рівні району і області, то воно обумовлено лише наявністю функціонування районних і обласних рад, які, як відомо, представляють тільки спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, розташованих в районі, області і не мають своїх виконавчих органів, що обумовлює специфіку їх діяльності, в т. ч. щодо можливості здійснювати управління публічними справами. Слід наголосити, що районні й обласні ради також є представницькими органами територіальних громад, тому їхні повноваження в цілому повинні покриватися з повноваженнями сільських, селищних та міських рад. Законодавець поділив повноваження районних і обласних рад на дві групи: ті, які вирішуються радою на її пленарних засіданнях (ст. 43 Закону про місцеве самоврядування), а також ті, які рада має делегувати відповідно районній, обласній державній адміністрації (ст. 44 зазначеного Закону). Окрім цього, ч. 2 ст. 10 цього Закону передбачено, що районні та обласні ради можуть здійснювати повноваження, передані їм сільськими, селищними, міськими радами. Виключні повноваження районної, обласної ради, як і повноваження сільських, селищних, міських рад, також поділяються на повноваження з організації роботи в раді, по формуванню органів ради та контролю за їх діяльністю, а також на повноваження з безпосереднього вирішення питань, віднесених до відання місцевого самоврядування районного, обласного рівня.

Отже, проаналізувавши повноваження представницьких органів місцевого самоврядування Польщі та України, насамперед, слід відзначити однаковість підходу польського і українського законодавця щодо встановлення пріоритетності повноважень представницьких органів, які уособлюють територіальну громаду та діють від її імені, що також відповідає положенням Європейської хартії про місцеве самоврядування. І хоча, як відомо, територіальна громада є суб’єктом місцевого самоврядування, але законодавець наділяє повноваженнями органи місцевого самоврядування, адже саме вони є реалізаторами функцій і компетенції місцевого самоврядування.

Окрім подібності, вбачається від-чутна різниця в регулюванні цього інституту в законодавствах двох держав. Першою, на нашу думку, концептуальною відмінністю є те, що органи територіального самоврядування Польщі не мають статусу юридичної особи, а діють від імені самоврядної одиниці, основу якої становлять жителі, що проживають на її території, і яка наділена статусом юридичної особи. Тому, в польському законодавстві визначальною рисою здійснюваних органами територіального само-врядування повноважень є завдання, які покликані виконувати самоврядні територіальні одиниці. Повноваження органів територіального самоврядування визначаються фактично виходячи з тих завдань, які повинні вирішувати самоврядні одиниці. В Україні ситуація є відмінною. Оскільки юридичними особами є органи місцевого самоврядування, український законодавець сконцентрував увагу не на завданнях місцевого самоврядування, а на повноваженнях органів місцевого самоврядування. І тільки через повно-важення органів місцевого самоврядування можна визначити перелік питань місцевого значення, які є об’єктом місцевого самоврядування в Україні. До того ж, у Польщі, територіальному самоврядуванню належить управління значною частиною публічних справ, а це значно розширює повноваження органів територіального самоврядування, в т. ч. представницьких органів. Іншим словом, у польського законодавця немає необхідності широко регламентувати повноваження органів територіального самоврядування. З цього виникає друга відмінність між визначенням переліку виключної компетенції представницьких органів територіального самоврядування Польщі і України. Однак у польському законодавстві перелік виключної компетенції представницьких органів на всіх трьох рівнях територіального самоврядування є незначний (біля 20), тоді як в Україні до переліку виключної компетенції місцевих рад віднесено понад 50 позицій. Наступною відмінністю є встановлення загальної компетенції представницьких органів місцевого самоврядування в законодавстві двох держав. У Польщі до повноважень представницьких органів місцевого рівня (ради гміни) належить вирішення всіх питань, які віднесено до компетенції гміни, тобто навіть тих, які прямо не визначені законодавством. Натомість, в Україні, до загальної компетенції місцевих рад віднесено питання, які чітко визначені законом. Ця норма значно звужує діяльність місцевих рад в Україні, оскільки може виникнути ситуація, коли всі органи місцевого самоврядування самоусунуться від вирішення питань, які потребують негайного розв’язання. Щодо повноважень районних і обласних рад, то відсутність власних виконавчих органів взагалі викликає сумнів можливості реалізовувати надані їм законом повноваження.

Таким чином, здійснивши порівняльний аналіз повноважень представницьких органів місцевого самоврядування Польщі та України, вбачається необхідність запропонувати подальше вдосконалення визначення переліку повноважень представницьких органів місцевого самоврядування в Україні. По-перше, до повноважень місцевих рад необхідно віднести вирішення всіх справ, що належать до компетенції місцевого самоврядування. По-друге, зменшити перелік виключної компетенції сільських, селищних, міських рад, шляхом визначення пере-ліку завдань, які покликано вирішувати місцеве самоврядування. По-третє, надати можливість районним і обласним радам, створювати власні виконавчі органи, які будуть виконувати їхні рішення.

3. Правові позиції щодо вдосконалення українського національного законодавства з питань місцевого самоврядування

Публічна влада має різну юридичну природу, інституалізована різними підсистемами, а саме державною владою і місцевим самоврядуванням, та здійснюється різними органами у відповідних організаційно-правових формах [31, с. 121].

З самого початку існування України як незалежної держави мали місце постійна трансформація структури місцевої влади і зміна переконань щодо місця і ролі місцевого самоврядування. Зазначене можна найяскравіше проілюструвати на прикладі зміни законодавства про вибори до органів місцевого самоврядування.

Логічним є принцип, згідно з яким державні функції і повноваження повинні делегуватися органам, які є найближчими до громадян, тобто органам місцевого самоврядування.

У найзагальнішому вигляді поняття ‘самоврядування» характеризує міру участі соціальної спільності у відносинах з управління, ступінь реалізованості її інтересів та відособлення управлінської системи від цих інтересів. На відміну від терміна «демократія», що пов’язується виключно з організацією державної влади і відображає зовнішню форму, поняття «народовладдя» і “самоврядування» вживаються насамперед щодо сутності, змісту, відображаючи зокрема стан реалізованості ідеї належності суспільної влади її першоджерелу — соціальній спільності. Термін «народовладдя» дозволяє лише обмежене використання, за значенням він фактично зводиться до самоврядування державно-організованого суспільства [2. с. 131].

На думку К. В. Михайловської, сформована у Україні система місцевого самоврядування як формальне втілення народовладдя насправді унеможливлює реалізацію багатьох принципів демократії. вироблених практикою західноєвропейських держав, зокрема принципу субсидіарності, самостійності у прийнятті рішень, свободи ініціативи у межах закону та ін. У сучасних трансформаційних процесах, які охоплюють інтеграцію, уніфікацію, децентралізацію та розвиток локальних традицій, відбувається реформування систем місцевого самоврядування, переосмислення їх вагомості та ролі у соціально-політичному розвитку [42, с. 11].

Органи місцевого самоврядування є органами народного представництва, виступають основною ланкою легітимізації публічної влади, єдиним джерелом якої є народ [52, с. 103]. Вони виражають волю територіальної громади, надають їй загальнообов’язкового характеру і здійснюють владу від їх імені та у їх інтересах [42, с. 12].

Місце представницького органу у системі місцевого самоврядування досить чітко окреслено у Європейській хартії місцевого самоврядування, яка віддає їм пріоритет відносно інших органів місцевого самоврядування. Відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування (далі — Хартія), місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування у межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, у інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи.

Це положення Хартії отримало логічний розвиток у Законі України «Про місцеве самоврядування у Україні», який закріплює пріоритетне значення представницьких органів шляхом встановлення їх виключної компетенції (ст. 26). До представницьких органів Конституція України та Закон України «Про місцеве самоврядування у Україні» відносять сільські, селищні, міські ради — вони представляють сільські, селищні. міські громади та здійснюють від їх імені та у їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України[5].

Представницький орган місцевого самоврядування — це виборний орган (рада), який складається з депутатів. Тому природнім буде твердження, що наявність представницького органу, що обирається членами територіальної громади, — обов’язкова ознака місцевого самоврядування.

Характерними ознаками представницьких органів місцевого самоврядування є такі: по-перше, формування представницьких органів шляхом виборів, у результаті яких місцеві ради отримують політико-правовий мандат безпосередньо від виборців, що у свою чергу, призводять до їх легітимної діяльності; по-друге, представницький орган насамперед здійснює функції прямого народного представництва з найбільш повним вираженням волі виборців при прийнятті важливих рішень, віднесених до їх відання, забезпечується тим самим захист інтересів населення [11, с. 12].

Місцеве самоврядування є формою публічно-владного регулювання соціальною спільнотою (групою індивідів, об’єднаних рядом спільних інтересів завдяки компактному проживанню на певній території) окремих сфер власної життєдіяльності. що, на відміну від централізованого державного управління, здатне забезпечити найбільш повне виявлення і реалізацію інтересів такої спільноти [51, c.65].

Однак, слід зазначити, що і сільський, селищний, міський голова теж обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування у порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Крім того, він є головною посадовою особою територіальної громади відповідного села (добровільного об’єднання у одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста; очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях; не може бути депутатом будь-якої ради: на сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад. Тому можна стверджувати, що і сільський, селищний, міський голова теж є своєрідним представницьким органом як і глава держави, має представницький мандат від своїх виборців. Зазначену особливість необхідно відобразити законодавчо. Хоча ратифікована Україною Європейська хартія місцевого самоврядування передбачає здійснення місцевого самоврядування радами або зборами, однак вказане не буде їй суперечити.

Отже, частину 1 статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування» необхідно виписати у такій редакції: «Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою та представляє територіальну громаду відповідного села (добровільного об’єднання у одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста».

Така редакція вказаної статті усуне дискусії щодо правового статусу сільського, селищного, міського голови та підкреслить його роль як представницького органу, яким він на сьогодні фактично і є.

Враховуючи зазначене вище, слід резюмувати, що до представницьких органів місцевого самоврядування слід віднести сільські, селищні, міські ради та їх голів.

Для того, щоб запропонувати своє бачення вдосконалення діяльності представницьких органів місцевого самоврядування, необхідно спочатку виділити комплекс проблем, які підлягають вивченню у цій сфері

Серед таких загальних проблем становлення і розвитку діяльності представницьких органів місцевого самоврядування у Україні можна виділити: конституційно-правові, соціально-політичні, фінансово-економічні. Зазначені проблеми постають із постійної трансформації політичної системи, фінансово-економічних відносин, ревізії конституційно-правових засад форми держави [39, c. 14].

Вдосконалення конституційно-правового регулювання пов’язане з розв’язанням таких проблем у діяльності представницьких органів місцевого самоврядування: завершенням реформування адміністративно-територіального устрою, передусім у напрямі формування самодостатньої низової адміністративно-територіальної одиниці; вдосконаленням виборчого законодавства у напрямку прозорості та демократизації виборів до представницьких органів місцевого самоврядування; роз-витком законодавства про місцеві референдуми; забезпеченням реальної участі громадян у вирішенні питань місцевого значення.

Представницькі органи самоврядування як виборні є органами, що здійснюють особливу функцію прогностичного характеру: виявлення і формування інтересів населення місцевого самоврядування, тобто вироблення на підставі порівняння, обговорення, консенсусу загальної волі багатьох депутатів, які, у свою чергу, висловлюють інтереси певних груп населення, і у підсумку — розробка рішень, що визначать шляхи розвитку місцевого самоврядування [17, с. 123].

Реальна участь територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення повинна стати якісною передумовою формування ефективної політики муніципального самоврядування з мстою забезпечення прав і потреб суспільства у цілому та кожного її представника, зокрема.

Як відомо, згідно з ч. 1 статті 141 Конституції України, громадяни обирають не ради, а депутатів місцевих рад. Це, у свою чергу, означає, що виборча система, яка застосовується на місцевих виборах, повинна забезпечити персональне голосування за конкретного депутата [4, с. 102]. Відповідно до Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», вибори депутатів сільських, селищних рад проводяться за мажоритарною системою відносної більшості у одномандатних виборчих округах, на які поділяється територія відповідно села (кількох сіл, жителі яких добровільно об’єдналися у сільську громаду). селища; вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах рад проводяться за змішаною (мажоритарно-пропорційною) системою; вибори сільських, селищних, міських голів проводяться за мажоритарною системою відносної більшості у єдиному одномандатному виборчому окрузі.

Отже, простежується певна непослідовність щодо виборів депутатів відповідних рад і голів низового рівня. Зокрема, вибори депутатів сільських, селищних рад проводяться за мажоритарною системою. а вибори депутатів міських, районних у містах рад проводяться за змішаною (мажоритарно- пропорційною) системою. Вибори до всіх рад місцевого самоврядування низового рівня повинні проводитися за мажоритарною системою дня того, щоб усунути двозначність розуміння та тлумачення зазначеного закону і практики його застосування. а також дня підвищення ефективності діяльності вказаних представницьких органів.

Як слушно зазначає О. В. Чернецька, аналіз виборчого законодавства щодо застосування виборчої системи на місцевих виборах дає змогу зробити висновок, що Україна й досі перебуває у пошуках щодо запровадження оптимальної виборчої системи, яка б відповідала джерелам народного представництва за європейськими стандартами [65. с. 102].

У функціях представницьких органів місцевих рад найбільш широко проявляється соціальне призначення місцевого самоврядування. Як суттєвий елемент правового статусу представницьких органів місцевого самоврядування функції обумовлюють конкретно-предметну визначеність цих основних органів у системі самоврядування. Вони є своєрідною основою, з якої витікають повноваження, форми й методи діяльності рад. Однак, методологічні відмінності між владними повноваженнями місцевого самоврядування і делегованими місцевим органам державними повноваженнями не зовсім усвідомлені як державними органами влади, так і самим місцевим самоврядуванням.

Найболючішим є питання про повноваження місцевого самоврядування. При встановленні компетенції місцевого самоврядування не повною мірою був дотриманий принцип субсидіарності. передбачений статтею 4 Європейської хартії місцевого самоврядування [19, с. 377-378]. Внаслідок цього суттєва частина повноважень місцевого самоврядування отримала статус «делегованих», а формат розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади призвів до виникнення «конкуренції компетенцій», коли одні й ті ж питання опинилися у сфері впливу різних органів публічної влади.

Органи місцевого самоврядування повинні бути зорганізовані таким чином, щоб не допускати впливу деструктивних факторів як відцентрового, так і доцентрового руху, які можуть порушити процес у правління територією. Тому необхідно підвищити роль і значення представницьких органів місцевого самоврядування, здійснити чіткий розподіл повноважень між радою та її виконавчими органами, перевести ряд повноважень із делегованих до власних повноважень місцевого самоврядування.

Звичайно, є зрозумілим те, що завдання та інтереси місцевої влади та центру не завжди збігаються. Завдання представників усіх рівнів влади полягає у тому, щоб дотримуватись розумного розподілу повноважень та усвідомити, що будь-яка їхня діяльність у регіонах відбивається на соціально-економічній ситуації регіонів і держави. У конкретних територіальних одиницях щільного проживання громадян повинні створюватись умови для реалізації гарантованих державою прав і свобод. а також забезпечуватись можливості гідного проживання.

Наявність органів місцевого самоврядування як юридичного інституту без реального здійснення громадянами свого права на участь у ньому може перетворитися на формальний інститут прийняття управлінських рішень місцевими органами влади.

З метою забезпечення прав і потреб територіальної громади у цілому та кожного її представника, зокрема необхідно реалізувати справжню участь громадян у вирішенні питань місцевого значення. Саме реальна участь громадян у вирішенні питань місцевого значення має стати передумовою формування ефективної політики муніципального самоврядування.

Реалізація конституційного права громадян на участь у місцевому самоврядуванні може здійснюватися у двох напрямах: розв’язання загально-державних проблем та застосування ефективних засобів здійснення місцевої політики щодо забезпечення громадянами їх прав на участь у місцевому самоврядуванні. Законодавство України про місцеве самоврядування потребує радикальної трансформації та оновлення з метою наближення його до високих європейських стандартів. Необхідність проведення муніципальної реформи набула ще більшої актуальності у контексті реформи політичної системи.

Забезпечення сталого розвитку конституційних принципів місцевого самоврядування можливе лише на основі кардинальної зміни вектора державотворення, переходу від концентрації влади, повноважень і ресурсів у центрі до їх перерозподілу на користь територіальних громад відповідно до принципів Європейської хартії місцевого самоврядування [65, с. 101].

На сучасному етапі становлення інституту місцевого самоврядування (з обов’язковим забезпеченням конституційних прав громадян) великого значення набуває існування інституту відповідальності виборних осіб місцевого самоврядування. Це досягається кількома шляхами: завдяки періодичності виборчого процесу, контролю самих виборців, дотримання обмежень щодо виконання повноважень депутата місцевої ради. Необхідність довіри населення та громадських організацій до державних органів та органів місцевого самоврядування, до представників рад всіх рівнів є передумовою створення та існування демократичної країни, що характеризується правовою державою з міцним громадянським суспільством.

Особливе місце у досягненні цієї мети належить саме депутатам місцевих рад. Проблема взаємозв’язку депутата місцевої ради з громадянами відповідної територіальної одиниці є визначальною у процесі творення необхідного сьогодні взаємодоповнюючого діалогу між представницьким органом місцевого самоврядування і місцевою громадою. Актуальним є питання відповідальності депутата перед своїми виборцями та громадою у випадку невиконання ним покладених обов’язків, що призводить до порушення прав людини і громадянина.

Як слушно зауважив Р. Т. Чернега, необхідність довіри до державних органів та органів місцевого самоврядування, до представників рад всіх рівнів є передумовою створення та існування демократичної країни, що характеризується правовою державою з міцним громадянським суспільством. Важливе місце у досягненні цієї мсти належить саме депутатам місцевих рад [63, c. 5-6].

Покращення діяльності органів місцевого самоврядування залежить від розгляду на сесіях рад у найбільш актуальних і життєво важливих питань забезпечення й охорони прав та свобод громадян, підвищення активності їх обговорення, конкретності та результативності рішень, що приймаються. Відповідні рішення повинні базуватись на ретельній їх підготовці у постійних комісіях, із залученням фахівців, громадськості, у необхідних випадках доцільним є використання опитування населення, анкетування з подальшим урахуванням громадської думки.

Депутати, постійні комісії, рада у цілому на пленарних засіданнях мають ширше використовувати свої контрольні повноваження шляхом проведення предметних слухань, скасування актів виконавчих органів, які порушують права громадян, проведення депутатських розслідувань.

Діяльність органів місцевого самоврядування зумовлюється потребами об’єкта (територіальної громади, соціальної групи) і здійснюється шляхом використання вироблених практикою відповідних об’єктивних форм і методів. До таких форм слід також зарахувати контроль за виконанням депутатами та сільськими, селищними, міськими головами своїх передвиборчих програм та наказів виборців; використання виборцями щодо депутатів, міських. селищних, сільських голів важелів відповідальності за невиконання своїх зобов’язань перед виборцями; контроль за виконанням вже прийнятих рішень; підготовка альтернативних проектів з конкретних питань; діяльність громадських рад і дорадчих груп при сільських, селищних, міських головах [63, c. 9].

Проблеми публічної влади у Україні не обмежуються законодавством. Якби країна жила суворо за законами, проблем було б значно менше. Основні дії скеровувались би на вдосконалення законів, що сприяло б кардинальній зміні ситуації — подальшому розвитку місцевої демократії. У державі виникла суттєва невідповідність між вимогами чинного законодавства і реальною політичною ситуацією [62, c. 15].

Муніципальна влада може відіграти вирішальну роль у запобіганні або подальшій нейтралізації деструктивної діяльності антидемократичних політичних сил. що прагнуть відродження тоталітаризму. Звідси однією з найважливіших особливостей муніципальної влади, прямо пов’язаних із природніш правом, є втягування на конституційну орбіту приватноправових положень як нормативних принципів публічного права.

На думку, В. Б. Лаврика, остаточним результатом розв’язання соціально-політичних проблем місцевого самоврядування має стати розбудова справжньої повноцінної європейської моделі місцевого самоврядування, проведення цілеспрямованої державної регіональної, муніципальної політики [32, c. 131-132].

Найгострішими проблемами вдосконалення діяльності представницьких органів місцевого самоврядування залишаються на сьогодні фінансово-економічні. Фактично виконання тих чи інших функцій місцевого самоврядування у більшості регіонів України залежить від державного фінансування. Сьогодні скорочуються державні видатки на соціальну сферу, і тому незалежний розвиток місцевого самоврядування потребує інших джерел фінансування: фактично за рахунок своїх ресурсів, але таких «власних» надходжень не завжди достатньо.

Для створення ефективного механізму реалізації органами місцевого самоврядування своїх представницьких функцій у фінансово- економічній сфері необхідно створити дієву систему місцевих фінансів; вдосконалити міжбюджетні відносини; вдосконалити податкову базу місцевого самоврядування; розв’язати проблеми у сфері земельних відносин; забезпечити ресурсний розвиток територіальних громад; реформувати житлово-комунальне господарство.

Отже, першочерговими завданнями для вдосконалення діяльності представницьких органів місцевого самоврядування є: прийняття нової редакції Закону України «Про місцеве самоврядування у Україні», де слід більш чітко регламенту вати питання компетенції рад та їх голів; внесення змін до Закону «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» щодо мажоритарної виборчої системи до низових місцевих рад. 

ВИСНОВКИ

Отже, розглянувши проблеми теорії та практики формування представницьких органів місцевого самоврядування, можна зробити висновок, що практика суттєво відрізняється від теорії. Значно важче провести місцеві вибори як форму здійснення безпосередньої демократії територіальної громади, ніж просто задекларувати це право громадян в законі чи іншому нормативно-правовому акті.

Також можна дійти висновку, що мало закріпити певну виборчу систему законодавчо, потрібно ще реалізувати засоби і методи застосування її на практиці. Треба також погодитись з думкою, що необхідно для покращення ефективності роботи обраних складів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів створити відповідний нормативно-правовий акт, який би закріплював моральні та етичні засади їх діяльності.

Для уникнення подібних ситуацій необхідне приведення чинного виборчого законодавства у відповідність до об’єктивно існуючих нормативно-правових актів, які б закріплювали морально-етичні засади діяльності представницьких органів місцевого самоврядування; перегляд доцільності існуючих виборчих систем для формування рад різних рівнів та обрання сільських, селищних, міських голів; підвищення рівня відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування за свої дії; підвищення рівня правової свідомості територіальних громад та запобігання розвитку правового нігілізму у суб’єктів цих громад.

Проаналізувавши основні та найбільш загальні положення місцевого самоврядування в Італійській Республіці зазначимо, що Італія є яскравим прикладом децентралізації влади, наділенням широкими повноваженнями місцевих органів щодо вирішення питань місцевого значення. На підставі поєднання накопиченого досвіду місцевого управління Україною та іншими країнами, а також враховуючи особливості української системи публічної влади, ми зможемо окреслити основні напрямки подальшого розвитку і вдосконалення системи місцевого самоврядування в Україні, а також впорядкувати відносини між місцевою та державною владою.

Лише здійснення відповідних заходів, на нашу думку, може сприяти легітимному обранню представницьких органів місцевого самоврядування та зможе підвищити ефективність діяльності зазначених суб’єктів муніципального організму. 

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

Нормативно-правові акти

1. Конституція України : із змінами, внесеними згідно із Законом від 1 лютого 2011 р. № 2952-VI // Відомості Верховної Ради України. — 2011. — № 10. — Ст. 68.
2. Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року: Хартію ратифіковано Законом від 15. 07. 97 № 452/97-ВР [Електронний ресурсі / Офіційний сайт Верховної Ради України // Режим доступу: http://portal. rada. gov. ua
3. Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад, сільських, селищних, міських голів» : від 14.04.2004 р. — К. : Атіка, 2004. — 128 с.
4. Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» : від 7.06.2001 р., № 2494-ІІІ // ВВР України. — 2001. — № 33. — Ст. 173.
5. Закон України про місцеве самоврядування в Україні: Наук.-практ. коментар / [Батрименко В.І., Борденюк В.І., Виноградова Г.В., ЄфремовМ.І. та ін.] — К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1999. — 397 с.
6. Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, Закон України від 10 липня 2010 року № 2487-VI // Відомості Верховної Ради України — 2010. — № 35-36. — Ст. 491.
7. Про місцеве самоврядування у Україні: Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97; за станом на 17. 02. 2011 № 3038-VI-BP (Електрон-ний ресурс] / Офіційний сайт Верховної Ради У країні і // Режим доступу: http://portal.rada.gov.ua
8. Проект Закону «Про внесення змін до Конституції України (щодо строків повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад, сільських, селищних, міських голів)».
9. Регламент Світловодської міської ради II сесії XXIV скликання від 26.04.2002 р.
10. Статут територіальної громади міста Кременчука / затв. рішенням сесії Кременчуцької міської ради : від 09.12.2003 р. № 18.
11. Статут територіальної громади міста Світловоська / затв. рішенням сесії Світловодської міської ради : від 26.12.2000 р., № 366.
12. Шаповал В. Д. Конституційно-правовий статус сільського, селищного, міського голови в Україні: монографія / В. Д. Шаповал. — Кременчук : Вид. Щербатих О. В., 2010. — 156 с. 

Література

1. Алексеев В. М. Майбутній розвиток державотворення: від традицій до реалій / В. М. Алексеев // Університетські наукові записки: часопис Хмельн. ун-ту упр. та права. — 2008. -№ 2 (26). — С. 289 — 293
2. Бабич О. M. Вдосконалення законодавства щодо забезпечення децентралізації виконавчої влади в Україні / О. М. Бабич // Юридичні і політичні науки. Сер. «Держава і право» : зб. наук. пр. -К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2012. — Вип. 56. — С. 203 — 208
3. Біленчук П.Д. Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право). Навчальній посібник. / П.Д. Біленчук, В.В. Кравченко, В.М. Підмогильний. — К.: Атіка, 2000. — 304 с.
4. Борденюк В. І. Місцеве самоврядування та державне управління : конститу-ційно-правові основи співвідношення та взаємодії : [монографія] / В. І. Борденюк. — К.: Парламентське вид-во, 2007. — 576 с.
5. Борденюк В. І. Співвідношення місцевого самоврядування та державного управління: конституційно-правові аспекти: автореф. дне. … д-ра юрид. наук : 12.00.02 / Борденюк Василь Іванович. — К., 2009. — 36 с.
6. Бурдьє П. Социология политики. — М, 1993. — С. 234.
7. Васильева Т.А. Реформа государственных институтов в Италии / Т.А. Васильева II Государство и право. — 1993. -№3,- С. 133-140.
8. Грегоріо А. Конституційні реформи у Італії: продовження дебатів / А. Грегоріо II Право й економічна політика. — 2000. — № 2.
9. Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні : [підруч. для студ. вищ. навч. закл.] / за ред. С. Г Серьогіної. — Х.: Право, 2005. — 256 с.
10. Державне управління в Україні: централізація і децентралізація : монографія / Відп. ред. Н. Р. Нижник. — К. : УАДУ при Президентові України, 1997. — 448 с.
11. Дробот І. О. Теоретико-методологічні засади гарантування місцевого самоврядування в Україні: автореф. дне. … д-ра наук з держ. упр.: 25.00.04 / Дробот Ігор Олександрович. — К., 2010. — 39 с.
12. Журавський В.С. Український парламентаризм на сучасному етапі: теоретико-правовий аспект. — К.: Ін-т держави і права їм. В.М. Корецького НАН України, 2001. — С. 87.
13. Карлов А. Н. Формирование института местного самоуправления / А. Н. Карлов. — К., 1993.
14. Колтун В. Формування етичного ресурсу місцевого самоврядування / В. Колтун // Управління сучасним містом. — 2005. — № 1-2/1-6 (17-18). — С. 214-217.
15. Конституційне право України : [підруч.] / за ред. док. юрид. наук, проф. В. Ф. Погорілка. — [2-ге, доопр. вид.]. — К.: Наукова думка, 2000. — 734 с.
16. Котюк В.О. Загальна теорія держави і права. Навч. посіб. — К.: Атіка, 2005. — С. 478.
17. Кравченко В. В. Муніципальне право України : [навч. посіб.] / В. В. Кравченко, М. В. Пітцик. — К.: Атіка, 2003. — 672 с.
18. Крестєва Ю. В. Інститут місцевого самоврядування в Україні : автореф. дис. канд. політ, наук : 23.00.02 / Крестєва Юлія Вікторівна. — JL, 2002. — 21 с.
19. Кукарцев О. В. Регіональна політика України: відносини «центр- регіони» як фактор забезпечення територіальної цілісності держави : автореф. дис. канд. політ, наук : 23.00.02 / Кукарцев Олег Вікторович. — Л., 2008. — 24 с.
20. Лаврик В. Б. проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування / В. Б. Лаврик // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 25. — К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2004.-С. 131-135.
21. Лазор О. Д. Місцеве самоврядування. Вітчизняний та зарубіжний досвід : навч. посіб. / Оксана Лазор, Олег Лазор. -К. : Дакар, 2004.-560 с.
22. Лазор О.Д. Інститут комунального самоврядування в Італії: організаційно правовий аспект / О.Д. Лазор, І.П. Шелепницька II Держава та регіони. — 2007. -№ 1.-С. 82-88.
23. Лазор О.Д. Публічна самоврядна влада в Республіці Італія та Україні: особливості організації та функціонування : монографія / О.Д. Лазор, І.П. Шелепницька; за заг. наук. ред. О.Я. Лазора. — К. : Дакор, 2008. — 172 с.
24. Литвин І. І. Адміністративно-правове регулювання взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.07 / Литвин Іван Іванович. — Запоріжжя, 2009. — 22 с.
25. Литвиненко І. Л. Діяльність органів місцевого самоврядування по забезпеченню конституційних прав та свобод людини і громадянина: автореф. дис. на здобуття наук, ступеня канд. юрид. наук: спец. 12. 00. 02 — «Конституційне право» / І. Л. Литвиненко — Київ, 2003. — 19, |9, 12] с.
26. Любченко П. М. Компетенція місцевого самоврядування : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.0. 02 «Конституційне право» / П. М. Любченко. — Х., 1998. — 18 с.
27. Любченко П.М. Правове регулювання місцевого самоврядування: проблеми, перспективи // Правова система суспільства: проблеми, перспективи: Матер. першої міжнар. наук.-практ. конф. (м. Кіровоград, 13-14 трав. 2005 р.) – Кіровоград: КФ УРЛ “Україна”, 2005. – С. 39-42.
28. Малиновський В. Регіональне самоврядування в Україні: підходи до запровадження / Валентин Малиновський // Вісн. Нац. акад. держ. упр. при Президентові України : наук. журн. — 2010. — № 4. — С. 157 — 165
29. Мельтюхова H. Реалізація принципу відкритості як інструмент практичного здійснення децентралізації влади / Надія Мельтюхова, Яна Ваніна // Вісн. Нац. акад. держ. упр. при Президентові України : наук, журн. — 2011. — № 1. — С. 165 — 174
30. Михайловська К. В. Місцеве самоврядування як форма народовладдя: особливості інституційної моделі у Україні: автореф. дис. на здобуття наук, ступеня канд. політ, наук: спец. 23. 00. 02 — «Політичні інститути та процеси» / К. В. Михайловська. — О.. 2009. -19.11, 111 с.
31. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / А.А. Мишин. — М.: Белые альвы, 1996. — 520 с.
32. Муніципальне право України : [підруч.] / [В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький, М. О. Баймуратов та ін.] ; за ред. В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицького. — К.: Юрінком Інтер, 2001. — 352 с.
33. Муніципальне право України : підручник / кол. авт. ; за ред. В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицького. — К. : Юрінком Інтер, 2006. — 592 с.
34. Муніципальне право України: навч. посібн. / |В. В. Кравченко. М. В. Пітцик]. — К.. Атіка. 2003. -304 с.
35. Муніципальне право України: навч. посібник / І за рсд. В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицького]. — Юрінком Інтер. 2006. — 590 с.
36. Муніципальне право України: Підручник / За ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького — К.: Юрінком Інтер, 2001. — 352 с.
37. Офіційний сайт Світловодської міської ради [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http//www.Svitlovodsk.com.ua/news.
38. Панов А.В. Адміністративно-правовий устрій Італії: сучасність та реформування / А.В. Панов II Науковий вісник Херсонського державного університету. — 2013. — Том 2. — Вип.З.-с. 50-53.
39. Погорілко В. Ф. Конституційно-правові форми безпосередньої демократії в Україні: проблеми теорії та практики / В. Ф. Погорілко. — К., 2001.
40. Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран: Учебное пособие. — М.: Аспект Пресс, 2001. — 416 с.
41. Пухтинський М.О. Проблеми розвитку місцевого самоврядування в Україні // Основи муніципального права України: Навч. посібник / За ред. М.І. Корнієнка. — К., 2000. — С. 18-34.
42. Савельев В.А. Капитолий США: прошлое и настоящее. — М.: Мысль, 1989. — С. 13.
43. Серьогін B.O. Конституції зарубіжних країн: навч.пос. І В.О. Серьогін, Ю.М. Коло- мієць, О.В. Марцеляк та ін.; за заг.ред. В.О. Серьогіна. — Харків: ФІНН, 2009. — 664 с.
44. Сметанін P. В. Управління процесом децентралізації державної влади і розвитку місцевого самоврядування в Україні : автореф. дис. … канд. наук з держ. упр. : 25.00.04 / Сметанін Роман Вікторович. — Донецьк, 2010.-23 с.
45. Сторожук І. П. Організаційно-правове забезпечення принципів місцевого управління : автореф. дис.канд. юрид. наук : 12.00.07 / Сторожук Ірина Петрівна. — К, 2010. — 23 с.
46. Судовий захист прав та інтересів місцевого самоврядування в Україні. Навч.-практ. посібник / Вавринюк Ю.Р., Клепадський М.М., Кравченко В.В., Кравченко Н.В., Пітцик М.В., Подобед Л.Є. — К.: Атіка. — 2002. — 208 с.
47. Урін О. В. Політологія : навч. посіб. [для студ. вищих навч. закл.] / О. В. Урін. — 5-е вид. — Кременчук : ПП Щербатих О. В., 2008. — 304 с.
48. Успішні практики децентралізованого надання послуг: набуваємо, примножуємо та поширюємо позитивний досвід (Фаза І проекту: 2007 — 2009) : інформ. вид. — К. : Золоті ворота, 2009. — 64 с.
49. Цвік М.В. Взаємодія законодавчої, виконавчої гілок влади та референдуму // Вісник Академії правових наук України.-1995.- №3. — С.31; Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между Президентом и Конгрессом. — М.: Прогресс, 1994. — 413 с; Журавський В.С. Вказана праця. — С. 86.
50. Чапала Г. В. Місцеве самоврядування у сис-темі публічної влади: автореф. ди с. на ‘здобуття наук, ступеня канд. юрид. наук: спец. 12. 00. 01 — «Теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень» / Г. В. Чапала. — Х„ 2004. -19,1131 с.
51. Чернега Р. Т. Право громадян на участь у місцевому самоврядуванні України: стан та шляхи вдосконалення: автореф. дис. на здобуття наук, ступеня канд. юрнд. наук: спец. 12. 00. 02 — «Конституційне право» / Р. Т. Чернега. — К., 2007. — 18, 111.12] с
52. Чернецька О. В. Концептуальні основи співвідношення функцій та компе-тенції представницьких органів місцевого самоврядування / О. В. Чернецька // Часопис Київського університету права. — 2011. — № 2. — С. 93-96.
53. Чернецька О. В. Народний суверенітет та формування представницьких органів місцевого самовряду вання: аспекти співвідношення та реалізації / О. В. Чернецька // Часопис Київського університету’ права. — 2010. — № 4. — с. 101-105
54. Чернецька О. В. Представницькі органи місцевого самоврядування у системі публічної влади: конституційно-правова природа / О. В. Чернецька // Часопис Київського університету права. — 2010. -№ 2.-с. 119-123
55. Шаповал В. Д. Конституційно-правовий статус сільського, селищного, міського голови в Україні: дис. … кандидата юрид. наук : 12.0. 02 / Шаповал В. Д. — К., 2009. — 239 с.
56. Шаповал В. Д. Формування представницьких органів місцевого самоврядування в Україні: проблеми теорії та практики / В. Д. Шаповал, В. М. Прилипко // Форум права. — 2011. — № 2. — С. 992-999
57. Шаповал В.М. Парламентаризм в Україні: пошуки парадигми чи рух до нового?// Віче. — 1997. — № 5.- С .22.
58. Шелепницька І.П. Досвід становлення системи місцевого самоврядування в Республіці Італія та його адаптація для України: автореф. дис. на здобуття наук, ступеня канд. наук з держ. упр.: спец. 25.00.04 «Місцеве самоврядування» / І.П. Шелепницька. — К., 2009. — 20 с.
59. Coststuzione Italiana. Introduzione di Giangiulio Ambrosini. — Torino: Piccola Biblioteca Einaudi. Scienze soziali, 2005. — 109 s.
60. Izdebski H. Samorzd terytorialny. Podstawy ustroju i dziaalnoci / H. Izdebski. — [Wydanie III]. — Warszawa : Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2004. — 272 s.
61. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej : z dn. 2 kwietnia 1997 r. // Dziennik Ustaw. — 1997 — Nr 78. — Poz. 483.
62. О samorzdzie gminnym : ustawa z dn. 8 marca 1990 r. // Dziennik Ustaw. — 2001. — Nr 142. — Poz. 1591.
63. О samorzdzie powiatowym : ustawa z dn. 5 czerwca 1998 r. // Dziennik Ustaw. — 2001. — Nr 142. — Poz. 1592.
64. О samorzdzie wojewdztwa : ustawa z dn. 5 czerwca 1998 r. // Dziennik Ustaw. — 2001. — Nr 142. — Poz. 1590.