У роботі аналізуються проблеми та суперечності утвердження в Україні ефективного місцевого самоврядування. Стверджується, що ці завдання є ключовим питанням реформи, спрямованої на демократичну децентралізацію влади, що сприятиме активізації розвитку національного громадянського суспільства та окремих місцевих громад, цілеспрямованому розвитку розгалуженої системи місцевого самоврядування, у якій будуть розмежовані повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, які мають отримати виконавчі повноваження та ресурси для їх реалізації.

За таких умов виникає необхідність суттєвого вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування з метою задоволення зростаючих потреб людини, територіальних громад і суспільства в цілому щодо організації місцевого управління, злагодженого функціонування всіх інститутів громадянського суспільства, що є головною передумову демократичних трансформацій, створення ефективної системи забезпечення реалізації прав та свобод людини і громадянина.

Незважаючи на те, що багато науковців розглядають місцеве самоврядування як один з основних інститутів громадянського суспільства, у вітчизняній конституційно-правовій доктрині немає комплексних досліджень цієї проблематики, а тому існує гостра необхідність у її всебічній науковій розробці.

Основна мета цієї наукової роботи полягає в узагальненні й обґрунтуванні основних положень теорії конституційно-правового забезпечення розвитку місцевого самоврядування, концептуальних засад його організації і функціонування в системі інститутів громадянського суспільства, як важливого складника процесу становлення й розвитку конституціоналізму в Україні. 

ВСТУП

Актуальність теми. Складність і багатогранність місцевого самоврядування як явища суспільного, правового і політичного характеру, а також практичні проблеми функціонування його інститутів, зокрема, представницьких органів, ще досить тривалий час будуть привертати до себе увагу представників юридичної, політологічної та інших суспільних наук. Оскільки, значна частина проблем, які характерні для функціонування місцевого самоврядування та його інститутів на сучасному етапі державо- та правотворення України, зумовлена недостатньою розв’язаністю теоретико-концептуальних основ місцевого самоврядування, а також нестабільністю політичної системи суспільства і відсутністю належної нормативно-правової бази у сфері правового регулювання інститутів місцевого самоврядування.

Проблеми щодо об’єкта дослідження конституційно-правового статусу представницьких органів місцевого самоврядування є актуальними з огляду на заходи, що здійснюються в межах адміністративно-територіальної та правової реформи в Україні й обумовлюються євро інтеграційними процесами, викликають потребу в проведенні комплексних досліджень щодо змісту та особливостей реалізації правового статусу представницьких органів місцевого самоврядування.

Дослідження правового статусу представницьких органів місцевого самоврядування є одним із пріоритетних напрямів сучасної науки конституційного права. Пильна увага до зазначеної проблематики цілком зрозуміла: сьогодні в Україні відбувається активний процес модифікації та удосконалення системи місцевого самоврядування, наближення його національної моделі, у якій роль керівника місцевого самоврядування має важливе політико-правове та соціально-економічне значення, до міжнародних стандартів.

Актуальною проблемою державного управління є проблема розвитку місцевого самоврядування. Через політико-правовий хаос у питаннях розвитку реформ місцевого самоврядування в Україні існує широке поле безвідповідальності, зумовлене невпорядкованим продукуванням нормативних актів, пов’язаних із проблематикою управління на місцевому рівні влади.

Значний вплив на розробку окресленої проблематики справити праці вчених: В. Б. Авер’янова О. В. Батанова С. В. Гавриша, Р. К. Давидова, О.Л. Копиленка, В.В.Кравченка, П. М. Любченка, І.Л. Литвиненко. Н. А. Мяловицької. Н.Р.Нижник, М. П. Орзіха, М. В. Пітцика В. Ф. Погорілка Д. М. Притики. М.О. Пухтинського. А. О. Селіванова, В.Ф.Сіренка, Є.А.Тихонової, Ю.М.Тодики. О.Ф.Фрицького. Г.В.Чапали, О.В.Чернецької, О.Н.Ярмишатаін.

У працях українських науковців увага приділяється окремим питанням вдосконалення інститутів місцевого самоврядування, зокрема діяльності місцевих рад. проблемі місцевого самоврядування як форми народовладдя або ж праву громадян на участь у місцевому самоврядуванні України, місцевим референдумам та ін. Питання комплексного виокремлення проблем представницьких органів місцевого самоврядування вивчено не достатньо.

У фаховій літературі, різні аспекти теоретичних і практичних проблем місцевого самоврядування в цілому та представницьких органів, зокрема, досліджували як вітчизняні вчені-правознавці, зокрема М. О. Баймуратов, О. В. Батанов, І. П. Бутко, І. В. Дробуш, В. Б. Євдокимов, В. М. Кампо, П. М. Любченко, В. Ф. Погорілко, М. І. Ставнійчук, Ю. М. Тодика, О. Ф. Фрицький, Ю. С. Шемшученко, а також зарубіжні фахівці О. О. Кутафін, М. В. Постовий, Б. О. Страшун, В. І. Фадєєв тощо. Але, при всьому цьому, проблема визначення місця і ролі представницьких органів місцевого самоврядування в системі публічної влади не втрачає актуальності, оскільки після реформування виборчого законодавства України та формування на його основі місцевих рад, призвели до нівелювання сутнісних ознак представницьких органів як таких.

Принцип місцевого самоврядування, як спосіб організації влади на місцях, закріплений у ст. 7 Конституції України, є основою конституційного ладу держави та організації публічної влади. Поряд із цим, проголошення на конституційному рівні України як демократичної та правової держави, призвело до необхідності реформування системи публічної влади в цілому, та місцевого самоврядування зокрема.

Актуальність цієї теми обумовлюється перш за все тим, що питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності його органів недостатньо врегульовані Конституцією України, тому очевидно, що конституційно-правовий статус представницьких органів місцевого самоврядування підлягає нормативному регулюванню та закріпленню на рівні прийняття спеціального закону.

Метою дослідження є визначення проблем та суперечностей утвердження в Україні ефективного місцевого самоврядування в умовах трансформації українського суспільства, реалізації принципу діяльності в системі публічного управління та розробка пропозицій для удосконалення законодавства, що визначає його конституційно-правовий статус та практику його реалізації.

Виходячи з мети дослідження, ми поставили перед собою наступні завдання:

— дослідити конституційно-правову природу представницьких органів місцевого самоврядування;

— розглянути формування представницьких органів місцевого самоврядування в Україні;

— охарактеризувати правову регламентацію правового статусу представницьких органів місцевого самоврядування;

— проаналізувати сучасні тенденції удосконалення форм і методів діяльності представницьких органів місцевого самоврядування;

— виявити конституційно-правові основи функціонування представницьких органів місцевого самоврядування в системі публічної влади України;

— визначити сутність місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування;

— здійснити аналіз досвіду діяльності та функціонування місцевих органів влади Італії;

— зробити порівняльний аналіз повноважень представницьких органів місцевого самоврядування Польщі та України;

— зазначити правові позиції щодо вдосконалення українського національного законодавства з питань місцевого самоврядування.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, пов’язані з функціонуванням конституційно-правового інституту представницьких органів місцевого самоврядування в Україні.

Предметом дослідження є конституційно-правовий статус представницьких органів місцевого самоврядування в Україні.

Методи дослідження обрані, виходячи з поставлених у роботі мети та завдань, з урахуванням об’єкта та предмета.

Методологічним підґрунтям роботи послужило застосування сучасних загальнонаукових і спеціальних методів пізнання, виявлених i розроблених наукою й випробуваних практикою. Системний підхід – основа методологічної конструкції всієї роботи, що визначає стратегію дослідження місцевого самоврядування в системі інститутів громадянського суспільства в єдності його соціального змісту та юридичної форми. Як загальнонауковий метод використано діалектичний підхід, згідно з яким відносини за участю суб’єктів місцевого самоврядування розглядалися в їх розвитку, взаємозв’язку і взаємодії. Шляхом використання методу міждисциплінарного аналізу комплексно розглянуто сутність місцевого самоврядування та його вплив на формування громадянського суспільства в Україні.

Із спеціальних методів під час дослідження використовувалися: історичний – для дослідження еволюції теорії громадянського суспільства; порiвняльно-правовий – з метою аналізу зарубіжного досвіду організації місцевого самоврядування й можливостей його застосування в Україні; логіко-семантичний – для поглиблення понятійного апарату, визначення сутності й особливостей місцевого самоврядування; системно-функціональний – при з’ясуванні конституційно-правових аспектів взаємовідносин місцевого самоврядування з інститутами громадянського суспільства, метод прогнозування – для розробки пропозицій щодо подальшого вдосконалення конституційно-правового регулювання місцевого самоврядування в Україні.

Структура дослідження складається з вступу, трьох розділів, що поділяються на підрозділи, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг роботи становить 90 сторінок. Список використаних літературних джерел складається з 76 найменувань, уміщених на 4 сторінках.

1. Конституційно-правова природа представницьких органів місцевого самоврядування

Сьогодні все ще зберігається тенденція, коли практика місцевого самоврядування випереджає темпи теоретичних досліджень, а наукою ще й досі не сформульовано цілісної концепції організації й функціонування місцевої влади.

Як зазначається в юридичній літературі, представницькі органи виникають там і тоді, де і коли неможливо зібрати в одному місці все населення чи застосовувати постійно безпосередні органи прямої демократії. А сама назва «представницькі органи влади» означає представництво потреб та інтересів громадян в органах влади обраними на те уповноваженими представниками-депутатами [28, с. 478].

У цьому зв’язку французький соціолог П. Бурдьє справедливо зазначав, що навіть окрема соціальна група не може існувати інакше, як делегуючи свої повноваження якомусь органу або особі, здатному діяти в якості юридичної особи [18, с.234].

За всієї полярності інтерпретацій та різноманітності версій і пояснювальних схем, що пропонуються дослідниками, ми, очевидно, маємо справу із системою таких інститутів, які дозволяють суспільству тією чи іншою мірою впливати на владу та політику шляхом делегування своєї волі певному заздалегідь обраному шляхом демократичних виборів корпусу народних представників (депутатів), які виступають представниками всього народу — у разі представницького загальнонаціонального органу — або конкретної територіальної громади чи їх сукупності — якщо йдеться про орган локального (місцевого або регіонального) самоврядування.

У сучасній науковій літературі виокремлюються два основних підходи до визначення суті політичного представництва — широкий та вузький.

В межах першого підходу до представницької системи включають усіх осіб (виборних та призначуваних членів законодавчих та виконавчих органів), які приймають більшість рішень у формі законів або виконавчих розпоряджень, певним чином відображаючи інтереси всього суспільства чи його окремих частин. При цьому компонентами структури політичного представництва виявляються практично всі органи влади та посадові особи, які працюють у них, що на думку російського дослідника В. А. Савельева, приводить до ототожнення системи політичного представництва із системою демократії загалом, знижує евристичні можливості цієї концепції. Поряд із цим, представницьким установам надається певний поза історичний абстрактно-правовий характер, оскільки їхнє функціонування поширюється ледь не на всі історичні епохи. Зрештою, стирається логічна межа між власне представництвом, включаючи сюди і юридичне представництво, та політичним представництвом у державному механізмі. Проте, чи не головним недоліком цього широкого підходу вчений вважає те, що визначальною властивістю, яка домінує в системі представництва, різні дослідники вважають якусь одну характерну рису, яка рідко у кого з них збігається [54, с. 13].

Дійсно представницька система виступає виключно то як функціонально єдина система установ, то як організована група людей, то як форма соціальності, то як процес пристосування одне до одного думки більшості населення і державної політики.

Вузьке тлумачення сутності представництва передбачає включення до системи представництва лише окремих державних установ колегіального типу, які формуються шляхом проведення загальних рівних і прямих виборів при таємному голосуванні.

Підсистемами системи представництва є: парламент, місцеві ради, депутатські фракції та групи, парламентські комітети та тимчасові спеціальні та слідчі комісії, постійні комісії місцевих рад тощо.

У рамках представництва носієм системності завжди є людина, наділена відповідними правами та обов’язками, має визначений законом термін повноважень, наділена певними правовими та іншими соціальними гарантіями та діє як повноважний представник виборців, корпорацій, партій, громадських організацій, людей, які її не тільки обрали до представницького органу влади, але й забезпечували перемогу на виборах [47, c. 54].

Починаючи з 1996 р., в Україні остаточно усталився конституційний підхід, що передбачає органічну пов’язаність системи представницького правління з принципами поділу державної влади, гарантування місцевого самоврядування, діяльності парламенту як вищого представницького органу на постійній основі, скасування субординаційних «вертикальних» зв’язків між Верховною Радою України та місцевими радами як представницькими органами місцевого самоврядування.

Такі конституційні новації не означають відсутності багатьох спільних рис, іманентно притаманних статусу депутатського корпусу всіх трьох рівнів рад — від Верховної Ради України до місцевої ради.

В науковій літературі зазначається, що представницькі органи за умов парламентаризму та поділу влади пов’язані між собою засадами координації, а не субординації [69, c. 22]. Це означає, що парламент є вищим представницьким органом відносно рад інших рівнів з огляду на найбільшу соціально-політичну вагу його рішень, їхнє юридичне верховенство, а також статус і компетенцію парламенту. Здійснюючи делеговану народом владу, парламент визначає правові засади народного представництва, умови організації та діяльності інших рад, статус депутатів [24, c. 87].

Наступним моментом,  який дозволяє твердити про спільність представницької природи наявної системи рад, є ідентичний порядок їх формування, а саме їхня виборність. Депутати рад усіх рівнів відповідно до ст. 69 Основного Закону України обираються шляхом прямих вільних рівних виборів при таємному голосуванні. Варто вказати на те, що за всієї розбіжності моделей виборчих систем на місцевому та загальнонаціональному рівнях, такі вибори нині характеризуються плюралізмом та альтернативністю висування кандидатів у депутати і голосування.

З попередньої характеристики логічно випливає ще одна спільна риса представницьких органів — колегіальність. Відповідно до принципу колегіальності, ради забезпечують представництво інтересів різних верств суспільства, а не якоїсь його частини. До речі, у зв’язку з цим перегляду потребує теза про необхідність відмови від визнання парламенту як єдиного представницького органу українського народу, яку намагаються запропонувати деякі вчені [61, c. 31].

З точки зору прихильників концепції дуалізму загальнонародного представництва, суб’єктами такого представництва є президент і парламент. Про єдине представництво парламенту, на їхню думку, можна говорити за відсутності інших органів загальнонаціонального рівня, що формуються безпосередньо народом. За наявності ж обраного всім народом президента, така єдність зникає. Такий підхід обґрунтовують посиланнями на ч. 3 ст. 103 Конституції України [1], яка встановлює, що Президент України не може мати іншого представницького мандата. Це побічно вказує на наявність у глави держави цього загальнонародного представницького мандата.

З колегіальністю представницьких органів влади тісно пов’язана й наступна ознака — лише під час обговорення приймаються нормативні рішення, тобто їхнє ухвалення має консенсуальний характер, лише через дискусію відбувається зближення різних позицій, та інтереси різних верств суспільства трансформуються у загальнонаціональний інтерес. Його втілення в нормативних актах представницьких органів влади є чітким відображенням їхньої спільної представницької природи.

Сфері публічності, що виникає у діяльності народних представників, притаманна певна роль у просвітництві і вихованні громадської думки, оскільки вміщена в ній істина не є заздалегідь відомою, а виникає під час самої дискусії одночасно з виникненням тих властивих державним діячам чеснот, які можуть слугувати за зразок для наслідування для громадськості [59, c. 135].

Нарешті, останньою ознакою, що може характеризувати спільність природи представницьких органів влади, є те, що вони є постійно діючими органами з ідентичним строком повноважень. Депутати всіх рівнів відповідно до Конституції України обираються на 5 років. Попри те, що основним місцем роботи Верховна Рада України є лише для народних депутатів України, ради всіх рівнів (місцеві ради та ВР АРК) безумовно працюють у постійному режимі.

Оскільки система представницьких органів влади являє собою діалектичну єдність системи з багатоманіттям її елементів, для неї притаманні схожі напрями діяльності представницьких органів, хоч вони і розрізняються за рівнем і масштабами, прийомами, методами, конкретними повноваженнями тощо [68, c. 992].

Також спільність виявляється в єдності організаційних форм діяльності як самих органів, так і депутатів рад. Ради проводять сесії, створюють комітети і комісії, відповідні керівні органи тощо. Відповідно, депутати всіх рад працюють як в раді та її органах, так і серед виборців, підтримуючи з ними тісний зв’язок, здійснюючи прийом громадян, організують виступи у трудових колективах, виступи у засобах масової інформації та інші форми роботи. При цьому не є юридично важливим рівень представництва — сільський чи загальнонаціональний. Така дуалістична спрямованість депутатської діяльності на раду і на виборців охоплює власне основні моменти депутатської діяльності.

Всі представницькі органи діють на засадах широкого самоврядування: вони самі обирають собі керівництво, формують постійні й тимчасові органи, визначають порядок своєї діяльності в межах відповідних регламентів тощо. Всі представницькі органи можна поділити, з урахуванням суті й змісту їхньої діяльності, адміністративно-територіального поділу держави та особливостей правового регулювання статусу цих органів на: загальнонаціональні (Верховна Рада України), республіканські (ВР АРК) та місцеві (сільські, селищні, міські, районні, районні в містах, обласні ради). Юридично вони не складають єдиної ієрархічної системи. Кожен елемент системи представницьких органів влади є відносно незалежним — у межах і в порядку, що прямо передбачені Конституцією та законами України. Так само відносно незалежною є і діяльність членів цих органів влади, тобто депутатів. Як ради, так і їх депутати діють з урахуванням свого місця в системі представницьких органів влади [66, c. 119].

Зрозуміло, що за тієї чи іншої країни конкретні умови виникнення, розвитку та реалізації засад представницької системи є досить відмінними. Проте так чи інакше саме вони забезпечують і політичну участь, і мобілізацію населення, і сприяють формуванню та вираженню волі народу, виконують низку інших важливих соціальних функцій.

Цінність представницької системи може бути осмислена лише в рамках всієї системи суспільних відносин.

Системи представництва має ряд особливостей, які характеризують її як найбільш оптимальну організацію влади в умовах сучасного громадянського суспільства. Тут, перш за все, треба назвати такі, як залучення людей до здійснення влади; високий адаптаційний рівень цієї системи до різних політичних ситуацій; можливість здійснення з боку народу за діяльністю органів влади; можливість поєднання колегіального та одноособового здійснення державної влади.

2. Формування представницьких органів місцевого самоврядування в Україні

Місцеве самоврядування є одним із визначальних елементів демократичного устрою країни. Суть місцевого самоврядування зводиться до гарантованого державою права територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, діючи в межах Конституції та законів держави.

Природно, з моменту проголошення незалежності України почався процес становлення нових умов існування та розвитку органів державної влади та органів місцевого самоврядування. На етапі переходу від тоталітарного до громадянського суспільства, від централізованої адміністративно-командної системи управління до демократичної відбувається процес конституювання місцевого самоврядування, закріплення його основних принципів, гарантій, визначення засад створення та формування його представницьких органів. Адже основним завданням даного інституту є захист прав та законних інтересів відповідної територіальної громади в цілому, а також кожного її суб’єкта окремо.

Відповідно до ст.5 Конституції України, носієм суверенітету та єдиним джерелом влади в Україні є народ, народ здійснює свою владу безпосередньо та через органи державної влади і органи місцевого самоврядування [1]. Ці органи є представницькими і повинні формуватися відповідно до демократичних засад та проводити свою діяльність згідно із законами держави. Саме чинний Закон від 06.04.2004 р. «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад, сільських, селищних, міських голів» визначає основні засади, особливості та порядок організації і проведення виборів депутатів сільських, селищних, міських, районних, обласних рад та їх голів [2].

Оскільки місцеве самоврядування є насамперед вираженням самоорганізації і самостійної діяльності громадян (жителів певної території), то його формування як цілісної системи в рамках всього товариства має відбуватися передусім на її нижчих рівнях, у первинних осередках [25, c. 117]. Мова йде про становлення форм безпосередньої демократії, які сприятимуть становленню інституту місцевого самоврядування та розвитку муніципального організму в Україні.

Слід зазначити, що в основі здійснення безпосередньої влади територіальною громадою лежить саме безпосередня демократія як засіб реалізації цієї влади, а місцеве самоврядування є організаційно-правовою формою її здійснення. Адже безпосередня демократія — це природне право народу. Демократія, як форма суспільного буття і політичної організації суспільства, створює найсприятливіші умови для життєдіяльності людини [45, c. 163].

Вищими формами безпосереднього здійснення народом влади є вибори та референдум, на основі яких і відбувається забезпечення інтересів у суспільстві та здійснюється формування представницьких органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад, сільських, селищних, міських голів» передбачає, що місцеві вибори є рівними, прямими, вільними, таємними. Сам виборчий процес включає такі етапи: 1) складання списків виборців; 2) формування виборчих комісій; 3) утворення територіальних виборчих округів; 4) утворення виборчих дільниць; 5) висування та реєстрація кандидатів у депутати; 6) проведення передвиборної агітації; 7) голосування (повторне голосування); 8) підрахунок голосів виборців та встановлення підсумків голосування і результатів місцевих виборів. Виборчий процес завершується офіційним оприлюдненням результатів місцевих виборів [5].

Чинне законодавство про вибори до органів місцевого самоврядування поділяє їх на види залежно від їх ознак.

За суб’єктами місцеві вибори поділяються на колегіальні органи — вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільських селищних, міських, районних у містах, обласних рад; і на одноособові органи — вибори сільських, селищних, міських голів.

За часом проведення місцеві вибори поділяються на чергові, позачергові, повторні і проміжні (ст.14 Закону).

Відповідно до ст.2 Закону, вибори депутатів сільських, селищних рад проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах. Вибори депутатів районних у містах рад, районних рад, обласних рад, міст Києва та Севастополя проводяться за пропорційною системою.

Згідно з п.8 ст.2 Закону, вибори сільських, селищних, міських голів проводяться за мажоритарною виборчою системою відносною більшістю в єдиному одномандатному окрузі, межі якого збігаються з межами відповідної територіальної громади.

Саме тому питання доцільності пропорційної чи мажоритарної системи так широко дискутується в Україні. Вважається, що в період посилення ролі політичних партій у політичному і суспільному житті вибори до місцевих представницьких органів повинні проводитися лише за пропорційною системою [42, c. 31].

Інша ж позиція полягає в тому, що проводити місцеві вибори за пропорційною виборчою системою на даному етапі становлення місцевого самоврядування в Україні зарано, так як це може призвести до протиріч між різними політичними силами при вирішенні стратегічних завдань місцевого значення. З іншого боку вчені говорять, що перехід до пропорційної виборчої системи на місцевому рівні сприятиме розвитку органів самоорганізації населення [6].

Дані протиріччя привернули увагу законодавця, і профільним Законом встановлено, що сільські, селищні, міські голови обираються за мажоритарною виборчою системою.

Одним же із аргументів, який часто використовується опонентами пропорційної виборчої системи з голосуванням за закриті списки кандидатів є те, що відповідна система голосування розриває зв’язок депутата з виборцями. Виборці позбавляються можливості впливу на депутатів, які обрані до відповідної ради. Звичайно, у разі незадовільного виконання своїх обов’язків, такі депутати можуть бути відкликані, однак звільнене місце у раді займе наступний за номером у списку депутат, який, можливо, буде ще більш невідповідальним, ніж його попередник.

Необхідно також звернути увагу на той факт, що якщо в умовах мажоритарної виборчої системи виборець знав, хто представляє його інтереси у раді, то в умовах формування рад за пропорційною системою виборець не знає, хто конкретно з представників підтриманої ним партії має представляти його інтереси. Існують також інші критичні зауваження щодо системи голосування за закриті списки: обмеженість доступу до інформації про склад виборних списків, про кандидатів, включених до них.

Моніторинговий комітет ПАРЄ неодноразово звертав увагу на неприйнятність обраної моделі пропорційної виборчої системи в Україні: «Існуюча виборча система з закритими партійними списками в єдиному національному виборчому окрузі є порочною за своєю природою: позбавляє виборців будь- якої можливості впливу на списки, сприяє створенню не стільки політичних партій, скільки співтовариств з загальними комерційними інтересами, відсутня персональна відповідальність депутата перед виборцями».

Необхідно розбити багатомандатний загальнодержавний виборчий округ на більшу кількість регіональних округів. Виникає питання: чи набудуть місцеві партійні організації більш питому вагу і вплив на висування кандидатів? Якщо так, то відкриті регіональні списки можуть стати тим імпульсом, якого сьогодні так не вистачає реальному, а не показному партійному будівництву на місцях [39, c. 39].

Існує думка, що перехід до пропорційної виборчої системи, окрім структуризації суспільства, сприятиме забезпеченню представництва інтересів широкого кола соціальних груп, що дасть можливість прийняття місцевими радами більш зважених рішень.

Як прогнозується, у таких виборах можуть брати участь 60-70 політичних партій, ознайомитися з програмами яких пересічний громадянин практично не зможе. Виникає й інше питання: як бути виборцям, які не бажають обрати із загального списку відповідної партії жодного кандидата? На підставі пропорційної системи суттєво послаблюється залежність від політичних партій. Лише за умови дотримання партійної дисципліни фракція може ефективно функціонувати і виконувати передвиборні обіцянки партії.

Для забезпечення зв’язку між головами та виборцями, а також для посилення відповідальності партії за здійснювану нею політику пропорційна система може змінюватись у такий спосіб: можуть існувати відкриті списки, з преференціями (виборець, голосуючи за партію, блок може голосувати і за окремого їх кандидата або нумерує кандидатів від обраної ним політичної сили).

Тому можливою є ситуація, коли за пропорційною виборчою системою кандидатам у голови, які не є членами відповідної партії, буде закрито доступ до відповідної місцевої ради. Єдиним виходом із цього становища буде обов’язковий вступ таких осіб до певної партії [8].

Саме тому слід вважати, що запровадження мажоритарної виборчої системи до органів місцевого самоврядування може сприяти кращому представництву інтересів конкретної територіальної громади та зменшенню їх надмірної політизації.

У разі виборів голови від різних партій у виборчому окрузі буде налічуватись певна кількість партій. Згідно з ч.6 ст.11 Закону України «Про політичні партії», протягом шести місяців із дня реєстрації кожна політична партія зобов’язана утворити та зареєструвати свої обласні, міські, районні організації у більшості областей України, місті Києві, Севастополі та у містах Автономної Республіки Крим. Встановлена у законодавстві вимога щодо обов’язковості утворення і реєстрації місцевих організацій партії і розмежування їх прав щодо висування виборчих списків кандидатів у голови спрямована на забезпечення реалізації прав громадян — прихильників певної програми суспільного роз-витку органів місцевого самоврядування районного й обласного рівнів, представники яких будуть відстоювати не загальні для всіх виборців інтереси, а інтереси певної партії чи свої власні.

Проаналізувавши чинне законодавство, можна дійти висновку, що запровадження пропорційної виборчої системи на виборах районних і обласних рад не суперечить конституційній природі цих рад як органів, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, оскільки громадяни, котрі проживають у відповідних адміністративно-територіальних одиницях, особисто голосуючи за виборчий список кандидатів місцевої організації партії (блоку), реально обирають своїх представників.

Асоціація міст України зауважує, що вибори голови районних і обласних рад за пропорційною системою суперечать конституційній природі цих рад, оскільки громадяни реально втрачають гарантовану можливість направити свого представника у районну, обласну раду.

Саме тому пропорційна система, або ще система з преференціями, порушує принцип індивідуальної відповідальності голови, обраного за списками партій, перед виборцями, адже при згаданій системі відповідальність перед ними несе певна партія, а не голова.

Часто при голосуванні громадяни більше орієнтуються не на програму політичної партії, а на лідера, який її очолює. Тому слід погодитись з думкою вітчизняних вчених, що на місцевих виборах можлива ситуація, коли більшість депутатських мандатів у складі міської ради отримає одна політична сила, а на посаду міського голови буде обрано представника іншої партії чи безпартійного. У цьому випадку можливі конфлікти і протистояння між радою і відповідним головою, що заважатиме ефективній роботі системи органів місцевого самоврядування. Однак, виходячи з цього, слід наголосити, що такі приклади одиничні, у більшості випадків кандидат має реальний шанс перемогти лише за підтримки його політичною партією чи блоком партій. Недопущенням таких ситуацій є закріплення положення, відповідно до якого право висування кандидатів здійснюється політичними партіями (ст.3 Закону). Тоді велика імовірність того, що на посаду сільського, селищного, міського голови буде обрано кандидата від політичної партії (блоку), яка отримає більшість у місцевій раді [36, c. 5-6].

Ще однією проблемою є невідповідність строків повноважень ради та відповідного голови. Так, згідно ч.1 ст.141 Конституції України, до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п’ять років. У другій частині зазначеної статті визначається, що територіальні громади на основі загального, прямого, виборчого права шляхом таємного голосування обирають строком на чотири роки відповідно сільського, селищного та міського голову.

Тому народними депутатами було внесено на розгляд Верховної Ради України проект Закону «Про внесення змін до конституції України», в якому зазначається, що частину першу і частину другу ст.141 необхідно викласти у такій редакції: «До складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п’ять років. Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових виборах, становить п’ять років» [9].

Таким чином, було зроблено спробу встановити відповідність строків повноважень місцевої ради і відповідного голови. Але в 2006 році сільські, селищні, міські голови були обрані на чотири роки, а не на п’ять, відповідно виникає питання про доцільність проведення місцевих виборів у 2010 році.

Тому для уникнення подібних правових колізій необхідно було ще у грудні 2004 року при внесенні змін до виборчого законодавства змінити термін повноважень не лише депутатів місцевих рад, а й місцевих голів.

Саме тому у зазначеному Законі в Прикінцевих та перехідних положеннях закріплено, що повноваження сільських, селищних, міських голів, обраних на чергових, перших і повторних виборах у період від березня 2006 року до дня проведення чергових виборів у 2011 році, припиняються в момент вступу на цю посаду іншої особи, обраної на чергових виборах у 2011 році.

Отже, проблеми розподілу компетенції та строків повноважень між місцевими радами та відповідними головами є реально існуючими і потребують відповідного вирішення, що ще раз доводить необхідність їх вивчення не лише в теорії, а й на практиці.

Так, яскравим прикладом абсолютного непорозуміння між міською радою і міським головою є ситуація, яка склалася у 2006 році в місті Світловодську Кіровоградської області і триває до цього часу [49].

У 2006 році відбулися вибори міського голови, на яких переміг представник партії «Наша Україна» П. Солодов [49]. Але вже через декілька місяців після виборів 29.09.2006 р. депутатська більшість міськради прийняла рішення створити контрольну комісію «для перевірки виконання повноважень міського голови і виконавчих органів». Міського голову звинуватили у тому, що він допускає промахи в роботі, займається «самоуправством», не дослухається до думки депутатів. Згідно з розділом 6 Регламенту Світловодської міської ради, тимчасові контрольні комісії ради є органами, які обираються радою з числа депутатів у складі голови і членів комісії для здійснення контролю за конкретно визначеним радою питанням, яке належить до повноважень місцевого самоврядування.

Рішення ради про створення тимчасової контрольної комісії ради вважається прийнятим, якщо за це проголосувало не менше однієї третини депутатів від загального складу ради (п.6.1 [9]). Тобто вже тоді було закладено підґрунтя для усунення міського голови від влади. Але міський голова не підписав рішення про створення тимчасової контрольної комісії і наклав на нього вето. Та вже у жовтні на сесії міської ради депутатська більшість провела справжній бліцкриг. Рада, подолавши вето стосовно контрольної комісії, тут же її сформувала. І вже через дві години після свого офіційного створення комісія виступила на сесії із готовими висновками. Чи можна говорити про законність даної процедури? Формується тимчасова контрольна комісія і через дві години вже подає висновки. Очевидно можна, адже за розділом 6 п.3 Регламенту міської ради міста Світловодська, засідання тимчасової контрольної комісії є правомочним, якщо в ньому бере учать не менш як половина членів від загального складу комісії.

А з іншого боку, чи можна було за дві години переглянути всі матеріали справи і зробити певні висновки? Очевидно ні. Але так чи інакше висновки контрольної комісії було заслухано, таємне голосування відбулося, і 39 депутатів з 50 виявили недовіру тодішньому міському голові, висловилися за дострокове припинення його повноважень. Згідно п.2.17 Регламенту, всі випадки вирішення кадрових питань, що належать до компетенції міської ради, проводяться таємним голосуванням. Рішення ради з будь-якого питання приймається на засіданні після його обговорення і вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало більше половини депутатів від загального складу ради. За відставку міського голови проголосувало більше двох третин від загального складу ради, тому дострокове припинення повноважень міського голови відбулося начебто законним шляхом.

Але на цьому проблеми влади у Світловодську не вирішились. Після відставки міського голови Світловодська міська рада повинна була надіслати до Верховної Ради України інформацію про припинення повноважень міського голови та повідомити про необхідність проведення дострокових виборів. Для даної процедури вистачило б кількох тижнів, але міській раді знадобилося на це кілька місяців. Як результат, відповідна постанова парламенту з’явилася лише 28.12.2008 р. В ній позачергові вибори було призначено на 16.03.2008 р. Але міську раду очевидно влаштовувала відсутність міського голови — з вирішенням організаційних проблем, що стосувались дострокових виборів, тут не поспішали. Ще й з причин до кінця так і не з’ясованих міська територіальна виборча комісія на початку 2008 р. склала свої повноваження. Але територіальна громада вирішила втрутитись: влаштували протест проти дій міської ради. Протестувальників підтримав ряд депутатів. Тому треба було зробити вигляд продовження підготовки до виборчого процесу. Поки створювали нову територіальну виборчу комісію час, визначений законодавством на проведення позачергових виборів, минув. Оновлена ж територіальна виборча комісія призначає нові вибори на 18 травня. Та знову виникла проблема: згідно закону «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад, сільських, селищних, міських голів», позачергові вибори, які так і не відбулися, вважаються повторними. А повторні вибори, на відміну від позачергових, проводяться за кошти місцевого бюджету, а не державного. Звичайно, коштів на проведення повторних виборів міського голови міська рада не знайшла, тому 17 квітня більшістю голосів було ухвалено рішення відмінити проведення повторних виборів міського голови, призначених Верховною Радою України, а також відмінити інші рішення територіальної виборчої комісії з приводу проведення повторних виборів.

Отже, проаналізувавши ситуацію з обранням міського голови в місті Світловодську, можна зробити висновок, що хоча Статут територіальної громади міста Світловодська передбачає в главі 2.4, що місцеві вибори є вільними і відбуваються на основі загального, рівного, прямого виборчого права, призначаються і проводяться згідно з законодавством України, насправді це є лише теорією [11]. На практиці виявляється, що місцева влада не здатна провести місцеві вибори. Вагомим чинником тут є недостатнє фінансування органів місцевого самоврядування або ж нераціональне використання коштів цими органами. Міська рада, яку абсолютно влаштовує відсутність міського голови, захищає лише власні інтереси. Депутати, обрані за пропорційною виборчою системою, не несуть відповідальності за свої дії і спроможні вирішити лише ті питання, які є вигідними для них.

Нарешті ситуація в м. Світловодську Кіровоградської області стабілізувалася виборами міського голови, які відбулися 31.10.2010 р.

Саме тому слід вважати, що необхідно запровадити мажоритарну виборчу систему для формування представницьких органів місцевого самоврядування. Адже в теорії все зрозуміло і майже ідеально, а як виявляється на практиці, місцеве самоврядування — це досить молодий інститут, який тільки переживає процес свого становлення і проблеми якого необхідно вирішувати, звертаючи увагу на його практичне здійснення, зважаючи на неоднорідність його розвитку [13, с.64].

Нарешті наші сподівання знайшли своє відображення в Законі України «Про внесення змін до Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”», підписаний Президентом України 30.08.2010 р. [8].

Для порівняння використаємо Статут територіальної громади міста Світловодська і Статут територіальної громади міста Кременчука. В обох статутах закріплюється така форма участі територіальної громади у місцевому самоврядуванні як вибори [12]. Але здійснюється вона по-різному. У місті Світловодську міського голову обрати неможливо через неправомірну діяльність міської ради, а в місті Кременчуку на посаду міського голови вже три строки підряд обирається одна особа, яка спроможна узгодити свою діяльність із діяльністю міської ради і проводити ефективну роботу з метою захисту інтересів територіальної громади.

Отже, треба зазначити, що вагому роль у формування представницьких органів місцевого самоврядування і подальшій їх діяльності відіграє ще й людський фактор. Відповідно до ч.2 ст.5 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», на посаду в органах місцевого самоврядування можуть бути призначені особи, які мають відповідну освіту і професійну підготовку, достатню для виконання службових обов’язків [16].

Слід вважати, що це положення має лише декларативний характер, а на практиці воно не виконується. Також необхідно, щоб кандидати на посаду сільських, селищних, міських голів, депутати місцевих рад керувалися етичними нормами. Але треба звернути увагу на те, що в територіальних громадах відсутній нормативно-правовий акт, який би сприяв розвитку етичного ресурсу місцевого самоврядування. Тому цілком слушною є позиція В. Колтуна щодо розробки кодексу виборної особи місцевого самоврядування, який необхідно затверджувати на засіданнях місцевої ради, що сприятиме формуванню етичного ресурсу [26, c. 214].

3. Правова регламентація правового статусу представницьких органів місцевого самоврядування

Україна пройшла важкий шлях становлення й розвитку місцевого самоврядування, статус громад та їх голів у якому посідав не останнє місце.

Правовий статус представницьких органів місцевого самоврядування, як відносно нових для української правової системи суб’єктів публічно- правових відносин в українській правовій системі, будучи предметом численних суперечок серед учених, які спеціалізуються в муніципально-правовій проблематиці, представляє безперечний інтерес не тільки в науковому плані, але й серед практичних працівників [4, с.14].

Одним із найпріоритетніших напрямів державної політики України на сучасному етапі є розвиток системи місцевого самоврядування в рамках адміністративної реформи, що триває в Україні. Органи місцевого самоврядування, як наголошується в преамбулі Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р., є однією з головних підвалин будь- якого демократичного режиму [ 25, с. 249].

Дослідження правового статусу представницьких органів місцевого самоврядування є одним із пріоритетних напрямів сучасної науки конституційного права.

Відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування [1]. Звідси можна зробити методологічний висновок про те, що гарантованість місцевого самоврядування , як правового інституту, а також прав його суб’єктів, є необхідною передумовою його організації, функціонування та розвитку у будь-якій демократичній державі.

Необхідно зазначити, що в даний час місцеве самоврядування в Україні забезпечується цілою системою гарантій, що закріплюються конституційним (муніципальним) правом, які охоплюють всю сукупність правових умов і засобів, що забезпечують повну та ефективну реалізацію прав місцевого самоврядування та їх надійний захист. Ця система включає, перш за все, загальні гарантії, до яких належать економічні, політичні, духовні, соціальні та спеціальні (юридичні або правові) гарантії.

На жаль, у сучасному державознавстві відсутній єдиний підхід щодо системи гарантій. Тим часом, існує об’єктивна потреба в її чіткій систематизації з метою якнайповнішого визначення не тільки її подальшого розвитку, але, перш за все, її практичного застосування.

У вітчизняній юридичній літературі більшість авторів виокремлюють загальні гарантії, до яких відносять економічні, політичні, духовні та спеціальні (юридичні) гарантії .

Найбільш вдалим уявляється підхід до розуміння системи гарантій місцевого самоврядування українськими вченими. Так, М.І. Корнієнко та М.О. Пухтинський серед гарантій місцевого самоврядування виокремлюють: а) загальні, обумовлені особливостями соціально-політичного ладу, ступенем розвитку економіки, духовної сфери; б) конституційні, визначені Конституцією та присвячені безпосередньо принципам організації місцевого самоврядування; в) організаційно-правові, що забезпечують організаційну і правову автономію територіальних громад та органів місцевого самоврядування; г) фінансово-економічні, спрямовані на дотримання фінансової та економічної самостійності місцевого самоврядування; д) міжнародно-правові, що декларовані в міжнародно-правових актах [41, с. 110-111; 42, с. 90].

Гарантіями організаційної самостійності місцевого самоврядування є: а) положення Конституції України про те, що органи місцевого самоврядування не належать до єдиної системи органів державної влади (ч. 2 ст. 5), а служба в органах місцевого самоврядування виступає самостійним видом публічної служби (ч. 2 ст. 38); б) віднесення питань обрання органів місцевого самоврядування, обрання чи призначення посадових осіб місцевого самоврядування до повноважень місцевого самоврядування; в) встановлена Законом України від 21 травня 1997 р. (ч. 2 ст. 71) заборона органам виконавчої владі та їх посадовим особам втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами України до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм повноважень виконавчої влади, та в інших випадках, передбачених законом [3]; г) встановлена Законом України від 21 травня 1997 р. (ст. 21) заборона обмежувати права територіальних громад на місцеве самоврядування за виключенням умов воєнного чи надзвичайного стану.

Гарантіями фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування є: а) встановлення Конституцією України (ст. 142) матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування; б) положення Конституції України (ч. 4 ст. 13) щодо захисту законом права комунальної власності на рівних умовах із правами власності інших суб’єктів;

в)       закріплення обов’язків держави фінансувати здійснення окремих (делегованих) повноважень органів виконавчої влади, наданих органам місцевого самоврядування (ч. 3 ст. 143 Конституції України), та компенсувати витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади і попередньо не забезпечені відповідними фінансовими ресурсами (ст. 67 Закону України від 21 травня 1997 р.); г) передбачена Законом України від 21 травня 1997 р. (п. 5 ст. 61) заборона втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів, за винятком випадків, передбачених законом; д) передбачений Законом України від 21 травня 1997 р. (п. 1 ст. 62) обов’язок держави фінансово підтримувати місцеве самоврядування, брати участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, здійснювати контроль за законним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів та належним їх обліком, гарантувати органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб; е) передбачене Законом України від 21 травня 1997 р. (ст.ст. 68-70) право органів місцевого самоврядування мати позабюджетні кошти, встановлювати місцеві податки і збори, випускати місцеві позики, лотереї та цінні папери тощо.

Гарантіями захисту прав місцевого самоврядування є: а) передбачена Конституцією України обов’язковість до виконання на відповідній території актів органів місцевого самоврядування (ст. 144) та актів, прийнятих шляхом місцевого референдуму; б) судовий порядок захисту прав місцевого самоврядування (ст. 145 Конституції України); в) встановлена Законом України від 21 травня 1997 р. (п. 1 ст. 72) підзвітність і підконтрольність місцевих державних адміністрацій районним, обласним радам;

г)       передбачена Законом України від 21 травня 1997 р. відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальними громадами (п. 1 ст. 75), перед юридичними і фізичними особами (п. 1 ст. 77);

д)       встановлена Законом України від 21 травня 1997 р. (п. 2 ст. 71) заборона для органів виконавчої влади, їх посадових осіб втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування та обов’язок місцевих державних адміністрацій повідомляти відповідні органи місцевого самоврядування про розгляд ними питань, що зачіпають інтереси місцевого самоврядування;

е) право органів та посадових осіб місцевого самоврядування звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування (п. 4 ст. 71 Закону України від 21 травня 1997 р.) [23, c. 18].

Аналіз наведених положень чинного законодавства України свідчить про те, що правові гарантії спрямовані на:

— створення умов, які виключали би будь-які порушення прав місцевого самоврядування з боку органів державної влади, підприємств, організацій тощо, а також органів і посадових осіб місцевого самоврядування (в останньому випадку мова йде про захист прав територіальної громади, її окремих членів на участь у здійсненні місцевого самоврядування);

—         припинення порушень прав місцевого самоврядування;

—         поновлення порушених прав місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що охорона, захист, припинення порушень та поновлення порушених прав місцевого самоврядування може здійснюватися за допомогою багатьох засобів правового захисту. Проте, центральне місце в системі правових гарантій захисту прав місцевого самоврядування посідає судовий захист — право на звернення до суду за захистом прав і законних інтересів територіальної громади, а також органів та посадових осіб місцевого самоврядування. До інших правових форм захисту інтересів та прав місцевого самоврядування належить: а) обов’язковість рішень, прийнятих шляхом прямого волевиявлення, актів і законних вимог органів та посадових осіб місцевого самоврядування; б) обов’язковий розгляд їхніх звернень; право звернення органів та посадових осіб місцевого самоврядування до органів державної влади та їх посадових осіб; в) право вносити подання до відповідних органів щодо притягнення винних осіб до дисциплінарної відповідальності; г) право об’єднання в асоціації, інші форми добровільних об’єднань [21, c. 104-105].

Аналіз нормативно-правової бази місцевого самоврядування на предмет визначення гарантій діяльності представницьких органів місцевого самоврядування відповідно до чинного законодавства дозволяє умовно поділити їх на такі групи:

1. Організаційні гарантії, які обумовлені тим, що ніхто не має права втручатися в діяльність міського голови, крім випадків, передбачених Конституцією та чинним законодавством України. Міська рада та її органи забезпечують необхідні умови для ефективного здійснення міським головою своїх повноважень, наданих законом. Державні органи, органи самоврядування та різні об’єднання громадян, підприємства, організації, установи та їх посадові особи зобов’язані сприяти міському голові у здійсненні ним своїх повноважень.
2. Матеріальні гарантії, що спрямовані на захист прав та інтересів представницьких органів, пов’язаних із можливими матеріальними витратами при здійсненні ним своїх повноважень. У разі обрання на посаду представницьких органів        місцевого          самоврядування автоматично звільняється з раніше займаної посади та здійснює свої повноваження на постійній основі. Представницькі органи також користуються на території міської ради правом безкоштовного проїзду на залізничному, автомобільному та водному транспорті, а також на всіх видах міського пасажирського транспорту (крім таксі).
3. Гарантії трудових прав представницьких органів місцевого самоврядування спрямовані на захист його інтересів як повноправного суб’єкта трудових правовідносин. представницьких органів місцевого самоврядування не можуть бути за ініціативою адміністрації (власника) підприємства, установи, організації, навчального закладу звільнений з роботи або з посади (крім випадків повної ліквідації підприємства, установи, організації). Трудові гарантії міського голови поширюються на весь термін його повноважень.

Гарантіями захисту прав сільських, селищних, міських голів є:

— передбачена Конституцією України обов’язковість виконання на відповідній території актів органів місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 144) та актів, прийнятих шляхом місцевого референдуму;

—         судовий порядок захисту (ст. 145 Конституції України);

—         передбачена Законом України від 21 травня 1997 р. відповідальність перед відповідними територіальними громадами (ст. 75), перед юридичними і фізичними особами (ст. 77);

— встановлена Законом України від 21 травня 1997 р. (п. 2 ст. 71) заборона органам виконавчої влади та їх посадовим особам втручатися в законну діяльність головних посадових осіб відповідних територіальних громад;

— право представницьких органів місцевого самоврядування звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування (п. 4 ст. 71) [23, c. 18].

Судовий захист прав місцевого самоврядування здійснюють всі судові органи — Конституційний Суд України та суди загальної юрисдикції, система яких повинна бути побудована за принципами територіальності і спеціалізації. Слід погодитися з думкою В.В. Кравченка, який вважає, що судовий захист серед юридичних гарантій має суттєве практичне значення для забезпечення організаційної самостійності територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування [43, с. 27]. Думається, що саме ефективний судовий захист прав місцевого самоврядування, як найбільш дієвий засіб захисту прав та інтересів, сприятиме розвиткові громадської активності, підвищенню ролі та відповідальності територіальних громад, а також їх головних посадових осіб у вирішенні проблем місцевого життя, наданні соціальних послуг населенню, в економічному та соціально- культурному розвиткові територій.

Правові гарантії діяльності представницьких органів — це необхідні для реалізації його повноважень, закріплені в законодавчих та інших нормативно-правових актах, в тому числі й актах локального регулювання, організаційні можливості, компетенційні права та обов’язки, а також спеціальні процесуально-правові механізми, які у своїй сукупності забезпечують безперешкодну, реальну та ефективну участь головної посадової особи міської територіальної громади у процесі вирішення питань місцевого значення.

В Україні гостро відчувається дефіцит законодавчої та іншої нормативної бази у сфері правових гарантій представницьких органів місцевого самоврядування. Його подоланню послужить внесення змін до Закону України „ Про місцеве самоврядування в Україні ” чи прийняття спеціального закону, який регулюватиме правовий статус представницьких органів місцевого самоврядування, де були б детальніше регламентовані правові гарантії їх діяльності та відповідні процесуально-правові механізми реалізації таких гарантій.

Відсутність ефективної системи гарантій охорони (захисту) прав представницьких органів місцевого самоврядування призводить до того, що реалізація положень профільного закону щодо дострокового припинення повноважень сільських, селищних, міських голів, що обираються членами територіальної громади, за рішенням сільської, селищної, міської ради або Верховної Ради України не враховує позицію виборців і робить можливою наявність зловживань у цьому питанні з боку державних та самоврядних органів [37, c. 10].

У міру розвитку громадянського суспільства в Україні, вдосконалення законодавчої та нормативної бази місцевого самоврядування, об’єктивно виявлятимуться, оформлятимуться, створюватимуться та легалізовуватимуться нові передумови для подальшого розвитку економічних, юридичних та соціальних гарантій, причому, не тільки представницьких органів місцевого самоврядування, але і територіальних громад, що є первинними суб’єктами місцевого самоврядування, а також інших органів місцевого самоврядування, що створюються цими громадами.

На наш погляд, конституційно-правовий статус представницьких органів місцевого самоврядування представляє собою юридичне закріплення положення даної категорії службовців у системі державної служби. Він реалізується через чітке визначення їх службових прав і обов’язків і за своєю природою є спеціальним правовим статусом людини.

На наш погляд, правовий статус посадової особи органів місцевого самоврядування (сільських, селищних, міських голів) — це зміст державно- службових відносин, урегульованих правовими нормами за займаною посадою, які реалізуються через встановлені норми права, повноваження, права й обов’язки та відповідальність. Іншими словами, правовий статус цієї посадової особи передбачає собою сукупність повноважень, прав, свобод, обов’язків, обмежень, заборон, відповідальність, визначених законодавством і гарантованих державою.

Отже, підсумовуючи викладене, можна зробити висновок: під конституційно-правовим статусом представницьких органів місцевого самоврядування слід розуміти обумовлену функціями й повноваженнями голови правову природу представницького мандату, а саме: його особливості, зміст і завдання; визначення строку виникнення, його дії та припинення дії в межах адміністративно-територіальної одиниці, в якій утворюється територіальна громада; повноваження голови (обов’язки та права), визначені законом; відповідальність та гарантії його діяльності.