ВСТУП

Актуальність теми. Як конституційно-правове явище конституційна реформа в Україні бере свій початок з часу проголошення незалежності держави. Її складний і суперечливий перебіг є наочним віддзеркаленням непростого процесу формування демократичної державності і конституціоналізму. Закономірно, що ці процеси привертали і все більше привертають увагу дослідників.

Питання конституційної реформи як невід’ємного аспекту історії Конституції України розглядаються у багатьох підручниках з конституційного права, досліджуються у монографічних працях в аспекті розвитку інститутів парламентаризму, президента, охорони Конституції, конституціоналізму тощо [1; 2; 3; 4 та ін.]. Разом з тим дослідження цього питання не втрачає своєї актуальності, оскільки конституційна реформа в Україні не є завершеною і кожен новий її етап має піддаватись аналізу з точки зору його мети, конкретних завдань, ролі основних суб’єктів та результативності. Важливим є і переосмислення попередніх періодів конституційних перетворень з точки зору їх впливу на сучасний стан конституційної реформи в Україні.

Зміни, що сталися останнім часом в країні, політичні й соціально-економічні перетворення, реформування державного апарату, якісні зміни суспільного життя неминуче торкнулися конституційно-правового інструментарію та змісту конституційно-правових норм, що відповідає суспільним запитам та сподіванням.

Це змушує по новому й комплексно поглянути на проблему співвідношення таких юридичних категорій, як «конституційна реформа» та «конституційно-правова реформа», адже ці обидва терміни постійно використовуються у науковій літературі, і досить частою помилкою, як вбачається, є певне ототожнення цих понять, що заважає правильно зрозуміти сутність кожного з даних складних процесів, коректно визначити принципи, форми, та методи реалізації кожного з них, спрямувавши суспільні та державні зусилля саме на належні напрями конституційного та конституційно-правового удосконалення регулювання та практики здійснення відповідних суспільних відносин.

Необхідно відзначити, що різноманітні аспекти здійснення конституційної реформи, зокрема — децентралізаційних процесів, імплементації європейських правових стандартів публічного управління, реформування окремих інститутів галузі конституційного права України у суспільстві розглядалися у працях багатьох вчених, серед яких слід окремо назвати таких, як М. О. Баймуратов, О. В. Батанов, В. І. Борденюк, Ю. О. Волошин, П. Ф. Гураль, О. В. Зайчук, Б. В. Калиновський, А. М. Колодій, О. Л. Копиленко, М. І. Корнієнко, В. В. Кравченко, В. С. Куйбіда, П. М. Любченко, М. П. Орзіх, М. В. Пітцик, В. Ф. Погорілко, Х. В. Приходько, М. О. Пухтинський, А. Ф. Ткачук, Ю. М. Тодика, В. Л. Федоренко, О. Ф. Фрицький, В. М. Шаповал, Ю. С. Шемшученко.

Метою дослідження є характеристика основних періодів, напрямів і етапів конституційної реформи в Україні, їх вплив на теоретичну характеристику форми держави, розвиток правової системи.

Для такої характеристики необхідний послідовний розгляд всіх основних періодів і напрямів реформ, аналіз супутніх державно-правових і суспільно- політичних заходів, акцій і подій в межах певних історичних рамок, і ролі основних учасників конституційної реформи в Україні.

Виходячи з мети дослідження, ми поставили перед собою наступні завдання:

— визначити теоретико-методологічні засади та надати змістовну характеристику категорії «конституційна реформа»;

— розглянути процес формування та оптимізації українського конституціоналізму;

— порівняти основні періоди конституційного процесу у сучасній Україні;

— дослідити основні функції конституційної реформи;

— проаналізувати напрямки конституційної реформи в Україні;

— охарактеризувати сучасний стан конституційної реформи в Україні;

— визначити мету та способи реалізації вітчизняної конституційної реформи;

— розглянути проблемні питання формування політико-правової системи українського конституціоналізму.

Об’єктом дослідження є конституційно-правові відносини, пов’язані з проведенням конституційної реформи.

Предметом дослідження є конституційна реформа: поняття та головні напрямки.

Методи дослідження. Теоретико-методологічною основою дослідження є система загальнонаукових та спеціальних юридичних методів дослідження, призначених для отримання об’єктивних достовірних результатів. Історико-правовий метод застосовувався для з’ясування особливостей проведення конституційних реформ протягом різних конкретно-історичних періодів.

Структура і обсяг дослідження. Робота складається зі вступу, трьох розділів, що містять п’ять підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дослідження становить 31 сторінку. Список використаних джерел складається зі 20 найменувань і займає 2 сторінки. 

РОЗДІЛ І. Процес формування та оптимізації українського конституціоналізму

1.1. Основні періоди конституційного процесу у сучасній Україні

Тема конституційної реформи останнім часом набуває все більшої актуальності. Суспільна практика останніх років продемонструвала надзвичайне політичне протистояння та недосконалість конституційного врегулювання суспільних відносин, нестабільність функціонування державного механізму. Ці явища та перманентні кризи свідчать, що політична система країни потребує кардинальної реформи.

Процес формування та оптимізації українського конституціоналізму — тривалий процес, що уособлює конституційну реформу, яка розпочалася майже одразу після прийняття Основного Закону України- 28 червня 1996 року.

Новітній конституційний процес у сучасній Україні умовно можна поділити на такі основні періоди:

Перший період конституційних реформ було розпочато у 2004 році Законом України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222 від 8 грудня 2004 року. Прописаний під конкретну особу він був політичним компромісом на шляху виходу з кризової ситуації, що склалася навколо виборів Президента України. Спрямований на переформатування взаємовідносин Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України цей закон остаточно розбалансував владу в державі. Слід відзначити, що питання щодо легітимності процедурних питань унормування конституційної реформи зберігали свою актуальність до 2010 року. А змістовні невідповідності конституційного проекту загальним засадам Конституції України, наприклад, такі як: введення імперативного мандата; суперечливість у формуванні Уряду, його складу, відповідальності, злагодженості роботи; відновлення загальнонаглядової функції прокуратури тощо, у 2006-2010 роках спричинили низку конституційних конфліктів. Вказаний закон на практиці довів свою недієвість, і зміни, що відбулися у політичному керівництві країни підштовхнули до наступного етапу конституційної реформи [19, c. 28].

Другий період було розпочато 30 вересня 2010 року скасуванням наведених вище змін та відновленням дії Конституції України у редакції 1996 року шляхом прийняття рішення Конституційного суду України у справі про дотримання процедури внесення змін до Конституції від 8 грудня 2004 року. Крім того, у цей період Верховна Рада двічі вносила зміни до Конституції. Так, 4 лютого 2011 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Він встановлював п’ятирічний термін повноважень зазначених органів та змінив строки проведення виборів. 6 жовтня 2013 року набрали чинності зміни, що торкнулися лише статті 98 Основного Закону, які розширили повноваження Рахункової палати. Відтоді контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата (раніше — тільки контроль за використанням). Зміни мали на меті забезпечити повноцінний контроль за виконанням Державного бюджету України.

Третій період розпочався у лютому 2014 року та триває і досі. Події кінця 2013 — початку 2014 року призвели до безпрецедентної кризи владної вертикалі. Верховна Рада України в умовах «революційної необхідності» та загалом без рішення профільного Комітету прийняла за основу проект закону про відновлення дії окремих положень Конституції України, де-факто повернувши дію Конституції України в редакції від 8 грудня 2004 року. Однак конституційна реформа на цьому не закінчилась. Перемога Революції Гідності поставила завдання реформування держави і провідне місце в комплексі необхідних реформ посіла конституційна [2, c. 32].

Отже, на сьогодні ключовими завданнями, які повинна вирішити конституційна реформа є: 1) відновлення легітимності Конституції як акту установчої влади; 2) виправлення змістовних недоліків, а саме: удосконалення механізму державної влади (форми правління), створення конституційних передумов для децентралізації влади, посилення незалежності та професійності судової влади, вирішення дилеми гарантування Конституцією прав і свобод людини; посилення механізмів захисту Конституції.

1.2. Основні функції конституційної реформи

Основна функція конституційної реформи полягає у вирішенні (знятті) суперечностей між потребами розвитку суспільства та можливостями, заданими в рамках основного закону держави. Через конституційну реформу відбувається коригування функцій держави, форм і методів діяльності органів державної влади, удосконалюється державний механізм в цілому.

Конституційна реформа справляє вплив і на суспільство в цілому, оскільки в більшості випадків пов’язана із встановленням нових орієнтирів внутрішньої і зовнішньої політики держави, оновленням або формуванням нової офіційної ідеології.

Свого часу Ф. Лассаль, розкриваючи сутність конституції, вбачав у ній відображення активного співвідношення існуючих у суспільстві сил [7]. У сучасній науковій літературі поширена думка про зумовленість конституційних перетворень змінами у співвідношенні політичних сил. Нове співвідношення політичних сил суспільства вимагає для утримання політичної влади своєї легалізації та реалізації власного політичного курсу для розвитку влади.

Зміна співвідношення політичних сил може відбуватися внаслідок узурпації влади, тоді конституційні перетворення використовуються для її утримання і легалізації. Ідея конституційної модернізації може використовуватись як відволікаючий засіб, для легітимації влади, в той час як реально запроваджувані реформи спрямовуються на утримання влади. Або зміни співвідношення політичних сил можуть бути зумовлені розвитком потреб та інтересів суспільства, що так само може вимагати трансформації основного закону. Це дозволяє вести мову про об’єктивні і суб’єктивні причини конституційних реформ.

Таким чином, якщо конституція фіксує співвідношення політичних сил у суспільстві, то конституційна реформа відображає зміни у суспільному житті, у співвідношенні політичних сил і визначає нові напрями розвитку держави і суспільства. В такому випадку конституційна реформа покликана усунути суперечності між потребами розвитку держави і суспільства та можливостями, заданими в рамках основного закону. Ця загальна функція має комплексний характер.

Притаманний конституційній реформі динамізм і етапність її реалізації дозволяє виділити в межах її загальної функції функції нижчого порядку, тобто такі, що відповідають завданням кожного конкретного етапу конституційної реформи та відображають розвиток конституційних перетворень [2,  c. 33].

У науковій літературі запропоновано загальний перелік функцій конституційної реформи незалежно від їх типології:

— функція забезпечення переходу держави і права до якісно нового історичного типу свого розвитку та існування, до нового конституційного ладу;

— функція підготовки громадської думки до сприйняття ідеї нового конституційного ладу;

— функція теоретичного оформлення ідеї створення нового конституційного ладу;

— функція юридичного оформлення створення нового конституційного ладу;

— функція апробації всіх найважливіших атрибутів і сутнісних ознак держави, її форми і статусу;

— функція формування основних напрямів та етапів реформування;

— функція понятійного забезпечення процесів перетворення держави і права;

— функція концептуального оновлення та обґрунтування конституційних змін;

— функція забезпечення інституційного розвитку права, системи законодавства;

— функція забезпечення формування нового правового простору держави;

— функція усунення суперечностей та прогалин у праві, що модернізується [3, с. 44].

Початок конституційної реформи науковці пов’язують із виникненням ідеї народження нової державності, що формується спочатку в умовиводах вчених, політиків, дослідників [1, с. 98]. Цей період, як зазначають Ю. Бисяга та Д. Белов, може тривати десятиліттями та об’єднувати не одне покоління людей. “Характерною для нього є боротьба приватних думок та навіть ідеологій. Але він об’єктивно необхідний, оскільки забезпечує виконання такого обов’язкового етапу, як підготовка громадської думки до сприйняття нової державності. Впливаючи на громадську свідомість конституційна реформа трансформує ідею в маси і тим самим поступово розширює соціальну базу майбутньої державності. Саме тут проявляється функція забезпечення переходу держави і права до якісно нового історичного етапу свого розвитку та існування, до нового суспільного ладу; теоретичного оформлення створення нової державності: саме в умовах конституційної реформи формується науково-теоретична платформа перетворювальних процесів, яка поступово пояснює модель майбутньої державності. При цьому можуть пропонуватися для апробації різні варіанти моделі державності як в цілому, так і її фрагментів у вигляді окремих інститутів” [1, с. 98]. Це і є проявом функції теоретичного оформлення ідеї створення нової державності.

Головною функцією конституційної реформи на сучасному її етапі вважається “функція інституціоналізації оновлюваного відповідно до нової Конституції всього українського законодавства, правової системи відродженої держави та створення конституційно-правового простору” [1, с. 101].

Інституціоналізація забезпечує реалізацію конституційної реформи. Цей процес сприяє переведенню формального змісту оновленої конституції в площину її реальної дії.

На особливу увагу в процесі конституційної реформи заслуговує інституціоналізація правових цінностей суспільства, що є основою для ефективного функціонування правової системи і всього права в єдності його функціональних та інституціональних характеристик [19, с. 177].

Функція забезпечення інституційного розвитку права, системи законодавства і функція забезпечення формування нового правового простору держави є споріднені за змістом, хоча й не тотожні. Обидві ці функції пов’язані з реалізацією оновленої конституції, розвитком її норм. Реалізація змісту оновленої конституції сприяє подальшому інституційному розвитку права, системи законодавства, що пов’язано із змінами у правових інститутах або запровадженням нових інститутів, оновленням законодавства.

У свою чергу, оновлення змісту конституції, планомірний розвиток її положень у поточному законодавстві та їх практична реалізація сприяє формуванню нового правового простору держави.

При цьому досягнення цілей конституційної реформи та якість нового правового простору значною мірою залежить від якості законодавчої політики держави. Новації основного закону і відповідний розвиток законодавства мають бути спрямовані на забезпечення єдності і несуперечливості правового простору.

Функція усунення суперечностей та прогалин у праві, що модернізується, безпосередньо випливає із соціального призначення конституційної реформи, що, як ми попередньо зазначили, полягає у вирішенні (знятті) суперечностей між потребами розвитку суспільства та можливостями, заданими в рамках основного закону держави. При цьому конституційна реформа безпосередньо пов’язана з конституціоналізацією.

В найбільш загальному значенні конституціоналізація є засобом удосконалення нормативно-правових приписів і всієї системи права. В той час як прогалини у праві та законодавстві, як правило, пов’язані з неналежною конституціоналізацією суспільних відносин, права, правового порядку, законодавства, основних сфер життєдіяльності держави [2, c. 34].

Отже, конституціоналізація — це втілення в життя конституції, процес приведення правової системи, в тому числі законодавства, правових відносин у відповідність з вимогами конституції, — її нормативним і ціннісним змістом. З огляду на це, вона за своєю природою є (має бути) ключовим засобом усунення прогалин у конституційному праві та законодавстві. 

РОЗДІЛ ІІ. Аналіз розвитку конституційної реформи в Україні

2.1. Напрямки конституційної реформи в Україні

Конституційні зміни надали потужний імпульс для трансформації української політичної системи від президентсько-парламентської системи до більш парламентської. Венеціанська комісія у своєму висновку на ці зміни до Конституції України оцінила їх в цілому позитивно, в першу чергу, за «збільшення парламентських рис політичної системи», та разом з тим відзначила, що, «прийняті конституційні зміни ще не повністю відповідають меті конституційної реформи, результатом якої має стати створення збалансованої і функціональної системи управління» та підсумувала, що «з метою приведення Закону про внесення змін до Конституції у відповідність з принципами плюралістичної демократії та верховенства права, закон має стати предметом подальшого обговорення і деякі вдосконалення мають бути зроблені, що потрібен час для пошуку реального консенсусу між усіма політичними силами і громадянським суспільством для збалансованої та узгодженої конституційної реформи, що забезпечило б легітимність нової Конституції та політичної системи в Україні» [12].

Для здійснення конституційної реформи Президентом України П. Порошенком започатковано Конституційну комісію як допоміжний орган при Президентові України для напрацювання узгоджених пропозицій щодо змін до Конституції України із залученням до цієї роботи представників різних політичних сил, громадськості, вітчизняного та міжнародного експертного середовища. На даний час Конституційна комісія працює у складі трьох робочих груп, що розробляють зміни до Конституції України за пріоритетними напрямами реформування — децентралізації, удосконалення конституційних засад правосуддя та конституційного регулювання прав, свобод і обов’язків людини та громадянина. На сьогодні результати діяльності Конституційної комісії (законопроект про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади (реєстр. № 2217а), який був попередньо схвалений Верховною Радою України 31.08.2015 р.  та законопроект «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)») отримали позитивну оцінку Венеціанської комісії. Триває роботи над іншими предметними напрямами удосконалення Конституції України [1, c. 33].

Отже, сьогоднішній період конституційної реформи, як і всі попередні, так само характеризується двома напрямами. Перший — стосується забезпечення реалізації конституційних змін (у зв’язку з відновленням дії положень Конституції) у чинне законодавство України. Другий напрям пов’язаний з підготовкою змін до чинної Конституції України. Цей період конституційної реформи зумовлений усіма попередніми етапами і несе в собі відбиток усіх основних суперечностей як змісту Конституції України, так і конституційного процесу.

Сучасні внутрішні і зовнішні виклики роблять досить складним прогнозування перспектив конституційної реформи на цьому історичному етапі розвитку Української держави. Разом з тим, важливо винести уроки з попередніх періодів конституційної реформи в Україні. Успішність і легітимність реформ значною мірою залежить від спроможності реформаторів створити зрозумілий і прийнятний образ майбутнього держави, в якій людина почуватиметься найвищою соціальною цінністю, а її права і свободи та їх гарантії визначатимуть зміст і спрямованість діяльності держави. Політичні сили, представлені у владі, мають усвідомлювати, що мета конституційної реформи полягає не у тому, щоб забезпечити їх панування, а у тому, щоб забезпечити сталий розвиток суспільства і держави, становлення справжнього конституціоналізму в Україні.

Отже, подальший розвиток конституційної реформи в країні здійснюється на основі й у напрямку забезпечення реалізації конституційних норм. Адже ще при прийнятті Конституції було зрозумілим, що буде необхідним внесення змін та доповнень, певне редагування тексту Конституції України. Так, наприклад, на відміну від проектів у діючій Конституції України не визначений як джерело конституційного права конституційний закон, тобто допускається тотожність між Конституцією і конституційним законодавством. Це ж можна стверджувати і стосовно, так званих, органічних законів. Фактично законодавець змушений знайти і легально визначити критерії розмежування Конституції, конституційних, органічних законів та звичайного законодавства.

2.2. Мета та способи реалізації вітчизняної конституційної реформи

Конституційна реформа в Україні почалася невдовзі після прийняття Конституції 1996 року і триває й нині. Водночас аналіз текстів законопроектів, а також ухвалених парламентом законів про внесення змін до Основного Закону України дає підстави стверджувати, що такі зміни були результатом протистояння політичних сил, використовувалися здебільшого для перерозподілу владних повноважень між законодавчою та виконавчою гілками влади, а за своїм змістом не сприяли формуванню конституційних засад громадянського суспільства. Це по-перше. А по-друге, вони були викликані переважно неналежним додержанням положень Основного Закону та відсутністю політичної волі щодо реалізації основних конституційних доктрин та принципів.

Нині важливим є зміцнення конституційного по-рядку, для чого мають діяти ефективно насамперед парламент і орган судового конституційного контролю. За умов належної широкої суспільно-політичної дискусії еволюційним шляхом можна досягнути перегляду окремих проблемних положень Конституції України.

Історичний досвід показує, що зазвичай конституційні реформи є результатом всебічних суспільно-політичних дебатів, які викликані реальним вичерпанням регулятивного потенціалу окремих її положень. Потреба конституційної реформи може також бути викликана зміною політичного, економічного й соціального устрою як необхідною умовою подолання економічної стагнації, кризи тощо [5, c. 96-97].

Загалом складно говорити про те, чи є підстави для ревізії конституційного порядку, яка має супроводжуватися кардинальною конституційною реформою, чи слід обмежитися внесенням змін до Конституції України з метою врегулювання накопичених проблем.

По-перше, виникає слушне запитання: чи варто приймати нову конституцію, не виконавши у повному обсязі приписи чинної?

По-друге, відсутні законодавче визначення самих понять «нова конституція» та «зміна до конституції» й відповідно їх диференціація. Справді, виходячи з емпірично-філософського розуміння проблеми, яким до цього часу оперує законодавець, можна з однаковим успіхом стверджувати, що:

— з одного боку, внесення до тексту закону будь- якої зміни, навіть нової коми чи слова, автоматично робить його новим законом;

— з другого — текст закону, в якому змінено навіть декілька десятків норм (що й було зроблено законом від 8 грудня 2004 року), у разі, якщо це не стосується принципових положень, — це лише нова редакція того самого закону.

Ця, на перший погляд, суто теоретична проблема має принципове практичне значення, оскільки незайве нагадати, що Конституція 1996 року на відміну від Конституції 1978 року взагалі не передбачає можливості прийняття нової конституції, а до повноважень парламенту віднесено лише внесення змін та доповнень до Основного Закону держави в порядку, визначеному цією Конституцією.

Слід також зазначити, що Конституція України сформувала консоціативну (спільну) модель установчої влади народу, котру не можна однозначно ототожнювати з волею його більшості. Цю владу в Україні, найпевніше, можна трактувати як узгодження політичної волі щодо внесення змін до Конституції України між партіями як суб’єктами політичного процесу, що ведуть відповідну дискусію в парламенті, між інститутами влади (Верховна Рада України, Президент України, Конституційний Суд України, Центральна виборча комісія) і власне народом України [9, c. 21].

Натомість у демократичному суспільстві, згідно з концепцією розмежування законодавчої та установчої влад, найважливіша роль у конституційному процесі належить спеціально сформованим для прийняття конституції органам або схваленню народом конституційних законопроектів шляхом голосування на референдумі після розроблення проекту конституції спеціально уповноваженим органом за встановленою процедурою.

Ця концепція сформована у світовому конституціоналізмі під впливом учення, за яким конституція як основний закон держави визнається актом первинної (установчої) влади, що безпосередньо належить народові. її виникнення зумовлене поширенням у XVIII сторіччі концепції народного суверенітету та ідеї суспільного договору. «Установча влада належить народові, — писав один із авторів цієї теорії Е. Ж. Сійєс, — вона відрізняється за своєю суттю від установленої законодавчої влади. Хоча й установча влада безпосередньо не може бути здійснена народом. Він доручає її особливим установчим зборам — зібранню надзвичайних, виборних ad hoc (тобто для певної мети) представників» [13, с. 4].

2.3. Конституційний процес та досвід європейських країн

На цей час порядок підготовки, проведення та імплементації рішень усеукраїнського референдуму регламентує Закон України «Про всеукраїнський референдум» (далі — Закон), який містить доволі багато положень, сумнівних з точки зору їх конституційності.

Зокрема, секретар Європейської комісії за демократію через право Т. Маркерт вважає, що прийнятий з подачі української влади закон про референдум є надзвичайно небезпечним для стабільності України. «Я не хотів би спекулювати з приводу мотивів, якими керується українська влада. Однак я думаю, що для стабільності країни є надзвичайно небезпечним існування ймовірності, за якої фактично будь-що може бути змінено шляхом референдуму». Він також зазначив, що висновок Венеціанської комісії щодо цього закону — «один із найкритичніших». «Оскільки дуже стурбувало те, що законопроект дає можливість вносити поправки до Конституції шляхом референдуму» [7]. Але, як вже зазначала ще у 2000 році Венеціанська комісія, згідно з Конституцією України це зробити неможливо, минаючи Верховну Раду, яка повинна схвалювати всі поправки до Конституції конституційною більшістю» [17].

Відповідно до європейських стандартів у сфері конституційних референдумів:

— на конституційному рівні повинні бути явно врегульовані такі питання: типи референдумів та органи, уповноважені призначати референдум; предмет референдуму; результати референдуму; загальні положення і принципи; основні правила, які визначають процедурну і предметну придатність; судовий перегляд;

— «використання референдумів повинно бути підпорядковане правовій системі в цілому, а особливо нормам, які регулюють перегляд Конституції»;

— «використання референдумів повинно бути підпорядковане правовій системі в цілому, особливо процедурним нормам» [18, с. 494-495];

— «якщо проект перегляду конституції пропонується частиною електорату або органом влади, однак не парламентом, парламент повинен визначити свою оцінку тексту, що виноситься на голосування» [19, с. 262-267];

— «якщо текст виноситься на голосування на вимогу частини електорату або органом влади, однак не парламентом, парламент повинен мати можливість надати необов’язковий висновок щодо тексту, що виноситься на голосування. У разі народної ініціативи він може бути уповноважений висунути пропозицію, альтернативну до запропонованого тексту, яка буде одночасно винесена на всенародне голосування» [18, с. 94-95].

Незважаючи на це, згідно з пунктом 1 частини третьої статті 3 Закону до предмета всеукраїнського референдуму, зокрема, віднесено питання про схвалення нової редакції Конституції України, внесення змін до Конституції України, скасування, втрату чинності чи визнання нечинним закону про внесення змін до Конституції України. Ці положення конкретизуються у частинах 1 — 3 статті 15 Закону, які в обхід норм Конституції визначають не передбачений самою Конституцією механізм прийняття її у новій редакції, що, на наш погляд, може послужити джерелом зловживання з боку влади.

Такі правила передбачають, по суті, ігнорування інститутів представницької демократії, які більш фахово можуть обговорювати та ухвалювати зміни або переглядати чинну Конституцію.

Зокрема, відповідно до частини другої статті 15 Закону «шляхом всеукраїнського референдуму за народною ініціативою Український народ, як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні, може реалізувати своє виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України (установчу владу) у порядку, який визначений цим Законом». Тобто Закон встановлює, що порядок прийняття нової Конституції врегульовується лише цим Законом.

Проте в Україні визнається та діє принцип верховенства права, який полягає у тому, що Конституція України має найвищу юридичну силу, а закони та інші нормативно-правові акти ухвалюються на основі Конституції, а відтак вони повинні їй відповідати. Конституція України не передбачає можливості встановлення порядку прийняття нового Основного Закону держави законами або іншими нормативно-правовими актами. Відповідними її положеннями врегульовано виключно процедуру внесення змін до Конституції.

Крім цього, статтею 92 Основного Закону України не передбачено повноважень Верховної Ради України врегульовувати у законодавчому порядку процедуру прийняття нової Конституції. За пунктом 1 частини першої статті 85 Конституції України до відання єдиного законодавчого органу держави належить тільки внесення змін до Основного Закону України і виключно в межах і порядку, передбачених розділом ХІІІ Конституції України. Отже, наявні ознаки того, що зазначені положення Закону прийнято не на основі Конституції України, а Верховна Рада України, ухвалюючи їх, порушила припис частини другої статті 6 Основного Закону держави вийшла за межі своїх конституційних повноважень [15, c. 22-23].

Статтею 15 Закону також передбачено можливість проведення референдумів з питань скасування, визнання таким, що втрачає чинність, чи визнання нечинним закону про внесення змін до Конституції України (частина третя) та скасування законів України, визнання законів України такими, що втратили чинність, чи визнання нечинними законів України або окремих їх положень (частина четверта).

Однак згідно з Конституцією України, крім припинення дії законів парламентом шляхом прийняття інших законів, єдиною підставою для визнання такими, що втратили чинність, законів або їх окремих положень є рішення Конституційного Суду України про невідповідність цих законів або окремих положень Конституції України (їх неконституційність). Конституція також встановила правило, за яким умовами для прийняття Конституційним Судом України рішення про неконституційність законів повністю чи в окремій частині є невідповідність Конституції України або порушення конституційної процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності (частина перша статті 152).

Це означає, що ні закон про внесення змін до Основного Закону України, ні якийсь інший закон не може втратити чинність інакше, як внаслідок прийняття рішення Конституційним Судом України про невідповідність цього закону Конституції України або визнання його нечинним іншим законом, ухваленим парламентом.

Тому фактичне запровадження іншої, конституційно не передбаченої, процедури визнання нечинними законів України, у тому числі шляхом винесення цього питання на всеукраїнський референдум, можливе лише після прийняття відповідних змін до Основного Закону України.

Викладене кореспондується з правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні № 5-зп від 30 жовтня 1997 року, за якою «винятки з конституційних норм встановлюються самою Конституцією України, а не іншими нормативними актами», що випливає із верховенства Конституції і прямої дії її норм (частини друга, третя статті 8).

Варто також нагадати, що Керівні принципи для конституційних референдумів на національному рівні, ухвалені Венеціанською комісією 6-7 листопада 2001 року, взагалі не передбачають скасовувальних конституційних референдумів та наголошують, що «за означенням конституційні референдуми стосуються часткового або повного перегляду Конституції» [19, с. 262-267].

Законодавство більшості європейських країн, як і чинна Конституція України, закріплює проведення референдуму як одну зі стадій процесу внесення змін до конституції. В жодному разі не як єдину та остаточну стадію зміни конституції. При цьому ініціатива проведення конституційних референдумів зазвичай належить органу влади [10, с. 67].

У цьому ж рішенні щодо прийняття чи скасування закону України або внесення змін до чинного закону України Конституційний Суд наголосив, що народ, як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні, здійснюючи своє волевиявлення через всеукраїнський референдум за народною ініціативою, може в порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України, приймати закони України (вносити до них зміни), крім законів, прийняття яких на референдумі не допускається згідно з Конституцією України.

До того ж Суд наголосив, що цей порядок «має бути визначений», оскільки на день ухвалення рішення цього порядку визначено не було.

Не було врегульовано на конституційному рівні по-рядку прийняття нової Конституції держави та законів на всеукраїнському референдумі й на день ухвалення Закону.

Відповідно до частини третьої статті 20 Закону про всеукраїнський референдум «тексти нової редакції Конституції України та законопроектів, що виносяться на конституційний та законодавчий референдум, не повинні скасовувати чи обмежувати зміст та обсяг існуючих прав і свобод людини і громадянина або бути спрямованими на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України».

На перший погляд, ця новела відповідає вимогам статті 22 Конституції України, за якою «при прийнятті нових законів або при внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод» (частина третя). Однак знову-таки лише на перший погляд, оскільки:

— по-перше, чинна Конституція України визначає спеціальний порядок внесення змін до Конституції України, яким передбачено здійснення Конституційним Судом України превентивного контролю законопроектів з метою недопущення порушення зазначених конституційних положень;

— по-друге, Основним Законом України незалежно від предмета конституційного законопроекту передбачено обов’язкову участь єдиного законодавчого органу — парламенту, який таким чином включений у механізм установчої влади, і саме через парламент конституційні законопроекти мають бути принаймні попередньо схвалені.

Крім цього, Закон встановлює неконституційний по-рядок набрання чинності новою Конституцією (новою редакцією) та законами України. Так, нова Конституція України (нова редакція) набуває чинності з дня оголошення ЦВК результатів всеукраїнського референдуму про прийняття Конституції України (нової редакції) на всеукраїнському референдумі. Таке положення встановлюється і для законів України, цілковито ігноруючи конституційні приписи статті 57 та частини п’ятої статті 94 Конституції України щодо заборони введення в дію неопублікованих чи недоведених до відома населення законів [15, c. 24-25].

Отже, Закон встановлює порядок зміни Конституції через всеукраїнський референдум за народною ініціативою, який не передбачений розділом XIII «Внесення змін до Конституції України», та у неконституційний спосіб виводить з процесу зміни Конституції України його основних суб’єктів — Верховну Раду України та Конституційний Суд України.

Тож встановлення у звичайному Законі не перед-баченого Основним Законом порядку прийняття нової Конституції України, порядку зміни Конституції України суперечить конституційним положенням.

Зміна положень конституції — завжди непростий політико-правовий метод трансформації окремих аспектів конституційного порядку, оскільки вони супроводжуються суспільно-політичними дебатами, які виражають розмаїття громадської і політичної думки у суспільстві.

Це питання є предметом підвищеної уваги з боку вітчизняних та закордонних фахівців з конституційного права.

Так, професор конституційного права, член Венеціанської комісії С. Бартоль зазначає, що «комісія завжди наголошувала на необхідності створення репрезентативної системи влади, яка ґрунтувалася б на чіткому розподілі функцій та відповідальності органів. Розподіл влади є найкращим рішенням, але запровадження цього принципу може мати різний вплив залежно від політичного вибору влади. Є два різні розподіли влади: вертикальний (між законодавчою, виконавчою та судовою гілками) та горизонтальний (між державою та органами місцевого самоврядування). Дуже важливо запровадити обидва, адже за умов відсутності горизонтального розподілу підтримуваний парламентом уряд загрожує концентрацією всіх важелів впливу в руках виконавчої влади» [13].

Норми Конституції, якими регулюються права і свободи громадян, пройшли випробування часом і не викликають гострих зауважень, тому цей розділ не слід міняти, а лише посилити гарантіями європейських конвенцій. На думку Л. Бойцової, не можна конституційну модернізацію підлаштовувати під політичну кон’юнктуру, як це вже було [14, с. 37].

«Очевидно, — пише В. Шаповал, — що без глибоких змін до чинної Конституції в царині місцевого самоврядування не вирішити тих питань, які об’єктивно постають. Перш за все, навіть за формою невідомо, в якому саме напрямі мають відбуватися реформи на рівні Конституції. Однак обов’язково на рівні Конституції повинні бути вирішені питання статусу та повноважень місцевих державних адміністрацій, інакше вони ніколи не дозволять вирости регіональному самоврядуванню» [16].

«У реформуванні правосуддя, — наголошує М. Козюбра, — я почав би з питання щодо системи судів загальної юрисдикції, яка існує сьогодні в Україні. Не тільки на мою думку, а й на думку зарубіжних експертів, зокрема Венеціанської комісії, вона є надмірно складною. Я сказав би, навіть екзотичною тому що поєднання в одному судовому органі, який іменується Вищим спеціалізованим судом, кримінальних і цивільних справ, а також існування господарських судів як самостійної ланки судової системи не відповідає сучасним європейським стандартам. Я не кажу вже про те, що система, яка сьогодні запроваджена, не виправдала тих надій, які на неї покладалися. її обговорювали свого часу на Національній комісії з розвитку демократії та верховенства права, де було наведено аргументи за, і на перший погляд вагомі, щодо необхідності більшого професіоналізму, незалежності суддів» [8].

Р. Куйбіда вважає, що внаслідок конституційної реформи «прокуратура мала б фактично вийти із системи захисту прав людини. Щодо нагляду за дотриманням законів, то це має бути функцією місцевих державних адміністрацій, а не прокуратури. Фактично функції прокуратури повинні зосередитись у сфері кримінальної юстиції. Власне, це те, що допомагає здійснювати правосуддя, функції судової гілки влади, тому в рамках розділу про правосуддя, відштовхуючись від функції обвинувачення і від функції захисту, ми запропонували передбачити дві окремі статті, які містили б згадку про службу державного обвинувачення і про адвокатуру»[8].

Узагальнюючи ці та багато інших концепцій конституційної реформи, насамперед слід зазначити, що їхня багатоманітність тільки підкреслює важливість досліджуваного питання. Справді, предметом цієї реформи є конституція як основний закон, який має найвищий ступінь нормативності (обов’язковості) й юридичної сили, а її норми безпосередньо діють у національній правовій системі.

РОЗДІЛ ІІІ. Подальше формування політико-правової системи українського конституціоналізму

Загалом конституційна реформа та витікаючи з неї інші реформи є вкрай необхідними для подальшого динамічного поступу Української держави.

Конституційна реформа як засіб модернізації публічного управління у сучасному суспільстві має бути спрямована, на наш погляд, в першу чергу, на створення стабільного механізму функціонування публічної влади й недопущення конституційно-правових колізій, що здатні перетворюватися у гострі суспільно-політичні кризи, цілу низку яких вже зазнала та продовжує зазнавати Українська держава.

Аналізуючи Конституцію України та ряд зарубіжних конституцій, можна прийти до загального висновку про наявність, в цілому, наступних основних напрямів децентралізаційних конституційних реформ з метою подолання конституційних криз у сфері розподілу та здійснення публічно-владних повноважень (тобто, йдеться саме про конституційні кризи у політико-правовій інституційній площині: парламентські, урядові, президентські, судові, регіональні, муніципальні тощо): 1) використання конституційно-правових механізмів прямої демократії: виборів та референдумів; 2) звернення до органів конституційного контролю для отримання офіційного тлумачення конституційно-правових норм, у тому числі тих, що знаходяться у конфлікті (колізії) між собою; 3) внесення змін до конституційно-правових актів з метою виправлення конкретних конфліктів конституційно-правових норм або загальної зміни політико- правової ситуації у суспільстві та державі; 4) використання визначеними державними органами особливих конституційних повноважень у ситуаціях, визначених конституційно-правовими нормами (наприклад, інститут дострокового припинення повноважень парламенту указом глави держави), що часто поєднуються з використанням інститутів прямої демократії, тобто виборів або референдуму; 5) у деяких конституційно-правових системах — використання права народу на повстання для захисту чинного конституційного ладу (наприклад, Конституція ФРН 1949 р.), що свідчить про колізію між фактичним станом правовідносин та їх конституційно- правовим регулюванням та зайвий раз наочно підкреслює наявну відмінність між процесами та конкретними практичними способами удосконалення конституційно- правового нормативного матеріалу (конституційно-правова реформа, іншими словами — реформа конституційного права як провідної галузі національного права) та формами модернізації суспільного життя і публічно-владного механізму з метою недопущення кризових явищ та всеосяжного забезпечення принципу верховенства права (конституційна реформа) [7, c. 108-109].

Отже, вказані засоби та методи подолання конституційних криз та виправлення конфліктів конституційно-правових норм є легітимними у конституційному праві держав за умови їх регламентації конституційно-правовими нормами (щонайменше, перші три засоби прямо передбачені абсолютною більшістю конституцій та інших конституційних актів світу, утому числі — Конституцією України), в той час як будь-які інші, не регламентовані джерелами конституційного права, механізми слід вважати суто політичними, а тому з формально-юридичної точки зору нелегітимними та неконституційними, і це показує спільну ознаку форм та методів конституційно- правової і конституційної реформи, а саме — необхідність конституційно-правової легітимації та регламентації таких форм та методів у чинних конституційно-правових нормах як приписах найвищої юридичної сили та прямої дії в українській ієрархічній системі законодавства.

Таким чином, вирішення складної політичної ситуації відбувається у площині права тоді, коли реалізуються конституційно-правові механізми, закладені у конституційно-правових нормах. Виходячи з такого підходу, необхідно розглянути основні засади кожного із згаданих вище чотирьох основних конституційно-правових механізмів подолання конституційних криз, що можуть виникати внаслідок певних конфліктів конституційно-правових норм, але до того варто розглянути загальні теоретичні поняття про подолання колізій у праві, адже конституційно-правова колізія та способи її подолання завжди до певної міри відображає загальні властивості юридичної колізії та відповідних особливостей її вирішення.

Водночас, забезпечити бажані політико-правові конструкції та моделі можна виключно за умови одночасного проведення якісної конституційно-правової реформи, під якою ми вбачаємо реформування безпосередньо галузі конституційного права як провідної національної галузі права України, покращення та удосконалення конституційного нормативно-правового матеріалу [5, c. 103].

При цьому окремо варто зазначити, що предмет та об’єкт галузі конституційного права змінюється у сучасних умовах під впливом цілої низки об’єктивних чинників правової та політико-правової дійсності, зокрема йдеться про процеси правової глобалізації та міждержавної інтеграції, що спричинює появу нових галузей та підгалузей права, посилення інтернаціоналізації конституційного права та конституціоналізації міжнародного і європейського права, адаптацію вітчизняного конституційного законодавства до базових європейських правових стандартів. 

ВИСНОВКИ

Підсумовуючи викладене, можемо зробити такі висновки.

Функції конституційної реформи зумовлені сутністю конституції як основного закону держави і суспільства. Тому конституційна реформа впливає на всі основні сфери життєдіяльності держави і суспільства і їх нормативно-правову основу. У цьому плані слід підкреслити значення установчої, стабілізуючої, стимуляційної функцій конституційної реформи щодо держави і суспільства. Конституційна реформа є засобом вирішення конституційних конфліктів, забезпечення громадянської злагоди і консенсусу у суспільстві. Конституційна реформа виконує стимулюючу функцію щодо розвитку конституційного права, правової системи і системи права, юридичної науки, а також правової культури і правової свідомості суспільства.

Головним у конституційному процесі є уникнення будь-яких сумнівів щодо легітимності оновлених конституційних положень, як це було під час ухвалення законів «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року та «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від 21 лютого 2014 року. Лише таким шляхом, на наш погляд, можливо модифікувати наявну нині систему реалізації установчої влади народу України з урахуванням досягнень європейського конституціоналізму.

Для цього потрібно послідовно з дотриманням чинного конституційного порядку здійснити таке:

— по-перше, провести суспільно-політичне обговорення майбутніх параметрів концепції оновлення чинної Конституції України;

— по-друге, прийняти у порядку, визначеному Розділом ХІІІ Конституції України, Закон про порядок підготовки та перегляду Конституції України, а також привести у відповідність до Конституції України положення чинного Закону «Про всеукраїнський референдум»;

— по-третє, сформувати Установчі збори, які розроблятимуть і попередньо ухвалять проект оновленої Конституції України (Української Республіки);

— по-четверте, винести проект розробленої Установчими зборами оновленої Конституції України (Української Республіки) на остаточне схвалення всеукраїнського референдуму.

На наше переконання, лише за таких умов можлива реалізація головного завдання конституційної реформи — трансформація Конституції України з основного закону державницького спрямування у основний закон громадянського суспільства, в якому права і свободи людини та інші загальнолюдські цінності не тільки проголошені, а й надійно захищені. 

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

1. Агафонова Н. В. До питання про функції конституційної реформи / Н. В. Агафонова // Університетські наукові записки. — 2016. — № 1. — С. 33-44.
2. Агафонова Н. В. Питання розвитку конституційної реформи у сучасній Україні / Н. В. Агафонова // Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. — 2016. — № 1. — С. 32-42.
3. Агафонова Н. В. Функції конституційної реформи / Н. В. Агафонова // Наука і правоохорона. — 2016. — № 1. — С. 317-326
4. Бандурка О. М. Напрями конституційної реформи в Україні / О. М. Бандурка // Наше право. — 2016. — № 2. — С. 5-10.
5. Бисага Ю. Конституційна реформа в Україні як наслідок формування нової парадигми конституціоналізму / Ю. Бисага, Д. Белов // Право України. — 2014. — № 8. — С. 96-104.
6. Великий тлумачний словник сучасної української мови / уклад і гол. ред. В. Т. Бусел. — К. ; Ірпінь : ВТФ “Перун”, 2005. — 1728 с.
7. Волошин Ю.О. Конституційна реформа та модернізація в сучасній державі в умовах європейської інтеграції : проблеми теорії і практики : монографія / Ю.О. Волошин, О.М. Пересада. — Одеса : Фенікс, 2013. — 208 с.
8. Козюбра М. Парламентська форма правління ефективна тоді, коли в державі є традиції, ідеологічні партії, розвинена судова влада тощо. За відсутності цих умов вона вироджується в міністеріалізм, коли панує не парламент, а уряд / М. Козюбра // Витяги з виступів доповідачів на Громадському форумі «Конституційна реформа: погляд громадянського суспільства» (Одеса, 16-18 лютого 2007 р.) [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://parlament.org.ua/upload/docs/Vytyagy. doc.pdf
9. Крусян А.Р. Сучасний український конституціоналізм : монографія / А.Р.Крусян. — К. : Юрінком Інтер, 2010. — 560 с.
10. Лотюк О.С. Конституційно-правові основи розвитку та функціонування громадянського суспільства в Україні : автореф. дис. … докт. юрид. наук : спец. 12.00.02 / О.С. Лотюк / Київський національний університет імені Тараса Шевченка. — К., 2015. — 35 с.
11. Орзих М.Ф. Конституционная реформа в Украине : учеб. пособ. / М.Ф. Орзих. — Одесса : Юридическая література, 2003. — 128 с.
12. Погорілко В.Ф. Конституційне право України. Академічний курс : підручник у 2-х т. — Т. 1 / В.Ф. Погорілко, В.Л. Федоренко. — К. : Юридична думка, 2006. — 544 с.
13. Скрипнюк О. В. Конституція України та її функції : проблеми теорії та практики реалізації. До десятої річниці прийняття Конституції України / О. В. Скрипнюк. — К. : Академія правових наук України, 2005. — 168 с.
14. Скрипнюк О. Методологічні проблеми взаємозв’язку права і політики / О. Скрипнюк, В. Селіванов // Право України. — 2007. — № 12. — С. 14-21.
15. Стрижак А. Конституційна реформа в Україні: передумови, мета та способи реалізації / А. Стрижак // Віче. — 2014. — № 23. — С. 21-31.
16. Тацій В. Концепція розвитку юридичної науки і освіти в Україні / В. Тацій, Ю. Шемшученко // Право України. — 1994. — № 1-2. — С. 3-7.
17. Тацій В. Проблеми розвитку науки конституційного права України / В. Тацій, Ю. Тодика // Право України. — 2004. — № 10. — С. 3-10.
18. Тодика Ю.М. Конституція України як соціальна цінність / Антологія української юридичної думки в 10 т. — Т. 10 : Юридична наука незалежної України. — К. : Юридична книга, 2005. — 944 с.
19. Шемшученко Ю. Проблеми наукового забезпечення сучасного конституційного процесу в Україні / Ю. Шемшученко // Право України. — 2012. — № 8. — С. 28-34.
20. Юзьков Л.П. Загальний огляд проекту Конституції України. Антологія української юридичної думки в 10 т. — Т. 9 : Юридична наука радянської доби. — К. : Юридична книга, 2004. — 848 с.