Вступ

Актуальність теми. Боротьба з корупцією є основою ефективного державного управління. Це стосується усіх публічних службовців і є справжнім актуальним питанням для майбутнього всіх країн, насамперед країн, що розвиваються, і країн із перехідною економікою. Питання корупції в Україні залишається актуальним. За даними Національного відділення Transparency International, у 2015 р. у всесвітньому рейтингу Україна посідає 130 місце зі 168 позицій (у 2014 р. країна була на 142-му місці зі 175 позицій) [1]. Українські громадяни чекають від влади ефективної та невідкладної боротьби з корупцією, на виконання цих очікувань у 2014 р. було зроблено перші кроки антикорупційної реформи. Так, на зміну старому Закону України “Про засади запобігання і протидії корупції» № 3206-VI від 07.04.2011 р. [2] було прийнято Закон України “Про запобігання корупції” № 1700-VII від 14.10.2014 р. [3], також було прийнято Закон України “Про Національне антикорупційне бюро України” № 1698-VII від 14.10.2014 р. [4]. Окрім Національного антикорупційного бюро України, прийнято рішення про створення ще одного органу у боротьбі з корупцією — Національного агентства з питань запобігання корупції в Україні.

Проголошення України як незалежної держави не дало можливості уникнути такого антисоціального та антиправового явища у суспільстві, як корупція. Це стосується як первинних етапів проголошення та створення нової держави, так і етапів її подальшого розвитку. Внаслідок цього корупція в Україні стала однією з негативних ознак держави, а також почала формувати так зване антиправо, що протидіє сучасному українському праву. Такий стан речей, у свою чергу, може загрожувати національній безпеці та демократичному розвитку держави.

Тому для того, щоб подолати зазначене негативне явище, яке має місце у системі державної влади та проникло у національну правову систему, слід на загальнотеоретичному рівні ґрунтовно дослідити становлення сучасного антикорупційного законодавства України, звернувши при цьому особливу увагу на недоліки правового регулювання у цій сфері.

Крім того, наявність корупції на всіх рівнях державної влади унеможливлює ефективну реалізацію будь-яких реформаційних заходів. Це ще раз підкреслює актуальність та практичну значимість проблеми законодавчого обмеження та усунення корупції з системи державно-правового регулювання. Саме тому проблематика змісту та ефективної реалізації антикорупційного законодавства України має пріоритетне значення, а на його підґрунті у подальшому мала б здійснюватись антикорупційна політика та стратегічне планування антикорупційних напрямів державної та громадської діяльності у цій сфері.

Суттєвою проблемою на шляху оновлення антикорупційного законодавства, у першу чергу, є те, що у суспільстві немає чіткого розуміння корупції. В основному її розглядають у двох аспектах: а) корупція як підкуп та хабар (широке розуміння); б) корупція як певна група людей, які схильні до руйнування, руйнівного впливу на загальновизнані та підтримувані суспільством соціальні процеси заради власних інтересів (вузьке розуміння).

Питання боротьби з корупцією розглядаються такими вченими у сфері державного управління, як О. Мельниченко, В. Ткач, С. Клімова, Т. Ковальова, В. Філіпповський, Г. Толстих, В. Степанюк, В. Щегорцова та інші. Однак, зважаючи на актуальність проблеми корупції та зміни у законодавстві у цьому питанні, є доцільним провести дослідження щодо аналізу нормативно-правового забезпечення основних компетенцій спеціально утвореного органу центральної виконавчої влади — Національного агентства з питань запобігання корупції в Україні (далі — Національне агентство).

Метою роботи є визначення основних компетенцій та гарантії незалежності Національного агентства з питань запобігання корупції в Україні відповідно до законодавства.

Для досягнення поставленої мети були вирішені наступні завдання:

— розглянути нормативно-правового забезпечення основних прав, обов’язків та відповідальності Національного агентства з питань запобігання корупції в Україні;

— дослідити основні права та обов’язки Національного агентства з питань запобігання корупції в Україні;

— проаналізувати стратегію розвитку Національного агентства з питань запобігання корупції;

— дослідити роль і місце Національного агентства з питань запобігання корупції у сфері протидії корупції в Україні;

— дослідити гарантії незалежності Національного агентства з питань запобігання корупції;

— виявити шляхи розвитку та вдосконалення роботи Національного агентства з питань запобігання корупції.

Об’єктом дослідження виступає процес становлення сучасного антикорупційного законодавства України.

Предметом дослідження є теоретико-правові засади становлення, розвитку та гарантії незалежності Національного агентства з питань запобігання корупції.

Методи дослідження. Методологію дослідження становить система філософсько-світоглядних, загальнонаукових та спеціально-наукових методів пізнання, що забезпечують об’єктивний аналіз досліджуваного предмета.

Реалізація мети та завдань дослідження здійснювалася шляхом поєднання загальнонаукових і спеціальних методів: ідентифікації, екстраполяції — при вивченні можливостей імплементації зарубіжного досвіду створення антикорупційного законодавства та протидії корупції в системі державного управління України; порівняльного аналізу та математичної статистики — для характеристики корупційної свідомості посадовців і пересічних громадян; та здійснення порівняльного аналізу українських та зарубіжних законодавчих актів; системно-аналітичного — для з’ясування сутності ключових понять проблеми дослідження; функціонального аналізу — для з’ясування деструкційного впливу корупції на суспільний розвиток; порівняльно-історичного — при аналізі форм та проявів корупції в різні часи та еволюції антикорупційного законодавства; емпіричних (спостереження, опитування, експертних оцінок, статистичного та контент-аналізу, моделювання) — при вивченні громадської думки щодо корупційних дій в органах публічної влади та загального стану розвитку антикорупційного законодавства в Україні. 

Розділ 1. Нормативно-правові засади компетенцій Національного агентства з питань запобігання корупції

1.1. Нормативно-правового забезпечення основних прав, обов’язків та відповідальності Національного агентства з питань запобігання корупції в Україні

У 2014-2015 роках, після Революції Гідності, до якої призвела системна корупція на найвищому державному рівні та порушення прав людини, український Парламент затвердив нові засади державної антикорупційної політики, а також низку нових законів, зокрема: «Про запобігання корупції» (введений в дію у квітні 2015 року), який передбачив створення нової превентивної інституції, на яку було покладено завдання із запобігання корупції, формування державної антикорупційної політики, перевірки майнових декларацій, контролю за фінансуванням політичних партій та низку інших функцій, за винятком кримінальних розслідувань. НАЗК є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом і гарантіями незалежності. Національне агентство є відповідальним перед Верховною Радою України і підконтрольним їй, а також підзвітним Уряду.

Разом з тим, в органах виконавчої влади всіх рівнів мають бути визначені структурні підрозділи/особи, відповідальні за роботу із запобігання корупції. Їхній статус ще належить узгодити із Законом України «Про запобігання корупції». НАЗК повинно надавати допомогу таким підрозділам / особам, але має обмежені повноваження з координування їхньої роботи. Україна має активне громадянське суспільство, яке зробило значний внесок у розробку нової антикорупційної системи та її впровадження у життя. В Україні є багато журналістів, які займаються розслідуваннями, а також ЗМІ, які активно викривають корупцію. Українські ЗМІ рясніють повідомленнями про можливу корупцію та інші пов’язані з нею порушення з боку публічних службовців, підвищуючи тим самим обізнаність громадськості про цю проблему та створюючи тиск для ефективної політики реагування на прояви корупції. За останні три роки міжнародні організації та іноземні країни збільшили свою підтримку Україні в її антикорупційних зусиллях в рамках різних програм технічної допомоги та грантових програм.

Державна антикорупційна політика міститься в Антикорупційній стратегії на 2014-2017 роки та прийнята у формі закону. У квітні 2015 року Уряд затвердив детальний план дій із реалізації Антикорупційної стратегії у формі відповідної державної програми. Процес перегляду та розробки нової національної стратегії розпочався у 2017 році, відповідальність за цей процес покладено на НАЗК.

Національне агентство з питань запобігання корупції в Україні створено як багатоцільову установу з метою реалізації комплексного підходу та зосередження в межах однієї установи всіх основних функцій щодо попередження і боротьби з корупцією. Така модель багатоцільового агентства з питань боротьби з корупцією забезпечує реалізацію багатьох функцій: розробка політики, аналітична діяльність, технічна допомога, взаємодія з громадянським суспільством, здійснення відкритого доступу до інформації, моніторинг, слідча діяльність.

Науковці у сфері досліджень щодо боротьби з корупцією виділяють основні функції спеціалізованих інститутів у боротьбі з корупцією [5]:

—         розробка політики, аналітичні дослідження, моніторинг та координація. Ця діяльність передбачає вивчення тенденцій та рівень поширення корупції, а також оцінку ефективності антикорупційних заходів. Вони розробляють стратегію і плани дій по боротьбі з корупцією, а також здійснюють моніторинг за ходом їх здійснення і оцінюють їх ефективність;

—         попередження корупції у структурах влади — вироблення конкретних норм і обмежень, що стосуються державних службовців, а також застосування дисциплінарної відповідальності за їх недотримання. До цієї функції належить перевірка майнових декларацій посадових осіб і забезпечення відкритого доступу громадськості до цих відомостей;

—         освітня і просвітницька функції. Ці сфери діяльності належать вироблення та проведення освітніх програм для населення і державних службовців. Організовуються кампанії з інформування громадськості про роботу із засобами масової інформації, неурядовими організаціями, бізнес спільнотою та населенням загалом;

—         розслідування та кримінальне переслідування випадків корупції. Ця діяльність сконцентрована на вдосконаленні законодавства, розробку стримуючих санкцій за будь-які прояви корупції та реалізації законодавства на всіх стадіях процесу — оперативно-розшукові заходи, кримінальне розслідування, пред’явлення звинувачення і винесення рішення по справі.

Реалізація вищезазначених функцій відбувається через компетенцію органу з боротьби з корупцією, яка регламентується законодавством. Компетенція — це коло прав, обов’язків, відповідальності. У Великому тлумачному словнику сучасної української мови поняття “компетенція” визначається як коло повноважень якої- небудь організації, установи, особи [6]. Словник іншомовних слів визначає компетенцію (лат. competentia, від compete — взаємно прагну; відповідаю, підходжу) як сукупність предметів відання, завдань, повноважень, прав і обов’язків державного органу або посадової особи, що визначаються законодавством [7]. Науковці в сфері правознавства так розглядають поняття “компетенція державного органу” (уряду, міністерства, парламенту, органів суду, міліції, прокуратури тощо) — це закріплена законом (або іншим нормативним актом) сукупність владних повноважень (прав і обов’язків), юридичної відповідальності і предмета відання (предмет діяльності, функціональне призначення) [8]. Науковець у сфері державного управління В. Малиновський визначає компетентність як сукупність предметів відання та повноважень (прав і обов’язків), які надаються суб’єкту управління (органу або посадовій особі) для виконання відповідних завдань і функцій та визначають його місце в апараті державного управління. Компетенція державно-владним шляхом встановлює обсяг і зміст діяльності суб’єкта державного управління з одночасним розмежуванням його функцій і функцій інших суб’єктів як по вертикалі, так і по горизонталі управлінської системи [9]. Враховуючи вищезазначені здобутки науковців, можемо зазначити, що компетенцією Національного агентства з питань запобігання корупції є встановлена нормативно-правовими актами України сукупність прав, обов’язків і відповідальності цього органу виконавчої влади та його посадових осіб, які забезпечують здійснення функцій і завдань антикорупційної політики.

Основним нормативно-правовим актом, що регламентує діяльність Національного агентства з питань запобігання корупції, є Закон України “Про запобігання корупції» № 1700-УП від 14.10.2014 р. [10]. Відповідно до цього закону, Національне агентство з питань запобігання корупції є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику. Це агентство утворюється Кабінетом Міністрів України відповідно до Закону України “Про запобігання корупції» № 1700-УП від 14.10.2014 р., Закону України “Про центральні органи виконавчої влади», Постанови Кабінету Міністрів України “Деякі питання відбору кандидатів на посади членів Національного агентства з питань запобігання корупції» № 170 від 25.03.2015 р. [11]. Правову основу проходження служби членів, службовців та працівників апарату Національного агентства з питань запобігання корупції становить Закон України “Про державну службу».

1.2. Основні права та обов’язки Національного агентства з питань запобігання корупції в Україні

Відповідно до ст. 12 Закону України “Про запобігання корупції» № 1700-УІІ від 14.10.2014 р., Національне агентство з питань запобігання корупції має такі права [12]:

1)       одержувати в установленому законом порядку за письмовими запитами від державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, суб’єктів господарювання незалежно від форми власності, та їх посадових осіб, громадян та їх об’єднань інформацію, необхідну для виконання покладених завдань, та мати прямий доступ до інформаційних баз даних державних органів;

2)       залучати до виконання окремих робіт науковців, зокрема на договірній основі, працівників органів влади; створювати комісії та робочі групи, організовувати конференції, семінари і наради з питань запобігання і протидії корупції;

3)       отримувати заяви фізичних та юридичних осіб про порушення вимог цього закону, проводити за власною ініціативою перевірку можливих фактів порушення вимог цього закону;

4)       проводити перевірки організації роботи із запобігання і виявлення корупції в державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, зокрема щодо підготовки та виконання антикорупційних програм;

5)       вносити приписи про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших вимог та обмежень, передбачених цим Законом;

6)       отримувати від осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, письмові пояснення з приводу обставин, що можуть свідчити про порушення правил етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, щодо достовірності відомостей, зазначених у деклараціях осіб;

7)       затверджувати методологію оцінювання корупційних ризиків у діяльності органів влади, проводити аналіз антикорупційних програм органів влади та надавати обов’язкові для розгляду пропозиції до таких програм;

8)       ініціювати проведення службового розслідування, вжиття заходів щодо притягнення до відповідальності осіб, винних у вчиненні корупційних або пов’язаних із корупцією правопорушень, складати протоколи про адміністративні правопорушення.

Окрім прав, ключовим елементом компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції є його обов’язки, що визначені Законом України “Про запобігання корупції” № 1700-УП від 14.10.2014 р. Основними обов’язками Національного агентства з питань запобігання корупції, відповідно до чинного законодавства, є [13]:

1)       проведення аналізу стану запобігання та протидії корупції в Україні, діяльності органів влади у сфері запобігання та протидії корупції, а також аналіз статистичних даних, результатів досліджень та іншої інформації стосовно ситуації щодо корупції;

2)       розроблення проектів Антикорупційної стратегії та державної програми з її виконання, здійснення моніторингу, координації та оцінки ефективності виконання Антикорупційної стратегії, підготовка та подання проекту національної доповіді щодо реалізації засад антикорупційної політики до Кабінету Міністрів України;

3)       формування та реалізація антикорупційної політики, розроблення проектів нормативно-правових актів із цих питань; організація проведення досліджень із питань вивчення ситуації щодо корупції;

4)       здійснення моніторингу та контролю за виконанням актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб;

5)       проведення за власною ініціативою у встановленому порядку антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, що вносяться на розгляд Верховної Ради України або Кабінету Міністрів України;

6)       координація та надання методичної допомоги щодо виявлення органами влади корупціогенних ризиків у своїй діяльності та реалізації ними заходів щодо їх усунення, зокрема підготовки та виконання антикорупційних програм;

7)       здійснення контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

8)       здійснення державного контролю за дотриманням встановлених законом обмежень щодо фінансування політичних партій, законним та цільовим використанням політичними партіями коштів, виділених із державного бюджету;

9)       забезпечення ведення Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення;

10)     затвердження правил етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, надання роз’яснень, методичної та консультаційної допомоги з питань застосування актів законодавства з питань етичної поведінки;

11)     координація, методичне забезпечення та здійснення аналізу ефективності діяльності уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) із питань запобігання та виявлення корупції;

12)     погодження антикорупційних програм державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, розробка типової антикорупційної програми юридичної особи;

13)     залучення громадськості до формування, реалізації та моніторингу антикорупційної політики, здійснення співпраці із особами, які добросовісно повідомляють про можливі факти корупційних або пов’язаних із корупцією правопорушень;

14)     організація підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації з питань, пов’язаних із запобіганням корупції, працівників державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, посадових осіб місцевого самоврядування;

15)     інформування громадськості про здійснювані Національним агентством заходи щодо запобігання корупції, реалізація заходів, спрямованих на формування у свідомості громадян негативного ставлення до корупції;

16)     координація виконання міжнародних зобов’язань у сфері формування та реалізації антикорупційної політики, співпраця з державними органами, неурядовими організаціями іноземних держав та міжнародними організаціями в межах своєї компетенції;

17)     обмін інформацією з компетентними органами іноземних держав та міжнародними організаціями.

Одним із основних обов’язків Національного агентства з питань запобігання корупції є підготовка проекту національної доповіді щодо реалізації засад антикорупційної політики, що є основою визначення засобів антикорупційної стратегії. Національне агентство готує проект щорічної національної доповіді та не пізніше 1 квітня подає до Кабінету Міністрів України. У національну доповідь щодо реалізації засад антикорупційної політики Національне агентство з питань запобігання корупції обов’язково включає такі статистичні дані [14]:

—         кількість зареєстрованих повідомлень про кримінальні корупційні правопорушення та правопорушення, пов’язані з корупцією;

—         кількість оперативно-розшукових справ, заведених у сфері протидії корупції, та їх результативність;

—         кількість осіб, щодо яких складено обвинувальні акти щодо вчинення ними кримінальних корупційних правопорушень і правопорушень, пов’язаних із корупцією, а також протоколи про вчинення адміністративних правопорушень, пов’язаних із корупцією;

—         кількість осіб, щодо яких набрав законної сили обвинувальний/ виправдувальний вирок суду щодо вчинення ними кримінальних корупційних правопорушень, а також на яких накладено адміністративне стягнення за правопорушення, пов’язане з корупцією або закрито відповідне адміністративне провадження без накладення стягнення;

—         кількість осіб, звільнених із посади (роботи, служби) через притягнення до відповідальності за корупційні правопорушення або правопорушення, пов’язані з корупцією;

—         відомості про розмір збитків, кошти та інше майно, одержані внаслідок вчинення корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних із корупцією, конфісковані за рішенням суду, а також кошти у розмірі вартості незаконно одержаних послуг чи пільг, стягнені на користь держави;

—         відомості про кошти та інше майно, одержані внаслідок корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних із корупцією, повернуті в Україну із-за кордону, та розпорядження ними;

—         відомості про конфіскацію предметів та доходів від кримінальних корупційних правопорушень;

— обсяги фінансування спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції тощо.

Національна доповідь щодо реалізації засад антикорупційної політики заслуховується на парламентських слуханнях, щороку Верховна Рада України затверджує та оприлюднює цю доповідь.

У складі Національного агентства з питань запобігання корупції є п’ять членів, які призначаються на посаду Кабінетом Міністрів України строком на чотири роки за результатами конкурсу. Членом Національного агентства може бути громадянин України, не молодший тридцяти п’яти років, який має вищу освіту, володіє державною мовою та здатний за своїми діловими та моральними якостями, освітнім і професійним рівнем, станом здоров’я виконувати відповідні службові обов’язки.

Основні права та обов’язки членів Національного агентства з питань запобігання корупції подано в табл. 1. 

Таблиця 1. Основні компетенції членів Національного агентства з питань запобігання корупції

№ з/п	Права членів Національного агентства з питань запобігання корупції	Обов’язки членів Національного агентства з питань запобігання корупції
1	ознайомлюватися з документами, які знаходяться у Національного агентства та проводити перевірки на підставі доручення Національного агентства	готувати питання на розгляд Національного агентства, брати участь у його засіданнях та голосуванні без права утримання
2	пропонувати для включення до порядку денного засідання Національного агентства питання, що належать до його компетенції	забезпечувати в межах компетенції виконання рішення Національного агентства
3	виступати на засіданнях агентства, вносити пропозиції, ініціювати проведення голосування, у письмовій формі викладати свою окрему думку у разі незгоди з рішенням	здійснювати повноваження та координувати роботу структурних підрозділів апарату Національного агентства відповідно до визначеного розподілу функціональних обов’язків
4	бути присутнім на засіданнях Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, тимчасових спеціальних та слідчих комісій, міністерств та органів влади	представляти Національне агентство у відносинах із органами влади, громадськими об’єднаннями, фізичними та юридичними особами в Україні та за кордоном

Голова Національного агентства з питань запобігання корупції обирається агентством з числа його членів строком на два роки. Окрім компетенцій члена агентства, Голова має такі основні компетенції з управління Національним агентством з питань запобігання корупції [15]:

—         приймає рішення про розподіл бюджетних коштів, розпорядником яких є Національне агентство, затверджує штатний розпис та кошторис Національного агентства;

—         організовує роботу, скликає та проводить засідання, підписує протоколи засідань та рішення Національного агентства, забезпечує їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Національного агентства, організовує підготовку проекту порядку денного засідань Національного агентства, який вносить на його розгляд, видає накази та доручення;

—         призначає на посади та звільняє з посад службовців працівників апарату Національного агентства, крім керівника апарату та його заступників;

—         присвоює службовцям Національного агентства ранги державних службовців, вживає заходів заохочення, притягнення службовців апарату Національного агентства до дисциплінарної відповідальності;

—         координує роботу членів Національного агентства, контролює роботу працівників його апарату;

—         представляє Національне агентство у відносинах із судами, іншими органами, підприємствами, установами і організаціями в Україні та за її межами, громадськістю.

Національне агентство з питань запобігання корупції є відповідальним і підконтрольним Верховній Раді України та підзвітний Кабінету Міністрів України. Окрім цієї відповідальності, за діяльністю Національного агентства здійснюється громадський контроль через Громадську раду при агентстві. Громадська рада при Національному агентстві з питань запобігання корупції постійно заслуховує інформацію про діяльність агентства та щорічно затверджує звіти, які потім оприлюднюються на офіційному веб-сайті Національного агентства з питань запобігання корупції.

Розділ 2. Стратегія розвитку Національного агентства з питань запобігання корупції

2.1. Роль і місце Національного агентства з питань запобігання корупції у сфері протидії корупції в Україні

Структура управління НАЗК складається з п’яти членів, які приймають рішення більшістю голосів, як мінімум — трьома голосами, відповідно до Регламенту НАЗК. Колегіальна модель змушує Національне агентство шукати консенсус у прийнятті рішень. Наразі НАЗК має трьох членів, які були призначені Урядом у грудні 2015 року і березні 2016 року після конкурсного відбору, проведеного комісією, половина складу якої представляло громадянське суспільство. П’ятий член НАЗК досі не призначений. Більше того, Уряд розпорядженням від 14 червня 2017 року № 413 достроково припинив повноваження одного з членів НАЗК. Така ситуація із формуванням керівного складу НАЗК впливає на ефективність його роботи.

До того ж існує суперечність у статусі членів НАЗК, які відповідно до положень Закону України «Про запобігання корупції» є державними службовцями, тоді як новий Закон «Про державну службу», введений в дію у травні 2016 року, виключив їх зі сфери застосування норм цього закону. Наведена суперечність може бути усунути лише шляхом внесення відповідних законодавчих змін.

У своїй роботі члени НАЗК спираються на підтримку апарату з граничною чисельність працівників 311 осіб (гранична чисельність встановлюється Урядом). Станом на кінець 2016 року до апарату НАЗК було зараховано 213 працівників (68,5% від максимальної кількості за штатом).

Апарат Національного агентства складається з п’яти функціональних департаментів, що відповідають мандату НАЗК, і семи допоміжних структурних підрозділів. Кожен член НАЗК координує роботу департаменту, який відповідає певному функціональному напрямку роботи. Допомогу членам НАЗК надають їхні особисті радники.

Допоміжні підрозділи підпорядковуються Голові НАЗК. До них належать Адміністративний департамент, Департамент організаційного та кадрового забезпечення, Відділ правового забезпечення, Управління бухгалтерського обліку та звітності, Сектор внутрішнього аудиту, Сектор режимно-секретної роботи, а також Сектор запобігання та виявлення корупції в НАЗК. У своїй роботі апарат НАЗК керується Положенням про апарат НАЗК. Департаменти НАЗК включають структурні підрозділи, поділені за функціональним принципом, крім Департаменту фінансового контролю та моніторингу способу життя та Департаменту моніторингу дотримання законодавства про конфлікт інтересів та інших обмежень щодо запобігання корупції, підрозділи яких створені за територіальним принципом.

Закон дозволяє Уряду створювати територіальні органи НАЗК за поданням останнього. Територіальні органи НАЗК поки що не створені.

НАЗК має цілу низку функцій, пов’язаних із запобіганням корупції. Ці функції включають: формування і моніторинг реалізації антикорупційної політики, забезпечення роботи електронного реєстру з відкритою інформацією про майновий стан публічних службовців та перевірку достовірності відомостей, зазначених у деклараціях публічних службовців; моніторинг способу життя публічних службовців; контроль за дотриманням правил щодо конфлікту інтересів, антикорупційних обмежень та вимог; контроль за фінансуванням політичних партій і кандидатів на виборах; надання державою фінансування політичним партіям; забезпечення ведення електронного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення; координацію діяльності антикорупційних уповноважених підрозділів органів влади; погодження антикорупційних програм органів влади (підготовлених на підставі оцінки корупційних ризиків); розробку типової антикорупційної програми юридичної особи; вжиття заходів щодо правового захисту викривачів (осіб, які повідомляють про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень); антикорупційну експертизу проектів нормативно-правових актів; проведення антикорупційних досліджень і підготовку відповідних звітів; інформування громадян та підвищення обізнаності суспільства у сфері запобігання корупції; сприяння доброчесності бізнесу.

2.2. Гарантії незалежності Національного агенства з питань запобігання корупції

Незалежність Національного агентства від впливу чи втручання у його діяльність гарантується:

1) спеціальним статусом Національного агентства;

2) особливим порядком відбору, призначення та припинення повноважень членів Національного агентства;

3) особливим, встановленим законом порядком фінансування та матеріально-технічного забезпечення Національного агентства;

4) належними умовами оплати праці членів та службовців апарату Національного агентства, визначеними цим та іншими законами;

5) прозорістю його діяльності;

6) в інший спосіб, визначений цим Законом.

Члени та службовці апарату Національного агентства під час виконання покладених на них обов’язків є представниками влади, діють від імені держави і перебувають під її захистом.

Використання Національного агентства в партійних, групових чи приватних інтересах не допускається. Діяльність політичних партій в Національному агентстві забороняється.

Забороняється втручання державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, політичних партій, громадських об’єднань, інших осіб в діяльність Національного агентства з виконання покладених на нього обов’язків.

Повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення члену Національного агентства може бути здійснено лише Генеральним прокурором (виконувачем обов’язків Генерального прокурора).

З клопотанням про відсторонення від посади члена Національного агентства, який підозрюється або обвинувачується у вчиненні злочину, має право звернутися у встановленому законом порядку Генеральний прокурор або його заступник.

Члени та службовці апарату Національного агентства, їх близькі особи та майно перебувають під захистом держави. У разі надходження відповідної заяви від члена Національного агентства органи Національної поліції вживають необхідних заходів для забезпечення безпеки члена Національного агентства, його близьких осіб, збереження їхнього майна.

Посягання на життя і здоров’я члена чи службовця апарату Національного агентства, його близьких осіб, знищення чи пошкодження їх майна, погроза їм вбивством, насильством чи пошкодженням майна тягнуть за собою відповідальність, встановлену законом.

Член Національного агентства має право на забезпечення засобами захисту, які надаються йому органами Національної поліції.

Незалежність НАЗК є засадою його діяльності та визначає самостійне, виключне місце у системі антикорупційних органів та його взаємовідносини з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування, юридичними особами та громадянами на засадах розмежування повноважень і недопустимості неправомірного впливу чи втручання у діяльність НАЗК, а також те, що всі рішення під час здійснення своїх повноважень члени НАЗК приймають на основі засад верховенства права, законності і свого внутрішнього переконання, в обстановці, вільній від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу.

Незалежність є необхідною передумовою реалізації повноважень членами НАЗК, оскільки лише достатній рівень незалежності дозволяє виконувати свої обов’язки чесно, сумлінно та безсторонньо.

Дію засади незалежності можна розглядати в двох аспектах, а саме:

1) політична незалежність, що виключає будь-який вплив політичних партій, громадських рухів чиїх представників на НАЗК;

2) соціально-економічна незалежність, що гарантується установленим законом порядком фінансування та організаційного забезпечення діяльності НАЗК, належним матеріальним забезпеченням його членів.

Забезпечення незалежності НАЗК передбачає існування адміністративно-правових, кримінально-правових та інших гарантій від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу на його членів щодо прийняття ним рішень при виконанні службових обов’язків.

Визначену цією статтею систему гарантій незалежності можна представити таким чином:

1) кадрові гарантії – особливий порядок відбору, призначення та припинення повноважень членів НАЗК. Зокрема, Законом запроваджується прозора, конкурсна процедура добору кандидатів на посаду члена НАЗК, встановлюються критерії, яким має відповідати кандидат;

2) матеріальні гарантії – додержання установленого законом порядку фінансування та матеріально-технічного забезпечення НАЗК. Так, держава забезпечує фінансування та належні умови функціонування НАЗК і діяльності його членів. Забезпечення функціонування НАЗК передбачає: визначення у Державному бюджеті України видатків на фінансування НАЗК не нижче рівня, що забезпечує можливість повного і незалежного здійснення його повноважень відповідно до закону; законодавче гарантування повного і своєчасного фінансування НАЗК; гарантування достатнього рівня матеріального забезпечення членів НАЗК. Той факт, що фінансування НАЗК здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, дозволяє бути незалежними від будь-яких інших джерел фінансування.

Видатки на забезпечення діяльності НАЗК Законом «Про Державний бюджет України на 2016 рік» були передбачені в межах 95 420,3 тис. грн., Законом «Про Державний бюджет України на 2017 рік» – 605 287,7 тис. грн., а на 2018 рік передбачається фінансування діяльності НАЗК на суму 683,5 млн. грн.1;3) особистісні гарантії – встановлені законом засоби забезпечення особистої безпеки членів НАЗК, членів їхніх сімей, майна, інші засоби їх правового захисту. Так, повідомити про підозру у вчиненні кримінального правопорушення члену НАЗК може лише Генеральний прокурор (виконувач обов’язків Генерального прокурора).

Систему особливих заходів державного захисту членів НАЗК та службовців його апарату від перешкоджання виконанню покладених на них законом обов’язків і здійсненню наданих прав, а так само від посягань на життя, здоров’я, житло і майно зазначених осіб та їх близьких родичів у зв’язку із службовою діяльністю цих працівників встановлює Закон «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві». З клопотанням про відсторонення від посади члена НАЗК, який підозрюється або обвинувачується у вчиненні злочину, має право звернутися Генеральний прокурор або його заступник. Кримінальне провадження щодо членів НАЗК здійснюється з врахуванням особливостей, передбачених главою 37 КПК. Такий порядок покликаний убезпечити членів НАЗК від необґрунтованого притягнення до кримінальної відповідальності, яке може здійснюватися з метою тиску при виконанні покладених на них повноважень.

Частина 3 ст. 9 закріплює принцип деполітизації в діяльності НАЗК. Заборону діяльності політичних партій у НАЗК потрібно розуміти, як заборону членам НАЗК та службовцям його апарату бути членами політичних партій, заборону проведення політичної агітації серед працівників НАЗК і заборону чинення політичного тиску на членів НАЗК в ході виконання ними своїх повноважень.

Закон передбачає, що здійснюючи функції НАЗК, його член є незалежним від будь-якого незаконного впливу, тиску, втручання і керується у своїй діяльності лише Конституцією та законами України. Це положення може розглядатися як гарантія не лише незалежності НАЗК, ай справедливості, об’єктивності та неупередженості його діяльності. Вона означає, що всі рішення в межах реалізації покладених на них повноважень члени НАЗК приймають на основі свого внутрішнього переконання, керуючись об’єктивною оцінкою фактичних даних і вимогами Конституції та законів України. При цьому забороняється втручання у діяльність НАЗК. Закон встановлює зобов’язання всіх учасників правовідносин: державних органів, органів влади АРК, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, політичних партій, громадських об’єднань, інших осіб поважати незалежність НАЗК та утримуватися від здійснення у будь-якій формі втручання у його діяльність.

Держава гарантує захист членам та службовцям апарату НАЗК, їх близьким особам та майну. На них поширюються гарантії, передбачені Законом «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві». 

Розділ 3. Шляхи розвитку та вдосконалення роботи Національного агентства з питань запобігання корупції

Національне агентство з питань запобігання корупції здійснило аналіз ефективності діяльності уповноважених підрозділів (осіб) з питань запобігання та виявлення корупції в 86-ти міністерствах та інших державних органах у 2018 році. За результатами проведеної роботи були виявлені недоліки та надані рекомендації для їх усунення.

Зокрема, встановлено, що в деяких державних органах порушені вимоги законодавства щодо створення відповідних підрозділів – їх функції поєднані з іншими, передбаченими в органі, наприклад із функцією управління персоналом чи проведення люстрації.

Крім того, в 7-ми державних органах не розроблені плани роботи щодо запобігання корупції, а 5 не розробили та не подали на погодження до Національного агентства антикорупційні програми.

Не завжди уповноважені особи повідомляють Національне агентство про неподання чи несвоєчасне подання декларацій своїми колегами та не завжди належним чином перевіряють виконання кандидатами на посаду вимог закону щодо передачі в управління корпоративних прав.

Разом з тим за результатами аналізу виявлено і низку позитивних тенденцій в організації роботи уповноважених підрозділів.

Так, встановлено, що відповідні підрозділи міністерств провели 814 навчань з питань запобігання та виявлення корупції для співробітників своїх центральних апаратів, що в 4 рази більше, ніж у 2017 році. Щодо інших державних органів такий показник виріс у 5,5 разів.

Також за минулий рік уповноважені підрозділи провели 1132 службові розслідування щодо виявлення причин та умов, які призвели до вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, що втричі більше, ніж у 2017 році.

За наданою державними органами інформацією встановлено, що за такі правопорушення протягом 2018 року притягнуто до відповідальності 1117 осіб:

132 – до кримінальної;

404 – до адміністративної;

581 – до дисциплінарної.

Довгостроковими цілями на період після 2020 року, які матимуть вплив на державу і суспільство, є: впровадження ефективних законодавчих положень, механізмів та практики їх застосування з метою запобігання корупції в публічному та приватному секторах;

• зниження рівня сприйняття та досвіду корупції серед населення (за результатами щорічної оцінки рівня корупції в Україні відповідно до затвердженої методології);
• зменшення терпимості суспільства до корупції (за результатами щорічної оцінки рівня корупції в України відповідно до затвердженої методології);
• набуття НАЗК статусу ключового гравця єдиної команди в тісній співпраці з іншими антикорупційними органами України та національними і міжнародними заінтересованими сторонами;
• формування високого рівня довірив суспільстві до НАЗК як національної антикорупційної інституції.

Короткостроковими цілями, які НАЗК повинно досягнути в період 2017-2020 років є:

• реалізація заходів у трьох ключових сферах відповідальності керівництва НАЗК здійснюватимуть функціональні та допоміжні структурні підрозділи апарату НАЗК;
• п’ять функцій самостійних структурних підрозділів (стосуються основних повноважень і функцій НАЗК);
• одна ціль для допоміжних структурних підрозділів.

Оскільки НАЗК є новою інституцією, існує необхідність визначити напрями управління, цінності і принципи, механізм пошуку консенсусу, операціоналізувати процес прийняття рішень, внутрішні процедури та настанови для персоналу (кодекси поведінки/етики), посилити можливості працівників та встановити тісну співпрацю з антикорупційними інституціями та зовнішніми ключовими заінтересованими сторонами, щоб орган був єдиною командою. Це може включати забезпечення роботи Громадської ради при НАЗК, погодження меморандумів про взаєморозуміння з ключовими заінтересованими особами та створення робочих груп з міністерствами та антикорупційними органами для впорядкування обміну даними і забезпечення участі НАЗК в роботі антикорупційних інституцій.

Висновки

Отже, Національне агентство з питань запобігання корупції є новоствореною установою, яка знаходиться в авангарді боротьби з корупцією в Україні. Її діяльність, так само як і діяльність Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, націлена на корупцію на найвищих шаблях влади, що залишається поширеною в Україні. НАЗК працює у складних умовах. З перших днів його існування громадськість з нетерпінням очікує від його діяльності негайних та істотних результатів. Це створює тиск на НАЗК та покладає на нього колосальну відповідальність.

Національне агентство з питань запобігання корупції є спеціалізованим інститутом, що на законодавчому рівні наділений компетенціями з попередження та боротьби з корупцією. Відповідно до законодавства, воно повинно виконувати певні функції у боротьбі з корупцією, а саме: проведення досліджень і аналізу, розробка та координація політики в галузі боротьби з корупцією, здійснення контролю за деклараціями про доходи посадових осіб, проведення навчання та надання консультацій різним відомствам про ризик корупції, можливі заходи щодо її запобігання.

Національне агентство відповідає за формування та реалізацію державної антикорупційної політики. У 2017 р. НАЗК підготувало національну доповідь про стан реалізації антикорупційної політики в Україні. Того ж року агентство мало розробити і подати на розгляд Уряду, а він, у свою чергу, до Верховної Ради, проект нової Антикорупційної стратегії. Втім, хоч агентство і підготувало проект цього документу, він був розкритикований експертною спільнотою, а НАЗК так і не спромоглось належним чином доопрацювати проект стратегії. Низьку якість проекту Антикорупційної стратегії визнали також і парламентарі: члени Комітету ВР з питань запобігання та протидії корупції рекомендували повернути проект Стратегії на доопрацювання суб’єкту законодавчої ініціативи.

Іншими важливими повноваженнями у сфері антикорупційної політики у НАЗК є вивчення стану запобігання та протидії корупції в Україні. Позитивної оцінки заслуговує той факт, що в Україні у 2017 р. було вперше проведене соціологічне дослідження за методикою агентства.

Про необхідність надання додаткових ресурсів (зокрема матеріальних), а також про потребу внесення змін до законодавства з метою розширення повноважень агентства неодноразово висловлювались самі члени НАЗК з самого початку його діяльності. Втім, сумнівно, що недостатність фінансування та ресурсів відіграли ключову роль у недостатній ефективності роботи агентства.

Натомість, наразі факти свідчать про те, що агентство не може ефективно розпоряджатись навіть тим обсягом фінансування, який станом на поточний момент йому виділяється з коштів Державного бюджету.

Щоденний контроль за діяльністю органу може забезпечити створення Управління внутрішнього контролю НАЗК. Громадський контроль має здійснювати Громадська рада, яка обиратиметься за результатами рейтингового інтернет-голосування. Також доцільно запровадити щорічний аудит, негативні висновки якого не будуть підставою для припинення повноважень голови, але визначатимуть проблеми і можливі шляхи їх подолання.

Що стосується достатності повноважень агентства, то вони, попри наявність окремих точкових проблем, виглядають цілком достатніми для досягнення поставлених перед агентством завдань. Звісно, є потреба у внесенні окремих законодавчих змін, які б сприяли належному виконанню повноважень агентства (наприклад, можливість складати протокол про адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією, без обов’язкового прибуття особи до агентства; або ж надання агентству ширших повноважень із координування діяльності уповноважених осіб (підрозділів) з питань запобігання та виявлення корупції в органах влади тощо). Втім, навіть після надання таких повноважень агентство не зможе їх виконувати належним чином, ефективно та неупереджено, оскільки наведені вище приклади свідчать про те, що навіть у тих сферах, де агентство має достатні права та повноваження, вони часом використовуються упереджено для переслідування окремих осіб.

Отже, дана опція на сьогоднішній день не є оптимальною і не зможе призвести до очікуваного підвищення ефективності агентства. 

Список використаної літератури

1. Про засади запобігання і протидії корупції : Закон України № 3206-VI від 07.04.2011 р. // Відомості Верховної Ради України [Текст]. — 2011. — № 40. — Ст. 404.
2. Про запобігання корупції : Закон України № 1700-VII від 14.10.2014 р. // Відомості Верховної Ради України [Текст]. — 2014. — № 49. — Ст. 2056.
3. Про Національне антикорупційне бюро України : Закон України № 1698- VII від 14.10.2014 р. // Відомості Верховної Ради України [Текст]. — 2014. — № 47. — Ст. 2051.
4. Деякі питання відбору кандидатів на посади членів Національного агентства з питань запобігання корупції : Постанова Кабінету Міністрів України № 170 від 25.03.2015 р. // Офіційний вісник України [Текст]. — 2015. — № 28. — С. 109.
5. Буяджи, Г. Історія формування та передумови виникнення Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів [Текст] / Ганна Буяджи // Підприємництво, господарство і право. — 2018. — № 3. — С. 143-147
6. Буяджи, Г. Особливості управління майном Національним агенством України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів [Текст] / Ганна Буяджи // Право України. — 2018. — № 2. — С. 185-198
7. Волик В. С. Нормативно-правові засади компетенцій національного агентства з питань запобігання корупції / В. С. Волик. // Демократичне врядування. — 2016. — Вип. 16-17.
8. Дмитрієв, Ю. Правові та організаційні засади функціонування Національного антикорупційного бюро України та Національного агенства з питань запобігання корупції [Текст] / Юрій Дмитрієв // Вісник. Право знати все про податки і збори. — 2015. — № 7 (лютий). — С. 38-41
9. Клеменчич Г. Специализированные институты по борьбе с коррупцией: обзор моделей [Электронный ресурс] / Г. Клеменчич, Я. Стусек. — Режим доступа : http://www.oecd.org/corruption/acn/39972100.pdf.
10. Лавренова, О. Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом [Текст] / Ольга Лавренова // Підприємництво, господарство і право. — 2016. — № 8. — С. 115-119
11. Малиновський В. Я. Словник термінів і понять з державного управління [Текст] / В. Я. Малиновський. — вид. 2-ге, доп. і випр. — К. : Центр сприяння інституц. розвитку держ. служби, 2005. – 158 с.
12. Поліщук, І. Голова Нацагентства з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів Антон Янчук: «У світі аналогічні органи діють за принципом закритого клубу» [Текст] / Ірина Поліщук // Урядовий кур’єр. — 2017. — 21 березня. — С. 5
13. Скакун О. Ф. Теорія держави і права [Текст] : підручник / пер. з рос. — Х. : Консум, 2001. — С. 87.