Вступ

Актуальність теми. Транспорт відіграє одну із провідних ролей у економічних відносинах будь-якої сучасної держави. Слід зазначити, що повітряний транспорт порівняно із іншими видами транспорту є молодшим та досить ризикованим, у зв’язку з чим менше розповсюдженим. Проте з розвитком сучасних технологій повітряний транспорт завдяки своїй швидкості та всеосяжності поступово набуває все більшого впровадження.

Окремі аспекти визначення компетенції органів публічного управління у своїх працях досліджували такі вчені: В.Б Авер’янов, В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, В.Й. Развадовський, О.В. Клепкова. Однак питання щодо вивчення компетенції органів публічного управління у сфері транспорту розглянуто лише фрагментарно.

У дисертаційному дослідженні «Державне регулювання транспортної системи України (адміністративно-правові проблеми та шляхи їх розв’язання)» В.Й. Развадовський виділяє наступні ознаки, що властиві для суб’єкта управління транспортної системи:

—         наявність певної організаційно-правової форми, в якій здійснюється управлінська діяльність;

—         зовнішня відокремленість, що характеризується наявністю системоутворюючих ознак: юридично відокремлене і закріплене майно, самостійний баланс, статутні документи та інше;

—         наявність державно-владних повноважень, які визначені відповідним нормативним актом про орган публічного управління у сфері дорожнього транспорту;

—         можливість набувати від свого імені майнові та особисті немайнові права, вступати у зобов’язання і виступати у судових органах;

—         є складовою та водночас організаційно-уособленою і самостійною частиною державного механізму [1, с. 225].

Метою цього дослідження є аналіз реформаційні процесів органів транспортної галузі в умовах сьогодення, що дав можливість виділити основні елементи організаційно-правового механізму управління у даній сфері.

Виходячи з мети дослідження, ми поставили перед собою наступні завдання:

— дослідити правове регулювання державного управління у сфері транспорту;

— охарактеризувати основні елементи організаційно-правового механізму державного управління у сфері транспорту;

— проаналізувати форми і методи державного регулювання транспортної сфери на сучасному етапі;

— розглянути державну політику в сфері повітряного транспорту в Україні: особливості та основні напрями розвитку;

— виявити сучасний стан державного управління повітряним транспортом України;

— дослідити особливості і основні напрями розвитку державної політики в сфері повітряного транспорту України;

— охарактеризувати організаційно-правові засади державного управління у галузі автомобільного транспорту;

— розглянути вирішення основних проблем у сфері державного управління транспортом.

Об’єктом дослідження є державне управління транспортною системою як складовою частиною національної економіки.

Предметом дослідження є державне регулювання розвитку транспортної системи України.

Методи дослідження. Теоретичною та методологічною основою дослідження є принципи, методи і засоби наукового пізнання, застосування яких забезпечує достовірність отриманих результатів. Їх різноманітність і вибір обумовлені специфічними особливостями об’єкта дослідження. Задля досягнення мети дослідження та вирішення визначених завдань у дослідженні використовуються системний підхід, методи узагальнення, абстрагування, аналізу і синтезу, порівняння, індукції і дедукції, прогнозування, а також статистико-економічний метод.

Науково-теоретичним підґрунтям роботи є загальнотеоретичні праці, розробки фахівців у галузі державного управління, юридичної та економічної наук. Нормативною базою роботи є Конституція України, закони України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, які регулюють розвиток економіки, зокрема, транспортної системи. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні матеріали діяльності підприємств транспортної системи України та органів виконавчої влади. 

Розділ 1. Правове регулювання державного управління у сфері транспорту

1.1. Основні елементи організаційно-правового механізму державного управління у сфері транспорту

Загальне керівництво державними органами, які відповідальні за реалізацію державної політики в сфері транспорту, здійснює Президент України, визначаючи стратегію реалізації державної транспортної політики, контролюючи й координуючи діяльність публічних органів управління, які здійснюють реалізацію державної політики у сфері транспорту.

Відповідно до Закону України «Про Кабінет Міністрів України» до повноважень Кабінету Міністрів України в сфері транспорту слід віднести забезпечення проведення державної транспортної політики, здійснення прогнозування та державного регулювання національної транспортної системи; забезпечення розроблення і виконання загальнодержавних програм транспортної системи; визначення доцільності розроблення та виконання державних цільових програм з урахуванням загальнодержавних пріоритетів тощо.

До спеціальних публічних органів управління у сфері транспорту доцільно віднести ті органи, що безпосередньо створені для реалізації державної політики в даній сфері. Серед них виділяємо наступні.

Міністерство інфраструктури України (далі — Мінінфраструктури) є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах авто-мобільного, залізничного, морського та річкового транспорту, надання послуг поштового зв’язку, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері авіаційного транспорту й використання повітряного простору України, дорожнього господарства, навігаційно-гідрографічного забезпечення судноплавства, торговельного мореплавства, з питань безпеки на автомобільному транспорті загального користування, міському електричному, залізничному, морському та річковому транспорті, а також державного нагляду (контролю) за безпекою на автомобільному транспорті загального користування, міському електричному, залізничному, морському та річковому транспорті (крім сфери безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства).

Основною формою управління Мінінфраструктури є прийняття нормативно-правових актів з метою врегулювання діяльності у даній галузі. Це, як відомо, притаманне лише міністерствам, оскільки законом центральні органи виконавчої влади позбавлені такої діяльності з 2012 року.

Державне агентство автомобільних доріг України (Укравтодор) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури і який реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства.

Укравтодор відповідно до покладених на нього завдань:

1)       узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств та в установленому порядку подає їх Міністрові інфраструктури;

2)       забезпечує організацію будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг за встановленими для них будівельними нормами, державними стандартами й нормами;

3)       розробляє державну стратегію та програму розвитку дорожнього господарства, забезпечує їх фінансування та виконання;

4)       забезпечує в межах повноважень, передбачених законом, проведення заходів з підготовки єдиної транспортної системи України до сталого функціонування в особливий період;

5)       забезпечує технічне прикриття та відбудову автомобільних доріг в особливий період [3].

Державна авіаційна служба (Державіаслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

Основними завданнями Державіаслужби є:

1)       реалізація державної політики у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України;

2)       внесення пропозицій Міністрові інфраструктури щодо забезпечення формування державної політики у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України;

3)       організація використання повітряного простору України;

4)       здійснення державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації, нагляду за забезпеченням аеронавігаційного обслуговування [4].

Кабінет Міністрів України у вересні 2014 р. утворив Державну службу України з безпеки на транспорті (Укртрансбезпека), реорганізувавши шляхом злиття Державну інспекцію з безпеки на морському та річковому транспорті та Державну інспекцію з безпеки на наземному транспорті [5]. До новоутвореногооргану перейшли наступні повноваження:

1)       реалізація державної політики у сфері безпеки на автомобільному, міському електричному, залізничному, морському та річковому транспорті;

2)       внесення на розгляд Міністра інфраструктури пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері безпеки на автомобільному, міському електричному, залізничному, морському та річковому транспорті;

3)       здійснення державного нагляду (контролю) за безпекою на автомобільному, міському електричному, залізничному, морському та річковому транспорті;

4)       надання у передбачених законом випадках адміністративних послуг у сфері автомобільного, міського електричного, залізничного, морського та річкового транспорту [7].

Державне агентство України з туризму та курортів (далі — Держтуризмкурорт України) було центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовувалася і координувалася Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури України, входило до системи органів виконавчої влади і забезпечувало реалізацію державної політики у сфері туризму та курортів.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» Держтуризмкурорт України ліквідовано, а його функції передано Міністерству економічного розвитку і торгівлі України, крім здійснення державного нагляду (контролю) у сфері туризму, який покладено на новостворений орган — Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів [8].

Управління залізницями та іншими підприємствами залізничного транспорту, що належать до загальнодержавної власності, здійснюється органом управління залізничним транспортом — Державною адміністрацією залізничного транспорту України (далі — Укрзалізниця), підпорядкованим Мінінфраструктури. До сфери керування Укрзалізниці входять Донецька, Львівська, Одеська, Південна, Південно-Західна та Придніпровська залізниці, а також інші підприємства й організації єдиного виробничо-технологічного комплексу, що забезпечують перевезення вантажів і пасажирів.

Укрзалізниця здійснює централізоване керування процесом перевезень у внутрішньому й міждержавному сполученнях, регулює виробничо- господарську діяльність залізниць.

Відповідно до Закону України «Про особливості утворення публічного акціонерного товариства залізничного транспорту загального користування» постановою Кабінету Міністрів України від 25 червня 2014 р. № 200 «Про утворення публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» утворено публічне акціонерне товариство «Українська залізниця», 100 відсотків акцій якого закріплюються в державній власності, на базі Державної адміністрації залізничного транспорту, підприємств та установ залізничного транспорту загального користування, які реорганізовуються шляхом злиття. 21 жовтня 2015 р. відбулася офіційна реєстрація ПАТ «Українська залізниця». Вказане свідчить про значні реформаційні процеси в галузі транспорту.

На думку В.Г. Вайцмана, вдосконалення діяльності публічних органів управління у сфері дорожнього транспорту має дуже велике теоретичне та практичне значення для вивчення питання організації діяльності публічних органів управління у сфері дорожнього транспорту. Через специфічність діяльності розглянутих суб’єктів простежуються специфічні соціальні процеси, напрями оптимізації діяльності публічних органів управління у сфері дорожнього транспорту [10].

Таким чином, державне регулювання господарських відносин у сфері транспорту дає змогу гармонічно поєднувати публічно-правові та приватноправові інтереси держави і суб’єктів господарювання у транспортних відносинах, визнаючи найвищою цінністю життя та здоров’я населення як основного споживача транспортних послуг [11].

1.2. Форми і методи державного регулювання транспортної сфери на сучасному етапі

Держава здійснює регулювання шляхом прийняття законів і нормативних правових актів, загальних для всієї транспортної системи, незалежно від виду транспорту, територіального розташування тих чи інших об’єктів, економічної кон’юнктури, прибутковості, або збитковості окремих підприємств і галузей й ін. На думку американського економіста М. Портера  найважливішою функцією держави є не надання безпосередньої допомоги галузям і фірмам, а орієнтація їх на вирішення все більш великих і складних завдань, які не може поставити перед ними стихійний ринок[16].

Сучасна ситуація на національному транспорті визначила розмежування областей господарювання на дві сфери. Перша сфера схильна в більшій мірі до впливу саморегуляції, де ефективно діє конкурентно-ринковий механізм. До цієї сфери відноситься вантажний транспорт, транспортно-експедиційне обслуговування, сфера технічного обслуговування і ремонту рухомого складу. Друга сфера пов’язана з виконанням соціально значущих пасажирських перевезень і тому вимагає прямого втручання держави. Питання, загальні для всіх підгалузей транспортного комплексу, повинні регулюватися одноманітно. Специфічні проблеми вимагають відповідних спеціальних підходів і методів державного втручання.

Характерною особливістю адміністративно-правових заходів регулювання транспортної сфери є наявність владного характеру взаємовідносин: застосовуються примусові заходи адміністративного впливу з боку контролюючих органів. Даний блок включає в себе також законодавче регулювання.

До адміністративно-правових заходів можна віднести і інструменти контингентування (визначення структури виконавців послуг), сертифікації (якость послуг вимогою стандартів), ліцензування і квотування (визначення порядку та обмежень на входження в ринок комерційних перевізників), контролю над цінами, які реалізуються на основі чинного цивільного та господарського законодавства через системи встановлюваних законодавством норм і правил, а також галузевими нормативними документами.

Державне регулювання транспортною сферою — це створення правомочними зовнішніми і внутрішніми структурами комплексу умов формування адекватних соціально-економічних відносин для забезпечення цілеспрямованого розвитку транспортної системи, що має високу соціальну значимість. При цьому місія держави у сфері функціонування та розвитку транспортної системи визначена як сприяння економічному зростанню та підвищенню добробуту населення через доступ до безпечних і якісних транспортних послуг.

Функції, виконувані державою щодо транспорту мають бути наступні: регулювання (розробка та прийняття загальних норм і правил, включаючи правила руху); контроль за виконанням правил та ініціювання санкцій (по-карань); дозвіл правових конфліктів; здійснення санкцій (виконання покарань); управління державною власністю. При цьому тільки перші дві функції можуть здійснюватися спеціальними органами державної влади, пов’язаними з транспортною галуззю. Судові та правозастосовні функції здійснюються відповідними органами влади (правоохоронними, судовими та судово-виконавчими). Щодо управління державною власністю, то воно здійснюється відповідними функціональними міністерствами.

Єдиний орган державного регулювання здійснює вироблення обмеженої кількості технічних нормативів забезпечення мінімальної безпеки на транспорті [2]. Він забезпечує їх виконання шляхом застосування таких механізмів: моніторинг виконання технічних нормативів; обов’язкове декларування; добровільна державна сертифікація; обов’язкове страхування. При цьому сфера технічного регулювання повинна бути обмежена тільки завданнями захисту життя і здоров’я громадян. Вона має застосовуватися лише в тих випадках, коли не може здійснюватися самими транспортними компаніями під тиском ринку й суттєво знижує кількість нещасних випадків на транспорті. Всі інші питання забезпечення безпеки (збереження вантажів, технічних засобів й ін.) повинно вирішуватися в рамках ринкових відносин за допомогою страхових та інших механізмів.

Разом з цим, сферою відповідальності держави в управлінні транспортом є: недопущення виникнення правових та адміністративних бар’єрів у процесах перевезень пасажирів і вантажів, а також надання їм послуг; вдосконалення правових основ транспортної діяльності; рішення задач оборонного та мобілізаційного характеру; забезпечення безпеки на транспорті; підтримання в працездатному стані опорної інфраструктури; вироблення і контроль дотримання правил конкуренції та умов доступу до інфраструктури; вироблення і контроль виконання стандартів безпеки транспортних процесів і впливу транспорту на навколишнє середовище; забезпечення мінімальних стандартів транспортного обслуговування для всіх верств населення і регіонів країни; цільова підтримка користувачів в тих випадках, коли ринок не може забезпечити дотримання цих стандартів; забезпечення відповідності розвитку транспортної інфраструктури розвитку продуктивних сил.

Розділ 2. Державна політика в сфері повітряного транспорту в Україні: особливості та основні напрями розвитку

2.1. Сучасний стан державного управління повітряним транспортом України

Повітряний транспорт відіграє важливу роль не тільки у внутрішньодержавних процесах, але й на світовому рівні. Так, за даними Міжнародної організації міжнародної цивільної авіації (ІКАО), послугами між-народного повітряного транспорту в 2005 році скористалися близько 1,6 млрд пасажирів; було перевезено 40 млн вантажів. Завдяки ефективній та стабільній діяльності міжнародного повітряного транспорту склалася і успішно функціонує глобальна мережа міжнародних повітряних сполучень [2, с. 8].

Вантажні і пасажирські перевезення, що здійснює вітчизняний повітряний транспорт, займають незначне місце у загальному обсязі транспортних послуг. Але головна перевага повітряного транспорту полягає в швидкості доставки пасажирів і термінових вантажів на великі відстані (середня відстань доставки 1 пасажира повітряним транспортом у 10—15 разів більша від аналогічної на залізничному транспорті) [3, с. 87].

Проте, незважаючи на зазначені переваги, система повітряного транспорту знаходиться у занепадаючому стані. Так, серед головних проблем повітряної підгалузі можна назвати наступні: комплектація парку, будівництво і реконструкція об’єктів авіаційно-виробничої інфраструктури, структурна реорганізація керування авіаційним транспортом, підвищення конкурентоздатності вітчизняних авіакомпаній.

Під поняттям «авіаційний транспорт» розуміються усі види підприємств, організацій та установ, діяльність яких спрямована на створення умов та використання повітряного простору людиною за допомогою повітряних суден. Сукупність правових норм, що регулюють відносини між цими підприємствами та споживачами транспортних послуг в сфері авіації, утворює Повітряне право України.

Повітряний транспорт також трактують як вид транспортних комунікацій транспорту, де у якості транспортного засобу для перевезення пасажирів, пошти і вантажів використовуються транспортні засоби (повітряні судна авіації — літаки, вертольоти, гелікоптери та ін.) [4].

Таким чином, більшість науковців повітряний транспорт ототожнюють зі авіацією або авіаційним транспортом.

Основні засади функціонування повітряного транс-порту як однієї із складових системи транспорту України закладено в Законі України «Про транспорт» та в спеціальному кодифікованому нормативному акті — Повітряному кодексі України.

Проте, незважаючи на досить детальну регламентацію авіаційної діяльності, чинне законодавство України апелює одночасно двома категоріями — «авіаційний транспорт» та «повітряний транспорт», які, як правило, застосовуються як синоніми.

Так, у ст. 32 Закону України «Про транспорт» зазначається, що до складу авіаційного транспорту входять підприємства повітряного транспорту, що здійснюють перевезення пасажирів, вантажів, багажу, пошти, аерофотозйомки, сільськогосподарські роботи, а також аеропорти, аеродроми, аероклуби, транспортні засоби, системи управління повітряним рухом, навчальні заклади, ремонтні заводи цивільної авіації та інші підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, що забезпечують роботу авіаційного транспорту [5].

Таким чином, зазначений закон не використовує таке поняття, як «повітряний транспорт», а чітко регулює лише діяльність авіаційного транспорту.

Повітряний кодекс України (надалі — ПКУ) як основоположний акт, що регулює діяльність зазначеного виду транспорту, взагалі не містить визначення ні авіаційного, ні повітряного транспорту. Проте ст. 1 ПКУ серед визначень, що застосуються у кодексі, закріплює, що авіаційним перевізником (авіаперевізник) є суб’єкт господарювання, що надає послуги з перевезення пасажирів, вантажу, пошти повітряним транспортом [6]. Таким чином, ПК України не містить чіткого розмежування цих категорій.

У наведеному положенні нового Повітряного кодексу України так і не сформульовані правові основи вирішення протиріччя, яке виникло ще під час практичної діяльності при оформленні відповідної документації у процесі організації перевезень у межах суверенного по-вітряного простору та за його межами, а також при трактуванні термінів у нормативно-правових актах та у спеціальній юридичній літературі таких понять і категорій, як «авіаційний транспорт» та «повітряний транспорт». Проте ще під час доробки проекту нового Повітряного кодексу України вчені неодноразово наголошували про необхідність врахування того факту, що ІКАО при перевиданні у 2004 році важливого для всіх користувачів повітряного простору нормативно-правового документа «Керівництво по регулюванню міжнародного повітряного транспорту» у передмові підкреслила, що питання по-льотів «виходять за межі даного Керівництва», оскільки термін «авіація» часто некоректно використовується замість терміна «повітряний транспорт». При цьому ро-бився висновок, що «повітряний транспорт» є більш конкретним терміном, що стосується аспектів перевезення повітрям (зазвичай комерційним повітряним транспортом), а «авіація» є загальним терміном, який включає значно більше аспектів, таких як польоти військових, державних та приватних повітряних суден, виробництво повітряних суден, аеронавігацію, некомерційні повітряні перевезення й спеціальні авіаційні послуги [7, с. 8].

Щодо застосування категорії «повітряний транспорт», то вона є досить розповсюдженою у міжнародних актах, а саме — Угоді про міжнародний повітряний транспорт від 07.12.1944 [8] та Конвенції про міжнародну цивільну авіацію, підписану у Чикаго 7 грудня 1944 року (Документ ІСАО 7300/3, 1963 рік) [9]. Проте зазначені акти лише застосовують цей термін, при цьому не надаючи його чіткого визначення.

Таким чином, на наш погляд, з позиції перевезень у повітряній сфері, тобто з урахуванням чіткої мети — транспортування будь-якого об’єкта, доцільно застосовувати саме категорію повітряний транспорт.

Державне регулювання на повітряному транспорті полягає у формуванні державної політики та стратегії розвитку, визначенні завдань, функцій, умов діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України, застосуванні заходів безпеки авіації, прийнятті загальнообов’язкових авіаційних правил України, у здійсненні державного контролю за їх виконанням та встановленні відповідальності за їх порушення. Держав-на політика у сфері повітряного транспорту являє собою сукупність цілей, завдань, пріоритетів, принципів, стратегічних програм і планових заходів, які розробляються і реалізуються органами державної влади, Що дозволяє державі досягти обумовлених цілей у авіаційний галузі, використовуючи правові, економічні, адміністративні та інші методи і засоби впливу, спираючись на ресурси, на-явні в її розпорядженні. Особливістю вказаної держав-ної політики є те, що, по-перше, вона тісно пов’язана як із зовнішньополітичними та й внутрішньодержавними процесами у країні; по-друге, має великий вплив на роз-виток всіх соціально-економічних відносин; по-третє, забезпечується системо органів державного управління на чолі з главою держави; по-четверте, є досить динамічною та матеріально-витратною; по-п’яте, потребує постійного контролю та корегування з збоку держави.

При цьому слід зазначити, що формування державної політики та стратегії розвитку повітряного транспорту України знаходиться у досить недорозвиненому стані.

За ст. 5 ПКУ уповноважений орган з питань цивільної авіації реалізує державну політику і стратегію розвитку авіації України, здійснює державне регулювання діяльності в галузі цивільної авіації за такими напрямами: здійснення комплексних заходів щодо забезпечення безпеки польотів, авіаційної, екологічної, економічної та інформаційної безпеки; створення умов для розвитку авіаційної діяльності, повітряних перевезень та їх обслуговування, виконання авіаційних робіт та польотів авіації загального призначення; організація використання повітряного простору України; представництво України в міжнародних організаціях цивільної авіації та у міжнародних відносинах з питань цивільної авіації.

Вказані напрями реалізуються уповноваженим органом з питань цивільної авіації шляхом: розроблення, прийняття та впровадження авіаційних правил України; сертифікації суб’єктів та об’єктів авіаційної діяльності; ліцензування господарської діяльності з надання послуг з перевезення пасажирів та/або вантажів повітряним транспортом та надання прав на експлуатацію повітряних ліній і призначень авіаперевізникам; здійснення постійного нагляду та інспектування дотримання встановлених законодавством, у тому числі авіаційними правилами України, вимог. Уповноважений орган з питань цивільної авіації є уповноваженим та незалежним органом щодо забезпечення використання повітряного простору України суб’єктами авіаційної діяльності, нагляду за забезпеченням аеронавігаційного обслуговування. З метою вжиття заходів до забезпечення безпеки авіації уповноважений орган з питань цивільної авіації взаємодіє з правоохоронними органами, органами виконавчої влади

Так, у сучасній України безпосереднє державне управління цивільною авіацією покладено на Державіаслужбу. При цьому слід зауважити, що враховуючи, що згідно із Положенням про державну авіаційну службу України від 6 квітня 2011 року діяльність Державіаслужби спрямовується і координується через Віце-прем’єр- міністра України — Міністра інфраструктури України, то слід зазначити, що у сьогоднішніх умовах Даржавіаслужба не входить до складу Міністерства інфраструктури України, проте координується відповідним міністром. Що ж стосується Міністерства інфраструктури, то Міністерство інфраструктури України було утворене 9 грудня 2010 року шляхом реорганізації Міністерства транспорту та зв’язку України [10].

Міністерство інфраструктури України є правонаступником Міністерства транспорту та зв’язку України (крім прав та обов’язків, пов’язаних із реалізацією функцій у сфері телекомунікацій, користування радіо-частотним ресурсом України, надання послуг поштового зв’язку), а також Міністерства культури і туризму України в частині функцій з реалізації державної політики у сфері туризму [11].

Міністерством керує Віце-прем’єр-міністр України — Міністр інфраструктури України. Через нього Кабінет Міністрів України спрямовує і координує діяльність таких центральних органів виконавчої влади: Державна авіаційна служба України; Державна автотранспортна служба України; Державна служба автомобільних доріг України; Державна служба зв’язку України; Державна служба морського та річкового транспорту України; Національне агентство з питань підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу та реалізації інфраструктурних проектів.

Щодо структури Державіаслужби України, то на сьогодні вона складається із шести департаментів, двох управлінь та чотирьох спеціальних секторів

При цьому слід зазначити, що, якщо у Державній авіаційній адміністрації України за попередніми нормативними актами було чітко встановлено граничну чисельність працівників апарату (115 — за Постановою від 11 липня 1992 р. № 392 [12], 112 — за Постановою від 8 червня 1998 р. № 815 [13]), то у чинному Положенні про державну авіаційну службу України від 6 квітня 2011 року вказано, що граничну чисельність державних службовців та працівників Державіаслужби України затверджує Кабінет Міністрів України.

На наш погляд, діюча структура спеціального органу державного управління цивільної авіації є більш оптимальною, бо її елементи чітко упорядковані, що надало змогу із збереженням працюючого контингенту скоротити керівний склад, а відповідно забезпечити прискорення вирішення нагальних питань без зайвої бюрократії та зекономити відповідні бюджетні кошти на утримання Державіаслужби України.

Щодо повноважень Державіаслужби, то, незважаючи на значну структурну перебудову, повноваження, закріпленні у Положенні про державну авіаційну службу України від 6 квітня 2011 року, значно розширені. Так, якщо повноваження Державіадміністраії нараховували лише 48 пунктів, діюча ж державіаслужба України виконує більш 300 повноважень.

2.2. Особливості і основні напрями розвитку державної політики в сфері повітряного транспорту України

Незважаючи на наявні позитивні зрушення в сфері державного управління цивільною авіацією, які, перш за все, стосуються виділення спеціального центрального органу влади — Державіаслужби України, підпорядкувавши його безпосередньо Кабінету Міністрів України, все ще залишається багато проблем у визначеній сфері.

Щодо державного регулювання діяльності в галузі державної авіації, то відповідно до ст. 7 ПКУ уповноваженим центральним органом виконавчої влади у цій сфері є Міністерство оборони України.

Так, Міністерство оборони України регулює питання державної авіації в частині реєстрації та допуску державних повітряних суден та літальних апаратів, аеродромів та злітно-посадкових майданчиків, підтримання льотної придатності державних повітряних суден, допуску авіаційного персоналу до виконання польотів та проведення робіт із забезпечення польотів, охорони повітряних суден, виконання та забезпечення польотів, пошуку та рятування, випробування та прийняття в експлуатацію нових типів повітряних суден, призначених для використання в державній авіації, та здійснює нормативно-правове регулювання зазначених питань за погодженням із заінтересованими центральними органами виконавчої влади, які експлуатують державні повітряні судна. Якщо розробник, виробник не виконує своїх обов’язків із супроводження експлуатації виробів авіаційної техніки, компонентів та обладнання, підтримання їх льотної придатності, Міністерство оборони України вживає необхідних заходів для забезпечення безпеки польотів та підтримання льотної придатності державних повітряних суден шляхом: заборони експлуатації екземплярів або типу виробів авіаційної техніки, компонентів та обладнання; прийняття відповідальності на себе за виконання вищезазначених функцій; визначення відповідальної організації за виконання таких функцій.

Проте, слід зауважити, що зазначені та, на наш погляд, ґрунтовно законодавчо визначенні повноваження Міноборони в сфері державної авіації майже не знайшли свого підзаконного втілення у спеціальних нормативних актах, а саме: у профільному Положенні про міністерство оборони України. Так, у Положенні про Міністерство оборони України, затвердженому Указом Президента України від 6 квітня 2011 року №406 /2011, стосовно державної авіації закріплено лише три повноваження, зокрема: затвердження правил розслідування авіаційних подій та інцидентів у авіації Збройних Сил (класифікатор подій, які належать до інцидентів); визначення порядку забезпечення безпеки польотів авіації Збройних Сил, здійснення контролю за станом безпеки польотів, проведення розслідування авіаційних подій з повітряними суднами Збройних Сил; за дорученням Міждержавного авіаційного комітету здійснення функції незалежної інспекції Авіаційного регістру. Інші, закріплені у ст. 7 ПКУ повноваження Міноборони, не знайшли свого підзаконного підтвердження та конкретизації. Відсутнє й відповідне делегування вказаних повноважень й іншим виконавчим органам. Хоча також слід наголосити, що в системі Міноборони створена та діє на підставі Указу Президента України № 680/95 від 1 серпня 1995 року Головна інспекція Міністерства оборони України [14]. Проте щодо авіації, то вона лише нормативно наділена повноваженнями в сфері розслідування авіаційних подій та інцидентів в авіації Збройних Сил України (Наказ Міністра оборони України від 19.05.2010 року № 256 «Про затвердження Правил розслідування авіаційних подій та інцидентів в авіації Збройних Сил України» [15]). У зв’язку з цим наразі незрозумілим залишається питання щодо носія повноважень, закріплених у ст. 7 ПКУ, з певним обсягом відповідальності за їх виконання або невиконання.

Зазначимо, що наразі у системі Міноборони вже зроблені певні напрацювання щодо пере форматування системи державного управління в цій сфері. Так, в цілому, до структури повітряних сил України, що підконтрольні Міноборони України, відносяться: повітряні командування, Харківський університет Повітряних Сил, Державний авіаційний науково-випробувальний центр, військові частини, установи та організації безпосереднього підпорядкування. При цьому у недалекому майбутньому у рамках організаційної перебудови Повітряних Сил передбачається перехід до структури «повітряне командування — бригада (полк)». Стосовно функціональних структур Повітряних Сил ЗС України, то вони будуть представлені: об’єднаними силами швидкого реагування; основними силами оборони; силами підтримки (підсилення). Проте реформа у системі держуправління в Збройних Силах України йде досить повільно, що негативно впливає на розвиток пов’язаних в цим відносин. 

Розділ 3. Організаційно-правові засади державного управління у галузі автомобільного транспорту

3.1. Основні аспекти правового регулювання відносин у сфері автомобільного транспорту

Регулювання відносин у сфері транспорту здійснюється за допомогою Законів України «Про транспорт» від 10.11.1994 p., «Про залізничний транспорт» від 04.07.1996 p., «Про автомобільний транспорт» від 05.04.2001 p. та ін.

Управління транспортом і дорожнім господарством здійснюється відповідними органами державної виконавчої влади. Вищий орган загальної компетенції — Кабінет Міністрів України приймає постанови, на підставі яких забезпечує загальне керівництво усіма видами транспорту. Транспорт є однією з найважливіших галузей суспільного виробництва і покликаний задовольняти потреби населення та суспільного виробництва в перевезеннях.

Згідно з Законом України «Про транспорт», розвиток і вдосконалення транспорту здійснюється відповідно до національної програми з урахуванням його пріоритету та на основі досягнень науково-технічного прогресу і забезпечується державою.

Завданнями та функціями державного регулювання діяльності автомобільного транспорту є:

• формування ринку транспортних послуг шляхом реалізації єдиної економічної, інвестиційної, науково-технічної та соціальної політики;
• контроль за виконанням законодавства про автомобільний транспорт;
• нормативно-правове регулювання з питань автомобільного транспорту;
• ліцензування діяльності перевізників;
• захист прав споживачів послуг автомобільного транспорту.

Незважаючи на розпочаті більш ніж десять років тому трансформаційні процеси на автомобільному транспорті України, досі немає позитивних результатів від впроваджуваних реформ, тому відсутні підстави говорити про будь-яке наближення цієї галузі до рівня загальноєвропейських стандартів.

Варто зазначити, що ефективний розвиток автомобіль-ного транспорту в Україні гальмують так і правові фактори як паліативне, недосконале законодавство; здійснення непоміркованого, часто алогічного, безсистемного державного регулювання діяльності автомобільного транспорту з порушеннями функцій ретельного аналізу, несвоєчасної або й відсутньої реакції на негативну динаміку показників якості пасажирських перевезень; контролю за подоланням кризових явищ.

Систематизація базових складових існуючого правового механізму, який регулює пасажирські перевезення автомобільним транспортом, дозволила розділити нормативно-правові документи на три групи відповідно до напрямків управління: мікрорівень, макрорівень та мегарівень.

Структуризація механізму державного регулювання пасажирських перевезень автомобільним транспортом на усіх рівнях продемонструвала такі основні характеристики роботи існуючих управлінських підрозділів як дублювання повноважень і функцій, мінімізацію ступеня відповідальності та низьку ефективність державного управління й контролю.

Трирівневий підхід до управління автомобільним транспортом дозволив дослідити перспективи розвитку даної сфери на основі трьох площин, сформованих під впливом певних інтересів, а саме загально-європейській, національній та внутрішньо-галузевій. При розробці та впровадженні законодавчих ініціатив щодо регулювання діяльності автомобільного транспорту необхідно зважати на взаємозалежність процесів розвитку окремої економічної галузі чи її підсистем з відповідними процесами в національній економіці та загальними тенденціями глобалізації економік європейських країн.

Раціональним стало б прийняття положень про зобов’язання органів державної влади здійснювати аналіз попиту і пропозиції на ринку автотранспортних послуг.

Таким чином, транспортний комплекс на сучасному етапі суспільного розвитку характеризується присутністю різноманітних економічних та організаційно-правових форм ведення господарської діяльності. До його складу входять: державні та муніципальні унітарні підприємства, товариства з обмеженою відповідальністю, акціонерні товариства відкритого та закритого типу, приватні підприємства, індивідуальні підприємці й ін. Таке положення характерно для ринкової економіки, коли розвиваються відносно вільні від зовнішнього втручання форми і способи організації економічної діяльності, що дають можливість проявитися власній ініціативі, тобто діє закріплений в цивільному законодавстві принцип економічної свободи.

3.2. Вирішення основних проблем у сфері державного управління транспортом

Державне регулювання транспортної системи пов’язане з ризиками, які можуть перешкоджати досягненню запланованих результатів. До таких ризиків можна віднести:

1) Макроекономічні ризики, пов’язані з зниження темпів зростання економіки і рівня інвестиційної активності, кризи банківської системи, виникнення бюджетного дефіциту.

Як і раніше визначальним чинником для розвитку транспортної галузі продовжує залишатися рівень світових цін на енергоносії, які складають разом з продукцією металургійних підприємств основну частку українських вантажопотоків.

Несприятлива зміна світової кон’юнктури в цих сегментах ринку може привести не стільки до зниження показників вантажообігу, скільки до серйозного падіння об’єму інвестицій в інфраструктурні проекти (одним з можливих джерел інвестицій в інфраструктурні проекти є Інвестиційний  фонд, розмір якого безпосередньо залежить від кон’юнктури  цін на світових ринках енергоносіїв).

Несприятливий сценарій розвитку української економіки приведе до фактичної консервації технічної відсталості транспортної інфраструктури на досить тривалий період часу.

2) Операційні ризики, пов’язані з недосконалістю прийнятих процедур, недостатньою технічною і нормативною правовою підтримкою державного регулювання.

Ефективний і динамічний розвиток транспортної галузі, конкурентоспроможність українських транспортних підприємств багато в чому залежатимуть від ухвалення найважливіших законів, наприклад: «Про платні автомобільні дороги», «Про морські порти України» і інших. Відсутність цих законів стане серйозною перешкодою в реалізації стратегічних цілей і значно результати реалізації державного регулювання.

До несприятливих чинників відноситься сьогодні відсутність цілої основоположних документів, що не дозволяють підвищити надійність і  обґрунтованість запланованих результатів:

– стратегії територіального розвитку України на довгострокову перспективу, перспективної схеми розміщення продуктивних сил;

– довгострокового прогнозу соціально-економічного розвитку, що визначає темпи зростання ВНП, динаміку зростання реальних доходів населення, трансформацію структури ВНП, динаміку розвитку основних галузей, обумовлену темпами зростання національної економіки;

– стратегії розвитку зовнішньої торгівлі України, розробленої з врахуванням перебування світової економічної кон’юнктури, оцінки конкурентних переваг країни на світовому ринку, об’ємів експорту і імпорту, їх структури, ступеня інтеграції України в міжнародний транспортний  простір;

– основних положень демографічної і міграційної політики;

– транспортного балансу  як основного інструменту виявлення диспропорцій в процесі прогнозування і встановлення рівноваги між попитом на транспортні послуги і їх пропозицією;

3) Геополітичні ризики. Успішна інтеграція України в міжнародну транспортну систему багато в чому залежить від стабільної політичної ситуації в сусідніх областях. Зокрема, реалізація проекту розвитку міжнародного транспортного коридору «Північ-Південь» може бути поставлена під загрозу у разі поглиблення кризи у відносинах між Іраном і США.

Нестабільність міжнародного стану надасть негативний вплив на реалізацію проектів по створенню мережі вузлових розподільних центрів повітряних перевезень;

4) Техногенні і екологічні ризики. Будь-яка крупна катастрофа на транспорті техногенного (високий ступінь фізичного і морального зносу технічних засобів, людський ), природного (повені, землетруси) або соціального характеру (неправомірне втручання у функціонування транспорту, тероризм, нанесення і розкрадання майна, що відноситься до інфраструктури), вірогідність якої виключати не можна, зажадає серйозних додаткових капіталовкладень і приведе до відвернення з інших об’єктів транспортної системи.

У числі побічних наслідків таких подій можна чекати зниження інвестиційної привабливості і рейтингу довіри до транспортної галузі з боку кредитних організацій і міжнародних фінансових інститутів.

Аналіз світових тенденцій розвитку транспорту показує, що жодна країна не здатна контролювати ризики власної економіки, не маючи сильних транспортних позицій.

Важливою, центральною і основною частиною управління в транспортній сфері є механізм внутрішнього самоврядування підприємств. Самоврядування транспортного комплексу — здатність реагувати і ефективно адаптуватися до зміни зовнішнього оточення з допомогою балансування внутрішніх підсистем. У практичній діяльності з державного регулювання транспортною сферою необхідно керуватися принципами, правилами, етичними нормами, які служать узагальненим вираженням раціональної практики управління. Основними з них є: баланс повноважень і відповідальності; виділення провідної ланки; комплексність; підпорядкованість інтересів; ініціативність; своєчасність прийняття рішення; поєднання лінійних і функціональних служб; несуперечливість управлінських рішень.

У сучасних умовах необхідне формування загального напрямку, на якому слід шукати шляхи досягнення цілей, а також набору правил і засобів для регулювання транспортної діяльності, якими керуються організації у своїй роботі, тобто формування певної системи національних та регіональних транспортних стандартів.

Необхідне стимулювання поетапного підвищення якості транспортних послуг, інтеграції технологій транспортного обслуговування, підвищення конкурентоспроможності перевізників і операторів транспортних вузлів. Услід за цим можна чекати оптимізації цінової доступності транспортних послуг. Як обмеження повинні виступати задані рівні безпеки і екологічності транспорту. 

Висновки

Отже, органи управління транспортом зобов’язані сприяти органам влади і самоврядування у виконанні ними своїх повноважень щодо соціального й економічного розвитку транспорту, спільно з ними здійснювати програми захисту довкілля, розробляти і реалізовувати заходи для забезпечення безперебійної роботи транспорту у разі стихійного лиха, аварій, катастроф та під час ліквідації їхніх наслідків, координувати роботу з метою запобігання аваріям і правопорушенням на транспорті, організовувати взаємодію різних видів транспорту для більш ефективного їх використання, підвищення якості обслуговування.

Єдину транспортну систему України становлять:

• транспорт загального користування (залізничний, морський, річковий, автомобільний і авіаційний, а також міський електротранспорт, у тому числі метрополітен);
• промисловий залізничний транспорт;
• відомчий транспорт;
• трубопровідний транспорт;

Єдина транспортна система повинна відповідати вимогам суспільного виробництва та національної безпеки, мати розгалужену інфраструктуру для надання всього комплексу транспортних послуг, у тому числі для складування і технологічної підготовки вантажів до транспортування, забезпечувати зовнішньоекономічні зв’язки України.

Отже, реформаційні процеси не лишили осторонь галузь транспорту, в результаті чого створено ряд центральних органів виконавчої влади та інших органів, серед яких: Укравтодор, Державіаслужба, Укртрансбезпека, ПАТ «Українська залізниця» тощо.

Критеріями успіху державної політики у сфері транспорту є забезпечення динамічності розвитку галузі, зняття перешкод на шляху цього розвитку; забезпечення балансу між інтересами виробників і споживачів, що відповідає потребам розвитку суспільства; економічна ефективність, що означає прибуткову роботу підприємств галузі, мінімізацію витрат у використанні ресурсів транспортного господарства та його послуг; забезпечення суспільно прийнятного рівня безпеки функціонування транспортних систем для життя і здоров’я людей, задоволення потреб держави в транспортних послугах при здійсненні ним функцій по забезпеченню громадської безпеки; довгостроковий характер реалізації попередніх критеріїв та ін.

У рамках розмежування предметів ведення і повноважень між державними, регіональними та місцевими органами управління транспортом на державному рівні необхідно встановлювати єдині вимоги щодо забезпечення безпеки і екологічності транспортного процесу; приймати принципові рішення щодо розвитку опорної транспортної інфраструктури; вирішувати питання, пов’язані з міжнародною інтеграцією у галузі транспорту і здійснювати регулювання міжнародних перевезень; приймати статути і кодекси, інші базові закони, що відносяться до окремих видів транспорту, міжрегіональних перевезень, та здійснювати їх регулювання.

Органи державного управління транспортом повинні здійснювати делегування окремих функцій, пов’язаних з регулюванням транспортної діяльності. Делегування функцій здійснюється адекватно розвитку ринку транспортних послуг та організацій транспорту. Окремі функції управління можуть передаватися спеціалізованим державним установам і державним підприємствам, некомерційним організаціям, створюваним за участю користувачів транспортних послуг, спеціалізованим структурам, а також асоціаціям, спілкам, іншим саморегульованим організаціям. При цьому дія конкурентних ринкових механізмів по-різному впливає на організації, що здійснюють вантажні та пасажирські перевезення і переважно зачіпають підприємства, що займаються підприємницькою діяльністю в галузі перевезень вантажів і супутнього транспортного обслуговування.

Список використаної літератури

1. Развадовский В.Й. Державне регулювання транспортної системи України (адміністративно-правові проблеми та шляхи їх розв’язання) : дис. доктора юрид. наук: 12.00.07 / Віктор Йосипович Развадовский. — X., 2002. — 508 с.
2. Положення про Міністерство інфраструктури України : постанова Кабінету Міністрів України від 30 червня 2015 р. № 460 // Офіційний вісник України. — 2015. — № 54.
3. Про затвердження Положення про Державне агентство автомобільних доріг України : постанова Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 р. № 439 // Офіційний вісник України. — 20і4. — № 75.
4. Про затвердження Положення про Державну авіаційну службу України : постанова Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 2014 р. № 520 // Офіційний вісник України. — 2014. — № 82.
5. Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади : постанова Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 р. № 442 // Офіційний вісник України. — 2014. — № 74.
6. Про затвердження Положення про Державну інспекцію України з безпеки на наземному транспорті : постанова Кабінету Міністрів України від 17 липня 2014 р. № 299 // Офіційний вісник України. — 2014. — № 63.
7. Про затвердження Положення про Державну службу України з безпеки на транспорті : постанова Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2014 р. № 103 // Офіційний вісник України. — 2015. — № 22.
8. Про Положення про Державне агентство України з туризму та курортів: Указ Президента України від 8 квітня 2011 р. № 444 // Офіційний вісник України. — 2011. — № 29.
9. Про особливості утворення публічного акціонерного товариства залізничного транспорту загального користування : Закон України від 23 лютого 2012 р. № 4442 // Офіційний вісник України. — 2012. — № 22. — Ст. 18.
10. Вайцман В.Г. Компетенція публічних органів управління у сфері дорожнього транспорту: проблеми теорії та практики реалізації / В.Г. Вайцман // Юридичний вісник. — 2009. — № 4(13). — С. 30-33.
11. Транспортне право України : підручн. для студ. вищ. навч. закл. / М.Л. Шелухін, О.І. Антонюк, В.О. Вишнивецька та ін.; за ред. М.Л. Шелухіна. — К. : Вид. дім «Ін Юре», 2008. — 896 с.
12. Данько М. І. Модель прийняття рішень у частині функціонування і розвитку залізничної транспортної системи: вдосконалення / М. І. Данько таінші. // Вісник Академії управління МВС. – 2010. – №1. – С. 36–48.
13. Пефтієв О. В. Нормативно-правові засади функціонування автомобільного транспорту в Україні: питання вдосконалення / О. В. Пефтієв // Вісник Академії управління МВС. – 2010. – № 1. – С. 36–48.
14. Фалатюк О. С. Адміністративно-правові аспекти розвитку автомобільного транспорту в Україні/ О. С. Фалатюк // Південноукраїнський правничий часопис. – 2013. – № 1. – С. 71–73.