Вступ

Актуальність теми. Визначення концептуальних положень розвитку бюджетної системи і напрямів її децентралізації має важливе значення у формуванні виваженої бюджетної політики. Питання змісту бюджетної системи та її складових розглядалися багатьма науковцями. До них, зокрема, належать С.О. Булгакова, О.Д. Василик, І.О. Лютий, B.      М. Опарін, В.М. Федосов, С.І. Юрій, І.Я. Чугунов та ін. Є важливі напрацювання з питань сутності й напрямів розвитку бюджетної системи України. Воднораз ці питання залишаються дискусійними. Спостерігаються досить значні відмінності у трактуванні означеного кола понять. Особливо треба звернути увагу на дефініції децентралізації бюджетної системи. Теоретичне дослідження їх перебуває на початковому етапі й потребує особливої уваги, оскільки має важливе практичне значення.

У працях вітчизняних і зарубіжних науковців є різні підходи до змісту бюджетної системи. Зокрема І.Я. Чугунов дає таке визначення: “Бюджетна система — це сукупність бюджетів, утворених на основі адміністративно-територіального устрою держави та взаємовідносин між ними, які вибудовуються з огляду на оптимальний розподіл і фінансове забезпечення повноважень органів державної і місцевої влад між бюджетами усіх рівнів, спрямованих на соціально-економічний розвиток суспільства” [1]. О.Д. Василик розглядав бюджетну систему як “об’єднання усіх ланок державного бюджету на єдиних принципах”[2].

За визначенням О.Р. Романенко, “сукупність різних видів бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного й адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права, являє собою бюджетну систему держави. Л.О. Миргородська розглядає бюджетну систему як “сукупність усіх бюджетів, що діють на території країни” [3]. У російських фінансових виданнях є визначення бюджетної системи як такої, що ґрунтується на економічних відносинах і юридичних нормах сукупності усіх бюджетів, що діють на території країни.

Вивченню й розв’язанню проблеми ролі та місця бюджетів у бюджетній системі – головна мета роботи.

Таким чином, завдання роботи наступні:

• охарактеризувати поняття бюджету;
• дослідити місце бюджетів в бюджетній системі України;
• виявити принципи побудови і механізм функціонування бюджетної систем;
• проаналізувати шляхи вдосконалення вітчизняної бюджетної системи та рекомендації щодо підвищення її ефективності.

Об’єктом дослідження є бюджетна система та бюджетне регулювання в Україні та країнах з розвинутою і перехідною економікою.

Предметом дослідження є процес функціонування бюджетної системи як інструменту регулювання економічного розвитку.

Методи дослідження. У роботі застосовано сукупність методів і підходів, що дозволило реалізувати концептуальну єдність дослідження.  Системний та структурний методи використано при розкритті економічної сутності бюджетної системи в якості інструменту регулювання економічного розвитку. За допомогою порівняльного і факторного методів досліджено особливості функціонування бюджетної системи.

Розділ 1. Бюджетна система в інституційному середовищі суспільства

1.1. Сутність бюджетної системи в інституційному середовищі

За Бюджетним кодексом України бюджетна система держави являє собою “сукупність державного і місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного й адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права” (ст. 2). До складу бюджетної системи входить уся сукупність бюджетів, що є в країні.

Проте слід звернути увагу на те, що кожен елемент бюджетної системи, з одного боку, є відносно самостійним (автономним), з другого — пов’язаним з іншими бюджетами. Відносини між бюджетами у межах бюджетної системи встановлюються шляхом регулювання. Воно здійснюється за допомогою таких механізмів, як розмежування дохідних джерел, використання міжбюджетних трансфертів, надання бюджетних позик та ін. Провідна роль у бюджетній системі України належить державному бюджету.

Дія узагальнення результатів формування і використання ресурсів бюджетної системи, а також прогнозування її розвитку застосовується поняття зведеного бюджету. У Бюджетному кодексі України зведений бюджет визначено як сукупність показників бюджетів, що використовуються для аналізу і прогнозування економічного й соціального розвитку держави (ст. 6). Але треба звернути увагу на те. що поняття зведеного бюджету не повною мірою відображає операції, які здійснюються в межах бюджетної системи.

Для розв’язання цих проблем Ц.Г. Огонь пропонує використовувати таке поняття, як “бюджет держави”. Його зміст не зводиться до сукупності показників бюджетів, що мають місце в межах бюджетної системи. Таке формування є результатом реалізації фінансової політики через усі ланки бюджетної системи. “Бюджет держави, — на його думку, — необхідно розуміти як єдиний фонд фінансових ресурсів, мобілізованих відповідними органами влади згідно з чинним законодавством на виконання зобов’язань держави шляхом здійснення видатків із бюджетів усіх ланок єдиної бюджетної системи України” [4].

Такий підхід має певне підґрунтя. Справді, у межах країни формується єдина бюджетна система, заснована на прийнятих принципах бюджетного устрою. Воднораз необхідно звернути увагу на те, що таку єдність треба розглядати лише як одну із тенденцій розвитку. Другою є відносна самостійність (автономність) кожного бюджету.

В.М. Опарін розглядає бюджетну систему як “сукупність усіх бюджетів, що формуються в даній країні…”. Що ж стосується бюджетного устрою, то, на його думку, він являє собою “організацію вертикальної структурної побудови бюджету держави за рівнями влади” [5].

Такі визначення досить лаконічні. Це дає можливість використовувати їх не лише в теорії, а й на практиці. Та характеристика бюджетної системи як простої сукупності бюджетів здається дещо спрощеною. Що ж стосується бюджетного устрою, то доцільніше зводити його до засад побудови бюджетної системи. Вони встановлюються виходячи з урахування державного й адміністративного поділу і розмежування функцій між різними рівнями органів державної влади.

Поняття бюджетної системи має відображати не лише єдність, а й наявність протиріч між різними її ланками. Важливим є також і те, що кожний із бюджетів має бути спроможним виконати закріплені за ним повноваження (власні й передані). З огляду на це зміст бюджетної системи можна визначити таким чином: бюджетна система являє собою сукупність бюджетів країни, створених на різних рівнях на основі прийнятого бюджетного устрою. Між різними ланками бюджетної системи існують протиріччя як щодо розподілу повноважень, так і джерел їхнього фінансування.

1.2. Розвиток бюджетної системи в умовах ринкової економіки

Розвиток бюджетної системи в умовах ринкової економіки передбачає, що кожна її ланка певною мірою автономна щодо інших. Розподіл доходів між різними елементами бюджетної системи здійснюється з використанням, як правило, непрямих методів. До них належать розмежування доходів від установлених податків і зборів між бюджетами, використання міжбюджетних трансфертів, бюджетного кредитування тощо. В межах бюджетної системи (за умов надання автономії у формуванні та використанні доходів для кожної її ланки) не допускається прямого вилучення ресурсів з одного бюджету на користь іншого.

Розвиток бюджетної системи України останнім часом характеризується зміцненням тенденції до централізації.

Очевидно, протягом періоду формування ринкової економіки їх можна виправдати. Адже в такий час здійснюються суттєві зміни економічного і соціального розвитку. Роль держави за таких умов зростає. Але стратегічним напрямом реформування бюджетної системи є проведення її децентралізації. Такі перетворення потребують передусім теоретичного обґрунтування. Зокрема важливим є визначення змісту бюджетної децентралізації.

У Зеленій книзі, підготовленій фахівцями Міжнародного центру перспективних досліджень, бюджетна децентралізація розглядається як процес “передавання повноважень (функцій, компетенцій і відповідальності) від центрального до місцевих урядів (органів місцевого самоврядування)” . Такий підхід відображає важливі сторони згаданих процесів. Але слід звернути увагу на те, що таке визначення потребує конкретизації. Бюджетну децентралізацію доцільно пов’язувати безпосередньо не з розподілом повноважень і функцій між урядами. Скоріше, такі завдання належать до реформування публічної адміністрації. Виходячи з цього, доцільнішим є таке визначення: бюджетна децентралізація зводиться до реформування бюджетної системи у напрямі формування усіх Ті ланок як порівняно автономних і фінансово спроможних для виконання прийнятих бюджетних повноважень.

Бюджетна децентралізація передбачає, з одного боку, визначення раціональних обсягів і структури бюджетних повноважень, із другого — повне їхнє забезпечення ресурсною базою. До завдань бюджетної децентралізації в Україні треба віднести: визначення обсягів і структури повноважень (відповідно, видатків) для кожної ланки бюджетної системи; обґрунтування підходів до забезпечення ресурсами видатків кожного бюджету; проведення заходів фінансового вирівнювання із забезпечення відповідного рівня наданих послуг на всій території країни.

Нині є невідповідність між обсягами доходів місцевих бюджетів і реальними потребами у фінансуванні поточних видатків. Нерідко причини такого стану вбачаються у наявності значної кількості нормативно-правових актів, що є обов’язковими для виконання органами місцевого самоврядування. Та глибшими причинами цієї невідповідності є економічні й соціальні проблеми, що їх мають розв’язувати органи місцевого самоврядування. Розрахункових потреб розвитку територій, що здійснюються за фізіологічними та соціальними стандартами, місцеві бюджети не в змозі профінансувати через недостатню ресурсну базу. Для розв’язання таких проблем треба або забезпечити суттєве збільшення обсягу ресурсів місцевого уряду, або зменшити показники стандартів.

У ході проведення бюджетної децентралізації такі проблеми мають вирішуватися з використанням як першого, так і другого підходів. З одного боку, доцільно розробити і запровадити заходи з суттєвого збільшення доходів місцевих бюджетів, із другого — прийняти концепцію поступового переходу до запроваджених стандартів. При цьому треба встановити, які показники економічного і соціального розвитку на цій території мають бути досягнутими у кожному визначеному періоді.

В Україні частка бюджету розвитку у загальних видатках місцевих бюджетів досить низька і становить менш як 10 відсотків залучених ресурсів. Для збільшення власних доходів бюджетів місцевих урядів треба здійснювати їхній раціональний розподіл (з урахуванням потреб розвитку) і збільшити можливості залучення ресурсів за умов позик для фінансово спроможних бюджетів.

1.3. Принципи побудови і механізм функціонування бюджетної системи

З проголошенням державного суверенітету та з прийняттям Бюджетного кодексу в Україні відбулися значні позитивні зміни в бюджетній сфері, у тому числі щодо розподілу видатків і закріплення дохідних джерел за ланками бюджетної системи.

Інноваційне зростання національної економіки, підвищення її конкурентоспроможності, вирівнювання соціально-економічного розвитку територій неможливі без розв’язання проблеми формування місцевих бюджетів та створення цілісної концепції реформування міжбюджетних відносин.

Коло відносин у сфері бюджетної діяльності є досить широким, оскільки включає відносини, пов’язані зі встановленням бюджетного устрою та бюджетної системи України, структурою доходів і видатків бюджетної системи, їх розподілом між її ланками, здійсненням міжбюджетних трансфертів та розмежуванням компетенції органів державної та муніципальної влади, а також організацією бюджетного процесу[6].

Кожна держава має власну бюджетну систему та встановлює принципи її побудови, щоб законодавче закріпити права на витрачання коштів як державною владою за рахунок коштів державного бюджету, так і окремими адміністративно-територіальними одиницями за рахунок місцевих бюджетів. Бюджетний кодекс визначає основні принципи бюджетної системи та запроваджує систему єдиних процедур — ухвалення рішень учасниками бюджетного процесу на засадах єдиної загальнодержавної бюджетної політики. Як зазначають фахівці, забезпечуючи вимоги економічної безпеки держави, ці принципи базуються на відповідності бюджетної політики національним інтересам[7].

Перші принципи побудови і механізм функціонування бюджетної системи склались ще в 30-ті роки і повністю відповідали характеру і методам адміністративно-командної системи управління народним господарством країни.

Після проголошення незалежності України бюджетний процес засновано на загальноправових принципах, а також на принципах побудови бюджетної системи, перші з яких одержали закріплення у Конституції України, а другі — у першому розділі Бюджетного кодексу України, який був прийнятий лише у 2001 році. Серед перших можна визначити принципи демократизму, гуманізму, справедливості і т. ін. Принципи, на яких заснована бюджетна система України, сьогодні закріплені у ст. 7 Бюджетного кодексу України. Дотримання принципів бюджетного процесу дає можливість правильно скласти, затвердити і виконати бюджет, щоб кошти держави були використані ощадливо і з максимальною користю для розвитку суспільства. До них належать: принцип єдності бюджетної системи України; принцип збалансованості; принцип самостійності; принцип повноти; принцип обґрунтованості; принцип ефективності; принцип субсидіарності; принцип цільового використання бюджетних коштів; принцип справедливості і неупередженості;

принцип публічності та прозорості; принцип відповідальності учасників бюджетного процесу.

Окрім цього, бюджетному процесу притаманні також свої власні принципи. В основі бюджетного процесу лежить принцип послідовності вступу в бюджетну діяльність органів виконавчої і представницької влади, де проект бюджету обов’язково складають виконавчі органи, чи закон, чи рішення про бюджет приймаються представницьким органом, а виконують бюджети всіх рівнів органи виконавчої влади.

Дуже важливий принцип щорічності бюджету, що містить у собі таке важливе основне правило, як обов’язкове прийняття бюджету до початку планованого року. Виконання саме цього правила робить бюджетну діяльність більш прозорою і забезпечує більш ефективну можливість здійснювати бюджетний контроль за всіма потоками бюджетних засобів. Крім того, щорічність дає можливість більш точно виявити тенденції ринкового розвитку, більш повно врахувати зміни, що відбуваються, у темпах зростання виробництва, внутрішнього валового продукту, національного доходу, курсу гривни.

Але, незважаючи на закріплення принципів бюджетного процесу у сучасному законодавстві, ще немало проблем виникає з використанням їх у практичній діяльності держави. Проблематика реформування бюджетної системи, а також міжбюджетних відносин займає чільне місце у наукових дослідженнях як зарубіжних, так і вітчизняних учених.

Таким чином, проаналізувавши чинне законодавство та думки вчених сьогодення, ми спробуємо визначити основні недоліки відносно принципів бюджетної системи України та зробити свої пропозиції щодо удосконалення чинного законодавства, а саме ст. 7 Бюджетного кодексу України.

Побудова бюджетів ґрунтується на таких принципах:

1)       принцип збалансованості — повноваження на здійснення витрат бюджету повинні відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період;

2)       принцип повноти — до складу бюджетів підлягають включенню всі надходження до бюджетів та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування;

3)       принцип обґрунтованості — бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку держави та розрахунках надходжень до бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил;

4)       принцип цільового використання бюджетних коштів — бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями.

Бюджетна система України ґрунтується на таких принципах:

—      принцип єдності бюджетної системи України — єдність бюджетної системи України забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності;

—      принцип самостійності — Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними. Держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов’язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов’язання одне одного, а також за бюджетні зобов’язання держави. Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів, правом відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування на визначення напрямів використання ко-штів відповідно до законодавства України, правом Верховної Ради Авто-номної Республіки Крим та відповідних рад самостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні бюджети;

—      принцип субсидіарності — розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами повинен ґрунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача;

—      принцип справедливості і неупередженості — бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Бюджетний процес здійснюється на таких принципах:

—      принцип ефективності — при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів;

—      принцип публічності та прозорості — Державний бюджет України та місцеві бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання приймаються відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та відповідними радами;

—      принцип відповідальності учасників бюджетного процесу — кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу[8].

Також вважаємо за доцільне звернути увагу на думку В. Д. Тарангул, який у своєму авторефераті дисертації зауважує, що «принципи бюджетної системи значно ширші за змістом, ніж принципи міжбюджетних відносин. Для побудови ефективної системи міжбюджетних відносин в Україні необхідне врахування, крім принципів, що містяться у ст. 7 Бюджетного кодексу України, ще й таких: децентралізації; ефективності використання бюджетних коштів; розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи;

загального (сукупного) покриття видатків бюджетів; цільового характеру використання бюджетних коштів; адресності, реальності.

Принцип ефективності використання бюджетних коштів є важливим як на стадії складання бюджету, так і при використанні бюджетних коштів і означає дотримання вимог щодо досягнення максимального результату при мінімальних затратах. Принцип розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи відображає закріплення відповідних видів доходів повністю або частково та повноважень зі здійснення видатків за органами державної та місцевої влади. Принцип загального (сукупного) покриття видатків передбачає обов’язкове покриття всіх видатків загальною сумою доходів, а також надходжень з інших джерел фінансування дефіциту бюджету. Значення принципу цільового використання бюджетних коштів полягає в тому, що бюджетні кошти необхідно спрямовувати на вирішення конкретних завдань органам, які їх потребують. Сутність принципу реальності полягає в тому, що доходи і видатки повинні ґрунтуватися на реальних показниках. Принцип адресності означає, що державні заходи у сфері міжбюджетних відносин повинні бути гранично конкретизованими щодо виконавців та їхньої відповідальності за використання фінансових ресурсів»[9].

Звісно, це лише концептуальний, загальний погляд на це питання. Проблемі принципів у бюджетному праві може бути присвячене окреме дослідження, і ми виклали свою думку тільки щодо вдосконалення побудови статті. При цьому хотілося б звернути увагу на доцільність включення ще декількох принципів до цього переліку. Важливе значення має принцип ієрархічності бюджетів, що полягає в побудові системи нижчих бюджетів відносно Державного бюджету, які регулюються кожен окремим нормативним актом та, хоч і залежать від Державного бюджету, мають відносну самостійність. У російській фінансово-правовій науці цей принцип розглядався О. М. Горбуновою і дістав назву принципу федералізму. «У фінансовій діяльності він виражається в тому, що в державі тепер приймається не один державний бюджет …а ціла серія законодавчих актів про бюджети різних рівнів, які …є майже самостійними фондами грошових коштів…»[10].

Не менше значення має принцип плановості. Хоча в умовах переходу до ринкової системи відмовилися від адміністративного планування, держава не може розвиватися, не розрахувавши свої доходи і видатки на наступний рік. Вона має прослідкувати і за надходженням доходів, і за здійсненням видатків, а для цього повинна мати єдиний плановий акт, або цілу низку таких актів усіх рівнів. Універсальним фінансовим планом виступає, безумовно, Державний бюджет. Важливе місце у фінансовому плануванні займають також державні позабюджетні цільові фонди, місцеві бюджети. Розвиток бюджетних відносин відбувається залежно від того, наскільки успішно розвиваються ті чи інші галузі народного господарства, які з них забезпечують надходження до бюджету, а які, навпаки, потребують додаткового фінансування. В основі планування таких надходжень та видатків має лежати детальний аналіз усього народного господарства.

Також хотілося б звернути увагу, що сьогодні «урядом розроблена стратегія економічного розвитку країни, яка спрямована на проведення реформування податкової та бюджетної політики. До важливих напрямків роботи Міністерства фінансів належить удосконалення бюджетного законодавства. В його рамках передбачається розробка законопроекту щодо внесення змін до Бюджетного кодексу України. Робота з підготовки проводиться Мінфіном спільно із Комітетом Верховної Ради Україні з питань бюджету, Держказначейством, головою КРУ та із залученням науковців та міжнародних експертів. Бюджетний кодекс України потребує внесення змін, спрямованих на удосконалення бюджетної системи та міжбюджетного регулювання, посилення ролі Державного бюджету, проведення децентралізації державних фінансів, надання достатніх повноважень на місцях у сфері управління фінансами»[11].

Таким чином, вважаємо, що аналіз ст. 7 БКУ та висновки, які були нами зроблені, можуть знайти своє відображення у плануванні внесення змін до Бюджетного кодексу України, яке проводиться Міністерством фінансів. При-йняття законопроекту сприятиме поліпшенню функціонування бюджетної системи України в цілому, дасть можливість розв’язати проблеми бюд-жетного процесу та взаємодії його учасників і стане реальним кроком у напрямі вдосконалення системи управління державними фінансами.

Незважаючи на закріплення принципів бюджетного процесу у сучасному законодавстві, ще немало проблем виникає з використанням їх у практичній діяльності держави. Проаналізувавши чинне законодавство та думки вчених сьогодення, було спробовано визначити основні недоліки відносно принципів бюджетної системи України та зроблені пропозиції щодо удосконалення чинного законодавства, а саме ст. 7 Бюджетного кодексу України.

Висновки до 1 розділу

Отже, можемо зробити такі висновки: бюджетна система являє собою сукупність бюджетів країни, створених на різних рівнях на основі прийнятого бюджетного устрою.

Розвиток бюджетної системи в умовах ринкової економіки передбачає, що кожна її ланка певною мірою є автономною щодо інших ланок.

Розвиток бюджетної системи України останнім часом характеризується зміцненням тенденції до централізації.

Бюджетна децентралізація зводиться до реформування бюджетної системи у напрямку формування усіх її ланок як відносно автономних і фінансово спроможних для виконання прийнятих бюджетних повноважень.

Проведення бюджетної децентралізації в Україні потребує перегляду розмежування повноважень між урядами, реформування системи оподаткування (як на рівні регіонів, так і місцевого самоврядування), збільшення можливостей для фінансово спроможних територій у залученні коштів, зокрема на умовах позик.

Зміцнення автономії місцевих бюджетів не можна розглядати як основу послаблення функцій центрального уряду. Навпаки, вони мають посилюватися. Але це повинно досягатися шляхом використання не адміністративних, а переважно ринкових механізмів.

Розділ 2. Бюджетна система України і проблеми її вдосконалення

2.1. Необхідність реформування бюджетної системи в Україні

Роль бюджету полягає в загальнодержавному регулюванні економіки (шляхом створення умов для зростання рівня суспільного добробуту та забезпечення соціальної справедливості; стимулювання розвитку виробництва, підтримки пріоритетних для економіки галузей господарства зокрема; через впровадження економічних механізмів державного регулювання різних сфер життя країни; через сприяння макроекономічної стабілізації в рамках проведення антициклічної політики), а також у впливі на економічний розвиток адміністративно-територіальних одиниць.

Із виходом економіки країни з кризового стану особливого значення набуває саме підтримка розвитку територій. Актуальним стає побудова такої бюджетної системи, яка передбачала би справедливе вирівнювання фінансових можливостей адміністративно-територіальних одиниць, сприяла би раціональному використанню природних та трудових ресурсів, кліматичних особливостей, стимулювала розвиток виробництва з одночасним обмеженням рівня екологічного навантаження на навколишнє природне середовище, спонукала б місцеві органи влади до пошуку додаткових резервів збільшення надходжень до зведеного бюджету з їх територій; стимулювала б розвиток зовнішньоекономічної діяльності.

На необхідності проголошення курсу посилення децентралізації державного управління, а втім і бюджетних ресурсів акцентують свою увагу багато політиків, практиків та науковців, її вимагає і економічна ефективність. У цьому контексті фінансова децентралізація повинна передбачати одночасно як реальне право кожної території проводити власну соціально-економічну політику, яка б враховувала інтереси мешканців певної адміністративно-територіальної одиниці та мала на меті ефективне використання місцевих ресурсів, так і забезпечувати виконання загальнодержавних функцій та завдань органами місцевого самоврядування без протиставлення загальнодержавних та регіональних інтересів[12].

Система міжбюджетних відносин була досить складна і неефективна, для якої були характерні значні обсяги зустрічних грошових потоків. Так, наприклад, кошти у вигляді податків, зборів та обов’язкових платежів спочатку надходили до Державного бюджету, а потім у вигляді дотацій та субвенцій перерозподілялись на користь обласного бюджету, з якого вони надходили до районного бюджету чи міського бюджету міста обласного підпорядкування, з котрих направлялися до міських (міст районного підпорядкування), сільських, селищних та районних (районів у містах) бюджетів. Значні пропорції фінансового вирівнювання можливостей місцевих бюджетів ставили органи місцевого самоврядування в жорстку залежність від рішень «центру».

Як зазначалось вище, ситуацію погіршувало кризове становище економіки країни. Весь бюджетний механізм держави вибивало з колії щорічне невчасне ухвалення Закону України «Про Державний бюджет України на поточний рік». Це призводило до того, що місцеві органи влади стикалися постійно із ситуацією, коли всередині бюджетного року змінювався порядок фінансового вирівнювання. Зміни вводились не на решту року, а на весь рік. Проблеми, які при цьому виникали, вирішували за допомогою взаєморозрахунків. До того ж невчасне прийняття Закону України «Про Державний бюджет України на поточний рік» не передбачало будь-якої компенсації органам місцевого самоврядування за таке втручання органів державної влади в процес виконання їх бюджетів. Закон України «Про бюджетну систему України» редакції 1999 року кваліфікував недотримання термінів щодо бюджетного процесу, встановлених цим Законом, як порушення законодавства про бюджетну систему України та передбачав відповідальність посадових осіб згідно з чинним законодавством. Проте реально ця норма не діяла.

Отже, усі наведені недоліки не сприяли ефективному функціонуванню інституту місцевих фінансів, посиленню їх ролі.

Із прийняттям Бюджетного кодексу України змінилася система методів міжбюджетних відносин. Але схема відносин між рівнями бюджетної системи не стала більш простою та прозорою. Кількість напрямків грошових потоків значно збільшилась: кілька напрямків грошових потоків від бюджетів вищих рівнів та, відповідно, у зворотному напрямку тепер мають районні бюджети та міські бюджети міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення: від обласних бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим та від Державного бюджету України.

Бюджетним кодексом введені поняття зведений бюджет України, зведений бюджет Автономної Республіки Крим, зведений бюджет області, зведений бюджет району, зведений бюджет міста (ст.. 6).

При цьому зведений бюджет Автономної Республіки Крим включає показники бюджету Автономної Республіки Крим, зведених бюджетів її районів та бюджетів міст республіканського значення: термін «республіканський бюджет Автономної Республіки Крим» замінено на термін «бюджет Автономної Республіки Крим», що не відповідає його складовим.

Відповідно до положень статті 5 Бюджетного кодексу під місцевими бюджетами визнаються бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування.

Тобто аналогічно використовується термін «бюджети місцевого самоврядування» та термін «бюджети районів у містах», хоча під бюджетами місцевого самоврядування визнаються бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань. Відповідно зведений бюджет міста з районним поділом включає показники міського бюджету та бюджетів районів, що входять до його складу. Отже, на нашу думку, з метою усунення колізії у трактуванні складу місцевих бюджетів й бюджетів місцевого самоврядування у п. 3 ст. 5 Бюджетного кодексу слід внести такі зміни: вилучити слова «бюджети районів у містах», оскільки вони вже входять до складу бюджетів місцевого самоврядування, відновити використання поняття республіканського бюджету Автономної Республіки Крим.

Також потрібно ввести до теорії та практики існування бюджету термін «бюджети регіонального самоврядування», під яким би розуміли обласні та районні бюджети, оскільки визначення саме бюджетів цих рівнів відокремлено. Крім того, районні та обласні ради не мають власної фінансової бази, а, відповідно, обласні та районні бюджети не мають власних доходів. Слід підкреслити ще одну відмінність місцевого самоврядування від регіонального, яке позбавлене власних виконавчих органів. Отже, органи регіонального самоврядування — це своєрідна суміш органів місцевого самоврядування і державної влади на місцях, яка виконує значну роль у посередництві міжбюджетних відносин. Хоча із введенням в дію Бюджетного кодексу України ця роль значно скоротилася (більш повний аналіз обсягів грошових потоків між бюджетами та їх напрямку подано в попередньому розділі). За весь період існування незалежної держави не спостерігається збільшення ступеня самостійності органів місцевого самоврядування[13].

Відповідно Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» заборонено втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів. Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів (ст. 61).

Отже, на перший погляд спостерігається декларативна незалежність органів місцевого самоврядування. Але, якщо проаналізувати більш детально, то можна зробити висновок, що існує достатня кількість виняткових випадків, передбачених цим та іншими законами, через які держава втручається у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів:

• перше протиріччя простежується в тому, що складання та виконання районних і обласних бюджетів здійснюється саме органами державної влади, а не власними виконавчими органами, які не створено;
• участь держави у формуванні доходів місцевих бюджетів через гарантування дохідної бази, достатньої для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. Проте у випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає із місцевого бюджету до Державного бюджету частину надлишку в порядку, встановленому законом України «Про Державний бюджет України на поточний рік» (ст. 62);
• здійснення державного контролю за легітимним, доцільним, економним та ефективним витрачанням коштів та належним їх обліком. Тобто держава надає право органам місцевого самоврядування спочатку самостійно визначати напрями використання коштів їх місцевих бюджетів, але залишає за собою право вирішувати наскільки ефективно та економно вони витрачені. Тут виникає кілька запитань. По-перше, що це за критерії ефективності витрачання коштів місцевих бюджетів та ким вони і коли запроваджені? По-друге, чому саме органи державної влади повинні давати висновок, наскільки ефективно витрачені кошти місцевих бюджетів і чому ефективність не визначається саме територіальними громадами сіл, селищ, міст — виборцями, реальними носіями влади?
• самостійність місцевих бюджетів завжди обмежувалась і продовжує обмежуватись і під час процесу затвердження їх бюджетів. Це обмеження було регламентовано Законом України «Про бюджетну систему України» та на сьогоднішній день Бюджетним кодексом України. Йдеться про існуючу залежність прийняття рішення про місцевий бюджет будь-якого рівня влади від затвердження рішення про місцевий бюджет вищого рівня влади або від ухвалення Закону України «Про Державний бюджет на поточний рік» стосовно положень щодо міжбюджетних відносин. Крім того, Законом України «Про Державний бюджет на поточний рік» можуть затверджуватись інші положення, що впливають на обсяги дохідної частини місцевих бюджетів та на розміри видатків, які необхідно здійснити (наприклад, щорічному перезатвердженню підлягають ставки плати за землю). Отже, принцип самостійності органів місцевого самоврядування стосовно складання та затвердження місцевих бюджетів, який введено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», реально діє із значними обмеженнями[14].

Таким чином, самостійність органів місцевого самоврядування є обмеженою протягом майже всіх етапів бюджетного процесу. Тому, вкрай необхідним є запровадження двох бюджетних процесів, що не збігаються в часі, зі складання, розгляду, затвердження, виконання, контролю за виконанням та розгляду звітів про виконання окремо Державного та місцевих бюджетів з використанням позитивного досвіду зарубіжних країн, які використовують цю систему.

2.2. Шляхи вдосконалення вітчизняної бюджетної системи та рекомендації щодо підвищення її ефективності

Бюджетна система заснована на економічних відносинах і юридичних нормах сукупності бюджетів, які розробляються, затверджуються і виконують органи державної влади і місцевого самоврядування всіх рівнів.

Сукупність всіх бюджетів, що входять до складу бюджетної системи України, є зведеним бюджетом України, який називають консолідованим бюджетом. Бюджет Автономної Республіки Крим (АРК) об’єднує республіканський бюджет та бюджети районів і міст республіканського підпорядкування АРК. До місцевих бюджетів належать обласні, міські, районні, районні в містах, селищні та сільські бюджети. Бюджет області об’єднує обласний бюджет та бюджети районів і міст обласного підпорядкування.

Сучасна модель бюджетної системи формує простір для маніпулювання фінансовими потоками, внаслідок чого бюджетні ресурси часто використовують не за призначенням, неефективно, а на окремих щаблях бюджетної системи формуються дисбаланси. Інтегрованим показником проблем глибини дисбалансів сектору публічних фінансів є сукупний дефіцит, який за 2009 р. сягнув 12 % ВВП. У 2010 р. завдяки економічному зростанню уряду вдасться лише зупинити процес поглиблення дисбалансів. Одним з ризиків для стабільності сектору є те, що уряду поки що не вдається зупинити серйозну негативну тенденцію різкого випереджаючого зростання поточних видатків бюджету порівняно з доходами, яка спостерігається в Україні з 2007 р.[15].

Період посткризового відновлення економіки, до якого поступово переходить Україна, формує специфічні вимоги, які спонукають до змін у механізмах функціонування та устрої практично усіх складових національної економічної системи. У цьому контексті, проактивна бюджетна політика повинна:

• зводити до мінімуму втрати під час наповнення дохідної частини бюджету;
• забезпечувати багатовимірність охоплення бази оподаткування;
• передбачати прозорий вичерпний набір податкових стимулів;
• забезпечувати цільовий характер видатків;
• бути орієнтованою на досягнення мультиплікативного ефекту;
• забезпечувати оптимізацію процедур з метою мінімізації трансакційних видатків у відносинах із бюджетом;
• забезпечувати оперативне коригування обсягів бюджетних видатків.

Уже сьогодні існує повне розуміння необхідності подальшого поступального розвитку бюджетної системи України з метою її гармонізації з міжнародними та європейськими стандартами управління бюджетними коштами та наближення практики національного бюджетування до передового зарубіжного досвіду.

Необхідність внесення змін до нормативно-правових актів у бюджетній сфері насамперед зумовлена потребою розширення фінансової основи місцевого самоврядування як важливої складової частини механізму підвищення добробуту населення й економічного розвитку громад, удосконалення міжбюджетних відносин із метою забезпечення справедливого й неупередженого розподілу бюджетних ресурсів та дотримання визначених законодавством принципів збалансованості й самостійності бюджетів, підвищення ефективності використання бюджетних коштів, створення стимулів розширення й мобілізації належних бюджету доходів. За ініціативою уряду в 2010 р. парламент ухвалив новий Бюджетний кодекс [16], в якому спробував удосконалити функціонування бюджетної системи. Вже з 2011 р. Україна має оновлену архітектуру бюджетної системи.

Структура та зміст нового Бюджетного кодексу свідчать про те, що уряд намагався уникнути революційних змін, і більшою мірою зосередився на удосконаленні попереднього варіанту документу. Однак він вносить відчутні зміни до бюджетної системи України, які відкривають нові можливості для підвищення ефективності функціонування бюджетного механізму, хоча окремі новації створюють серйозні ризики. Позитивні новації нового Бюджетного кодексу стосуються удосконалення горизонтальної структури бюджетної системи, підвищення ефективності використання бюджетних ресурсів, розширення бюджетних інструментів економічної політики.

Важливим досягненням бюджетної реформи стало зменшення ролі держави у забезпеченні регіонів коштами для розвитку і одночасне створення можливостей для самостійного пошуку джерел формування власної фінансової бази. Водночас, уряд ще не готовий провести глибинну децентралізацію бюджетної системи. Серед актуальних проблем бюджетної системи, які залишилися невирішеними, потрібно назвати відсутність регламентації функціонування Стабілізаційного фонду, невирішеність питання щодо підвищення ефективності інвестиційних видатків бюджету, неврегульованість фінансових потоків між державним бюджетом, державними бюджетними фондами та іншими квазіпублічними структурами сектору державних фінансів, відсутність достатніх обмежень щодо боргової політики уряду, значна неузгодженість бюджетної та податкової систем.

Новий Бюджетний кодекс запроваджує нові потенційно досить дієві та ефективні інструменти економічного зростання, проте існує ризик нівелювання їх ефективності через недостатню «глибину» реформ. Підвищення ефективності функціонування бюджетної системи України в середньостроковій перспективі можливе лише через подальше реформування її архітектури.

Ґрунтуючись на завданнях, які постають перед бюджетною системою в умовах посткризового відновлення економіки, аналізі проблем, які їй сьогодні властиві, в ході подальшого реформування раціональним бачиться внесення таких ключових змін до архітектури бюджетної системи:

• розподілити державний бюджет на поточний та бюджет розвитку;
• структуризувати загальний фонд державного бюджету;
• продовжити бюджетну децентралізацію;
• запровадити систему збалансованих автономних фондів сектору державних фінансів;
• переглянути механізми перерозподілу загальнонаціональних податків.

Перелічені напрями змін до архітектури бюджетної системи є основними завданнями щодо стратегічного розвитку бюджетної системи, які надалі будуть уточнюватись та розширюватись відповідно до актуальних завдань сучасності й основних тенденцій розвитку суспільства в майбутньому[17].

Висновки до 2 розділу

Отже, для вдосконалення функціонування бюджетної системи в Україні, необхідно здійснити таке:

• уточнити нині діючі процедури підготовки та прийняття бюджету;
• встановити процес утворення зобов’язань за платежами до бюджету та їх погашення так, щоб не припускати утворення заборгованості в бюджетній сфері;
• контролювати максимальний рівень державного боргу та гарантійних зобов’язань уряду; чітко визначити відповідальність розпорядників бюджетних коштів на всіх рівнях.

Особливо слід наголосити на необхідності встановлення жорстких заходів відповідальності за порушення бюджетного законодавства. Щодо розпорядників бюджетних коштів, які порушують бюджетне законодавство, доцільно застосовувати такі санкції:

• призупинення повноважень за асигнуваннями або управління доходами чи видатками; запровадження обмеження щодо використання бюджетних рахунків;
• скасування або призупинення бюджетних асигнувань для відшкодування незаконно витрачених коштів або вимоги їх відшкодування.

Врегулювання проблеми відповідальності учасників бюджетного процесу за повне та своєчасне фінансування, цільове використання бюджетних коштів, своєчасне повернення бюджетних позичок сприятиме підвищенню ефективності бюджетного процесу, оздоровленню державних фінансів.

Висновки

Основними функціями бюджету як основного фінансового плану держави з економічної точки зору є: перерозподіл валового внутрішнього продукту; державне регулювання і стимулювання економіки; фінансове забезпечення соціальної політики; контроль за утворенням і використанням централізованого фонду грошових коштів.

В умовах ринкової економіки бюджет виступає одним з головних інструментів держави у проведенні економічної та соціальної політики, реалізація якої відбувається за допомогою таких економічних форм як доходи та видатки бюджету, що виражають послідовні етапи перерозподілу вартості суспільного продукту.

Підсумовуючи викладене вище, відмітимо, що, по-перше, державний бюджет як економічна категорія — це передусім система фінансових відносин між державою та суб’єктами господарювання та населенням. По-друге, призначення цієї системи — формування та використання централізованого фонду грошових коштів, необхідного для виконання державою власних завдань та функцій. По-третє, цим відносинам властивий об’єктивний характер, зумовлений тим, що для виконання державою своїх функцій об’єктивно необхідна правова база. В руках держави постійно має концентруватися частина національного доходу, необхідна для забезпечення розширеного відтворення в масштабах суспільства, задоволення економічних і соціально-культурних, правових потреб громадян.

Бюджет держави відіграє важливу правову роль, оскільки він затверджується законом, що є великим кроком в політичному та економічному розвитку України. Лише в 2003 р. наша суверенна держава затвердила свій власний Бюджетний кодекс. Ця обставина є дуже важливою в зв’язку з наближенням нашої держави до правового поля ЄС.

Усі наведені визначення провідних науковців є суттєвими та різними, одне доповнює інше. Вони відображають поступовий розвиток та становлення свідомості особистості щодо значення та важливості бюджету та бюджетної системи.

Сутність бюджету країни визначається й соціально-економічною будовою, завданнями і функціями держави. Головна мета економічного розвитку України — подолання кризових явищ і зупинення спаду виробництва, зміцнення фінансово-кредитної і грошової системи. У соціальній сфері держава намагається не допустити подальшого спаду життєвого рівня населення, поступово запровадити нові елементи соціального забезпечення, удосконаливши форми надання допомоги малозабезпеченим громадянам. Суверенна держава піклується про оборону країни і фінансує витрати, пов’язані із здійсненням цієї функції. Держава фінансує видатки, пов’язані з фінансуванням правоохоронних органів, органів державної виконавчої влади.

Список використаних джерел

1. Бюджетний кодекс України від 21 червня 2001 р. // Офіційний вісник України. — 2001. — № 29.
2. Артус М. Бюджетна система України: навч. посіб. для студ. вищ. навч. закладів / Європейський ун-т. — К. : Видавництвво Європейського ун-ту, 2007. — 220с.
3. Василик О.Д. Теорія фінансів. Підручник. Видання 4-те, доповнене. — К.: НІОС, 2003.
4. Заблоцька О. Поняття та зміст бюджетної системи України [Текст] / О. Заблоцька // Право України. — 2007. — № 2.- С.52-55
5. Кудряшов В. П. Поняття бюджетної системи та її децентралізації [Текст] / В. П. Кудряшов, Б. В. Сіленков // Фінанси України. — 2006. — № 8.- С.25-32
6. Кузьменко О. Теоретичні засади принципів бюджетної системи як вихідних положень бюджетного права [Текст] / О. Кузьменко // Підприємництво, господарство і право. — 2008. — № 10. — С. 14-18
7. Кушинова Н.Г. Стратегічні напрями розвитку бюджетної системи України / Н.Г. Кушинова, Т.О. Гринь // Сталий розвиток економіки : Всеукр. наук.-виробн. журнал. — 2010. — № 1. — С. 160-163.
8. Нестеренко А. С. Правові засади формування та використання місцевих фінансових ресурсів в Україні: Монографія. — Одеса: Юридична література, 2006.
9. Нестеренко А.С. Принципи бюджетної системи України на сучасному етапі розвитку держави / А. С. Нестеренко // Юридический вестник. — 2008. — № 2. — С. 45-49
10. Нова архітектура бюджетної системи України: ризики та можливості для економічного зростання / за ред. засл. екон. України Я. А. Жаліла. — К. : Вид-во НІСД, 2010. — 35 с.
11. Опарін В.М. Фінансова система України (теоретико-методологічні аспекти). Монографія. — К.: КНЕУ, 2005.
12. Орлюк О.П. Фінансове право: Навч. посіб. — К., 2003.
13. Тарангул В. Д. Правове регулювання міжбюджетних відносин в Україні: Автореф. дис… к. ю. н., К-, 2007.
14. Чугунов І.Я. Бюджетна система в інституційному середовищі суспільства [Текст] / І. Я. Чугунов, Л. В. Лисяк // Фінанси України. — 2009. — № 11.- С.3-11
15. Чугунов І.Я. Бюджетний механізм регулювання економічного розвитку. — К.: НІОС, 2003.