ВСТУП

Актуальність теми. Конституція України покладає на прокуратуру здійснення функції представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом (п. 2 ч. 1 ст. 121). Ефективність судового захисту прав та інтересів фізичних і юридичних осіб у їхніх конфліктах з владними структурами значно підвищується із запровадженням судової спеціалізації при розгляді справ, що виникають з публічно-правових відносин. Україна обрала оптимальний варіант розв’язання адміністративних спорів – шляхом створення системи адміністративних судів. Система адмінсудів України складається з Вищого адміністративного суду, семи апеляційних – Дніпропетровського, Донецького, Львівського, Київського, Одеського, Севастопольського та Харківського і 27 місцевих окружних адміністративних судів у всіх областях країни, Києві та Севастополі. Їх запровадження сприятиме розвитку держави як демократичної та правової, якою вона проголошена в ст. 1 Основного Закону.

Знаковим для вирішення цієї проблеми стало прийняття 6 липня 2005 року Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України), в якому врегульовано повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства. Одночасно запроваджено інститут представництва прокурором в адміністративному суді інтересів громадянина або держави, в порядку встановленому цим Кодексом та іншими законами (ч. 2 ст. 60 КАС України). За таких обставин питання щодо здійснення прокурором представницької функції в рамках адміністративного процесу набувають особливої актуальності.

Актуальність проблеми пояснюється, насамперед, необхідністю проведення глибоких науково-теоретичних досліджень організаційно-правового становища прокурора як учасника адміністративного процесу, оскільки у вітчизняній юридичній науці це питання є малодослідженим. З проблем участі прокурора в адміністративному судочинстві останнім часом на монографічному рівні захищено дві кандидатські дисертації: у 2006 році О.В. Агеєвим «Прокурор як суб’єкт адміністративного процесу» (робота виконана у Харківському національному університеті внутрішніх справ МВС України) та у 2008 році – О.В. Анпілоговим «Правове регулювання участі прокурора в адміністративному судочинстві щодо захисту прав та свобод громадянина» (робота виконана в Інституті законодавства Верховної Ради України). Частково питання здійснення прокурорського представництва в адміністративному суді першої інстанції висвітлено у дисертаційному дослідженні В.М. Кравчука «Роль суду та прокуратури у забезпеченні законності актів органів виконавчої влади і місцевого самоврядування» (Одеса, 2008 рік).

Проте перші дві дисертації були захищені у межах паспорту наукової спеціалізації 12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право; у них не досліджувалися питання щодо організації роботи прокуратури по здійсненню представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді. У дисертаційному дослідженні О.В. Анпілогова не вивчалися питання представництва прокурором інтересів держави в адміністративному суді, а у праці О.В. Агеєва питанням представництва прокурора присвячено лише один підрозділ. Ось чому виникає потреба  комплексного аналізу і теоретичного узагальнення проблем діяльності прокурора в адміністративному судочинстві на захист інтересів громадянина або держави, розробка яких є одним з перспективних напрямків теорії прокурорської діяльності в цілому і певною мірою має міждисциплінарне значення, оскільки пов’язана з проблемами науки адміністративного, цивільного та господарського процесуального права. Від вирішення цих питань певною мірою залежить і реалізація судово-правової та адміністративно-правової реформи в Україні.

При написанні роботи враховувався ступінь дослідження інституту прокурорського представництва в суді. Вагомий внесок у розвиток його теоретичних і практичних основ внесли такі вчені, як: Ю.М. Грошевий, В.В. Долежан, М.В. Касюта, І.Є. Марочкін, О.Р. Михайленко, М.І. Мичко, В.Т. Нор, Ю.Є. Полянський, М.В. Руденко, В.Й. Сапунков, Є.А. Суботін, Є.Б. Черв’якова та ін.

Питання, пов’язані з організацією роботи в органах прокуратури, розглядали у своїх працях В.С. Бабкова, В.М. Гусаров, Л.М. Давиденко, П.М. Каркач, Г.К. Кожевников, І.М. Козьяков, В.В. Кравчук, В.І. Малюга, В.П. Пивненка, В.П. Рябцев, Г.П. Середа, К.Ф. Скворцов, О.Ф. Смірнов, В.В. Сухонос, В.І. Шинд, М.К. Якимчук та ін.

Стан і перспективи розвитку адміністративної юстиції  розглядались у роботах В.Б. Авер’янова, Ю.П. Бітяка, Ю.В. Георгієвського, С.В. Ківалова, О.К. Кліменко, І.Б. Коліушка, А.Т. Комзюка, Р.О. Куйбіди, О.М. Пасенюка, Ю.С. Педька, В.Г. Перепелюка, А.В. Руденка, О.П. Рябченка, О.Г. Свиди, А.О. Селіванова, В.В. Сердюка, М.І. Сірого, В.С. Стефанюка, В.І. Шишкіна, О.І. Шостенка, І.В. Шруб, С.Г. Штогуна та ін.

Специфіка теми дослідження зумовлена використанням праць з цивільного процесуального права, зокрема, М.М. Бородіна, С.В. Васильєва, К.В. Гусарова, Т.О. Дунаса, В.В. Комарова, Г.З. Лазька, Д.Д. Луспеника, Л.Г. Осокіної, В.І. Тертишникова, С.А. Чванкіна, Д.М. Чечота, М.Й. Штефана та ін.

Актуальність теми, складність і дискусійність окремих її питань, недостатнє їх вивчення та необхідність їх правового врегулювання і визначили мету і завдання даного дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію підготовлено відповідно до плану науково-дослідних робіт кафедри теорії прокурорської діяльності та кримінального процесу Національної академії прокуратури України в рамках Державної цільової програми «Проблеми вдосконалення організації й діяльності суду та правоохоронних органів в умовах формування соціальної, правової, демократичної держави» (державна реєстрація № 0186.0.099031).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у з’ясуванні специфіки представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді і визначення правових та організаційних заходів удосконалення цієї важливої прокурорської діяльності. Дисертація має теоретико-прикладний характер і відповідно до поставленої мети зорієнтована на вирішення таких завдань:

розкриття поняття та завдання представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді;

визначення приводів і підстав здійснення прокурором представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді;

конкретизування форм представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді;

виявлення особливості повноважень прокурора при здійсненні представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді;

висвітлення закономірності організації роботи прокуратури з представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді;

запровадження критеріїв оцінки ефективності представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді;

формулювання пропозиції вдосконалення чинного законодавства, що регламентує представництво прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді.

Об’єктом дослідження є правовідносини, що виникають зі здійснення прокурором представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді.

Предметом дослідження є нормативно-правові акти, які застосовуються у діяльності прокурора з представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді й практика їх реалізації.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є загальні наукові та спеціальні методи наукового пізнання. Як універсальний і загальнонауковий було використано діалектичний метод, завдяки якому поглиблено понятійний апарат, визначено сутність та особливості представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді. Формально-юридичний метод використовувався для аналізу існуючої системи правових норм, які регулюють представництво прокурора в адміністративному суді, що у комплексі з методом логічного аналізу дозволяє окреслити напрямки вдосконалення законодавства у цій сфері. Методи класифікації та групування використовувалися при визначенні рівнів організації представницької роботи органів прокуратури, її структури. За допомогою соціологічного методу вивчалися думки прокурорів, суддів адміністративних судів, інших учасників адміністративного процесу з приводу оцінки діяльності прокурора в адміністративному судочинстві. У дисертації використано результати наукових доробок із загальної теорії держави і права, конституційного права.

Інформаційну і емпіричну основу дослідження складають узагальнення представницької діяльності прокуратур Донецької, Луганської та Харківської областей, довідкові видання та статистичні матеріали. У роботі використано особистий досвід служби здобувачки в органах прокуратури.

Наукова новизна одержаних результатів обумовлюється тим, що робота є першим в Україні монографічним дослідженням за науковою спеціальністю 12.00.10, в якій у комплексі висвітлюються питання щодо організації та здійснення прокуратурою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді.

У дисертаційному дослідженні:

уперше

визначено поняття представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді, яке розглядається як підфункція представницької функції прокуратури, що полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших (досудових) дій з метою захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб і прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин;

обґрунтовано, що підставами прокурорського представництва в адміністративному суді мають бути конкретні факти порушення з боку органів державної влади, місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів владних повноважень прав, свобод та інтересів громадян та неможливість останніх самостійно захистити їх у суді, а також наявність порушення державних інтересів;

розроблено самостійну наукову конструкцію «право прокурора на «адміністративний позов», яка включає такі взаємозалежні елементи:

а) передумови права прокурора на звернення до адміністративного суду за захистом «чужих» інтересів; б) порядок (механізм) реалізації прокурором права на звернення до адміністративного суду за захистом «чужих» інтересів;                    в) гарантії реалізації прокурором права на звернення до адміністративного суду за захистом «чужих» інтересів та аргументовано, що ефективність представництва прокурора у позовному провадженні багато в чому залежить від того, наскільки активно цей інструментарій буде використовуватись у конкретній правозастосовній практиці;

запропоновано доповнити ст. 106 КАС України окремими нормативними положеннями, що у випадку подання адміністративного позову особами, які діють на захист прав, свобод та інтересів іншої особи, в позовній заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення; оскільки така вимога регулює зміст адміністративного позову, то санкцією за невиконання цієї процесуальної вимоги є залишення позовної заяви без руху для усунення недоліків з наступним можливим її поверненням без розгляду;

зроблено висновок, що у судовому розгляді адміністративної справи прокурор має процесуальні права та несе обов’язки позивача, за винятком тих, які належать позивачеві як суб’єкту публічно-правового спору, зокрема: прокурор не має права закінчувати справу примиренням; при відмові прокурора від адміністративного позову підставою закриття провадження у справі буде не відмова позивача від продовження судового розгляду, а прийняття судом відмови позивача від позову;

визнано за необхідне доповнити ст. 61 КАС України положенням про те, що відмова позивача від адміністративного позову, поданого прокурором в інтересах держави, не позбавляє прокурора права підтримувати позов                  і вимагати вирішення спору по суті, а статтю 155 КАС України – положенням, що у справах, відкритих за адміністративним позовом прокурора на захист інтересів держави, повторна неявка позивача у судове засідання не є підставою для залишення позовної заяви без розгляду;

обґрунтовано висновок, що для логічної завершеності представницької діяльності та, незважаючи на те, що прокурор не зазначений в числі осіб – учасників виконавчого провадження, ні в розділі V КАС України, ні в ст. 10 Закону України «Про виконавче провадження», йому не можна відмовити у праві на здійснення процесуальних дій щодо виконання тих судових рішень в адміністративних справах, що були ініційовані у суді прокурором, оскільки його повноваження у такому випадку аналогічні тим, яким володіє стягувач;

доведено потребу у виданні Вищим адміністративним судом України окремого листа «Щодо здійснення прокурором представництва інтересів громадянина або держави в адміністративних судах», який дозволив би забезпечити однакове та правильне застосування окремих положень чинного КАС України;

удосконалено:

теоретичну модель процесуальної форми представництва прокурора, яка передбачає можливість впливу його діяльності на розвиток адміністративного судочинства, – на відкриття провадження у справі (позовного, з перегляду судових рішень) чи вступ у вже розпочатий іншими особами адміністративний процес (позов прокурора в інтересах третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, апеляційне, касаційне провадження тощо);

критерії, згідно з якими прокурор може вступити в адміністративний процес, тобто застосовані, але не розкриті у КАС України поняття «інтереси громадянина», «інтереси держави»; важливим напрямком розвитку представництва прокурора уявляється пряме надання йому права ініціювати позовне провадження при порушенні прав і законних інтересів невизначеного кола осіб (наприклад, при порушенні екологічного законодавства, порушенні прав споживачів тощо), у зв’язку з чим запропоновано передбачити у КАС України адекватні процедури;

механізм (порядок) оскарження прокурором судових рішень в адміністративних справах з урахуванням як рівності прав учасників адміністративного процесу, так і особливої ролі прокурора у забезпеченні законності, а також єдності і централізації прокурорської системи; таким правом мають користуватися: а) прокурори, які брали участь у розгляді адміністративної справи, причому термін «прокурор» вживається у розумінні процесуальної фігури, а не посадового становища; б) вищі за службовим становищем працівники прокуратури, які здійснюють її конституційні функції незалежно від їх участі у розгляді справи;

дістали подальшого розвитку:

аргументи на користь точки зору щодо розгляду правового становища прокурора як самостійного (особливого) суб’єкта адміністративних процесуальних відносин, а не як законного представника у справі, що потребує виведення його зі складу осіб, які передбачені у ч. 1 ст. 60 КАС України і визначення його процесуального становища в окремій правовій нормі;

дослідження питань щодо поняття та змісту організації роботи прокуратури з представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді та рекомендацій відносно таких її структурних елементів як розподіл службових обов’язків, інформаційно-правове забезпечення, аналіз і узагальнення, планування роботи, контроль і перевірка, первинний облік і звітність, гласність діяльності тощо;

критерії оцінки ефективності представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді, якими визначено: своєчасність та обґрунтованість поданих до суду адміністративних позовів; апеляційних (касаційних) скарг (заяв); результати їх судового розгляду; стан реального виконання судових рішень, ухвалених в адміністративних справах за зверненнями прокурора.

     Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в дисертації положення можуть бути використані :

у науково-дослідній роботі – для досліджень проблем організації та діяльності органів прокуратури, адміністративних судів;

у правотворчості – для удосконалення законодавства про прокуратуру,  судоустрій та адміністративне судочинство;

у правозастосуванні – для удосконалення представницької діяльності прокуратури, а також практики розгляду адміністративними судами справ;

у навчально-методичній роботі – для підготовки підручників, навчальних посібників і текстів лекцій із зазначених питань.

Апробація результатів дисертації. Дисертацію обговорено та схвалено на засіданні кафедри теорії прокурорської діяльності та кримінального процесу Національної академії прокуратури України. Окремі положення дисертаційного дослідження доповідалися на науково-практичних конференціях, зокрема:         III Міжнародна науково-практична конференція «Від громадянського суспільства до правової держави» (Харків, 24.04.2008 р.); Міжнародна науково-практична конференція студентів, аспірантів та молодих вчених «Права людини у філософському, політологічному, соціологічному та правовому вимірах» (Харків, 19.12.2008 р.); Міжнародна науково-практична конференція студентів, аспірантів та молодих вчених «Актуальні правові питання очима молодих вчених» (Київ, 23-24.04. 2009 р.).

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки, що сформульовані в дисертації, опубліковані у 9 наукових статтях у фахових виданнях, затверджених ВАК України, та у 3-х тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації обумовлена метою і предметом дослідження. Робота складається зі вступу, трьох розділів, що об’єднують вісім підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел.

1. Поняття та завдання представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді 

Найважливішою передумовою реалізації функцій та повноважень прокуратури в межах адміністративного процесу виступає формування системи адміністративних судів, становлення в Україні інституту адміністративної юстиції [86; 97; 110; 111; 132; 134; 137; 138; 161; 186; 188; 190; 208; 235; 237; 240; 248; 256; 279; 282; 283; 287]. На сьогодні адміністративна юстиція завершує формування своєї системи [153; 155; 289]. Утворені майже всі 25 окружних та 7 апеляційних адміністративних судів [49; 50; 51; 52].

Факт утворення судів адміністративної юрисдикції, безперечно, став найбільшим досягненням у реалізації одного із завдань Концепції судово-правової реформи в  Україні [46]. Водночас особливо актуальними у теоретичному та прикладному аспектах залишаються питання суміжних з адміністративним правосуддям інститутів, зокрема визначення процедур діяльності в адміністративному судочинстві прокурора й особливостей його повноважень. Адже  у теорії адміністративного процесу, а також теорії прокурорської діяльності з прийняттям КАС України з’явилося нове родове поняття (нова правова регламентація) «представництво прокурора в адміністративному суді». Ці нововведення мають настільки велике значення, що вимагають самостійного теоретичного осмислення і розроблення фундаментальних положень.

Насамперед у частині 1 ст. 60 КАС України визначається така самостійна форма участі в адміністративному суді Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, прокурора (тут і далі курсив авторки – М.Р.), органів державної влади, органів місцевого самоврядування, фізичних і юридичних осіб, як звернення останніх до адміністративного суду із адміністративними позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб у випадках, встановлених законом, й участь у цих справах. При цьому у частині 2  ст. 60 КАС України спеціально окреслено процесуальне становище прокурора. Встановлено, що він здійснює у суді представництво інтересів громадянина або держави, і може здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного процесу.

Додатково до наданих процесуальних прав органам та особам, за якими вони можуть захищати у суді права, свободи й інтереси інших осіб, у ст. 61 КАС України передбачено, що прокурор , який не брав участі у справі, має право з метою вирішення питання про наявність підстав для оскарження судових рішень в апеляційному, касаційному порядку або для їх перегляду у зв’язку з винятковими чи нововиявленими обставинами, ознайомлюватися з матеріалами справи в адміністративному суді (ч. 4). Іншим особам, які вказані у частині 1 ст. 60 КАС України поряд з прокурором, такого права не надано.

Проте частина 1 ст. 60 КАС України, на нашу думку, поєднала у собі правила на участь в адміністративній справі не зовсім однорідних учасників. При оцінюванні цих нововведень виникає питання про обґрунтованість такого законодавчого рішення, оскільки правовий статус прокурора у національному судовому процесі визначено на конституційному рівні  (п. 2 ст. 121 Конституції України) і він має здійснювати в адміністративному суді свої повноваження відокремлено від інших осіб.

Мета зазначених нововведень обумовлена, очевидно, прагненням законодавця знайти адекватну форму реалізації конституційного припису про представництво прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді у межах існуючих інститутів і процедур адміністративного судочинства. Водночас слід зазначити, що покладаючи на прокуратуру здійснення представництва „чужих” інтересів в адміністративному суді (як в будь-якому іншому суді загальної юрисдикції) законодавець не розкриває поняття, зміст та завдання цього представництва безпосередньо у КАС України. У Кодексі також не визначено приводи та підстави представництва, непослідовно вирішено питання про форми представництва прокурора в адміністративному суді, що викликало значний інтерес з боку науковців і практиків і започаткувало активне обговорення пов’язаних із цим проблем.

Суттєвим для будь-якого поняття, є його визначення, що власне і розкриває його зміст. У юридичній літературі прокурорське представництво інтересів громадянина або держави в суді розглядається по різному: одні вчені (К. Гусаров [103], Г. Лазько [154], В. Сапунков [233], В. Тертишніков [261]) визначають його як процесуальне;  другі ( В. Долежан [113], М. Косюта [145], М. Мичко [166], М. В. Руденко [211]) – як окремий його вид, передбачений Конституцією та процесуальними кодексами України; треті (І. Марочкін [159], М. Штефан [284]) – як офіційне. Деякі правники (М. Бородін [88], О. Задніпровський [121] , С. Фурса [268]) взагалі вважають, що положення прокурора у судовому процесі нічим не відрізняється від становища відповідного представника у справі.

О. В. Анпілогов, підкреслюючи широку владу прокурора пише про прокурорське представництво в адміністративному судочинстві, як про різновид законного представництва, здійснюваного органами та особами, яким законом надано право захищати в адміністративному суді  «чужі» права та свободи [77, с.14]. Саме такий підхід пропонує В. Перепелюк, зазначаючи, що така конституційна функція прокуратури, як представництво в суді інтересів громадянина та держави, може бути реалізована як через процесуальний статус прокурора як законного представника, так і через процесуальні можливості органу прокуратури як суб’єкта владних повноважень за позовом до особи чи іншого суб’єкта владних повноважень [189, с. 74-84]. Ці твердження кореспондуються скоріше за все із положеннями частини 8 ст. 56 КАС України, яка наголошує, що: „як законні представники діють в адміністративному процесі органи та інші особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб”.

Є думка вважати діяльність прокурора у судовому процесі не „представництвом”, а „правозаступництвом” та замінити термін „представництво” на „правозаступництво” у відповідних нормативно-правових актах [270, с. 19].

Така полярність поглядів щодо юридичної природи представництва прокурором інтересів громадянина і держави в суді зумовила непослідовну правову регламентацію цього представництва і непослідовність судових органів при підході до виконання прокуратурою її функції з представництва. Передусім, розглядаючи представництво прокурора в адміністративному суді, необхідно наголосити на принциповій відмінності такого представництва від представництва, яке здійснюється законними представниками або представниками на основі договору (адвокатами та ін.) [182, с. 24-25]. Звертається також увага на тісний зв’язок положення частини 2 ст. 57 КАС України, згідно якої прокурори не можуть бути представниками в суді, окрім випадків, коли вони діють як представники відповідних органів, які є стороною або третьою особою у справі, чи як законні представники сторони або третьої особи.

Продуктивним у цьому плані видається думка цих авторів, які вважають, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді здійснюється у зв’язку з юридичними обов’язками виконувати представницьку функцію прокуратури, передбачену п. 2 ст. 121 Конституції України та п. 2 ст. 5 Закону України „Про прокуратуру” [11], тоді як законне або договірне представництво виникає, як правило, за взаємною згодою сторони процесу та представника [124; 145; 159; 198; 210; 211; 212; 246; 259]. При такому підході, здійснення прокурором представницьких функцій в адміністративному суді за своєю юридичною природою суттєво відрізняється від процесуального представництва у його традиційному розумінні [234, с. 34-46].

По-перше, відповідно до Конституції України (статті 121-123) прокуратура – це самостійний інститут влади, який не належить до жодної з її гілок (ст. 6). Одним з головних завдань прокуратури як правозахисного органу є захист приватних і публічних інтересів [114, с. 27-32; 116, с. 16-21; 143, с. 59-63; 195, с. 95-97; 197, с. 32-35]. Прокуратура здійснює в суді представництво інтересів громадянина або держави від імені держави (ч. 1 ст. 36-1 Закону України „Про прокуратуру”). Саме цей Закон (ст. 36-1) у 2001 році вперше проголосив, що прокурор здійснює представництво інтересів у суді від імені держави, тобто він (прокурор), як учасник судового процесу, має особливий правовий статус [239, с. 58-60].

Представляючи в адміністративному суді інтереси громадянина або держави, прокурор реалізує виключно конституційне положення, закріплене в статтях 3 і 13 Основного Закону, відповідно до якого держава зобов’язана забезпечувати захист прав і свобод громадян, а також усіх суб’єктів права власності та господарювання.

По-друге, представництво прокурором в адміністративному суді „чужих” інтересів має певне коло суб’єктів, яке обмежується лише особами,  які неспроможні брати участь в адміністративному процесі з метою захисту своїх суб’єктивних прав та свобод, охоронюваних законом інтересів [75, с. 68-74; 217, с. 112-117; 218, с. 139-144]. Прокурор може представляти в адміністративному суді інтереси громадянина або держави лише за наявності приводів та підстав, зазначених у законі (ч. 2 ст. 36-1 Закону України „Про прокуратуру”) (ці питання більш детально розглядаються у наступному підрозділі дисертації).

По-третє, представник в адміністративній справі завжди діє в межах наданих йому повноважень, тобто він має право вчиняти у суді від імені особи, яку представляє, окремі процесуальні дії: (а) повністю або частково відмовитися від адміністративного позову; (б) визнати адміністративний позов; (в) змінювати адміністративний позов; (г) досягнути примирення; (д) передавати повноваження представника іншій особі (передоручати); (е) оскаржувати судове рішення тощо. Повноваження представника в адміністративній справі на виконання кожної із зазначених дій повинні бути обумовлені у виданій йому довіреності (ст. 59 КАС України). Проте прокурор, який представляє в адміністративному суді інтереси громадянина або держави, наділений усіма процесуальними правами й несе юридичні обов’язки  особи, яка бере участь у справі ( ст. 49 КАС України). Тому жодних доручень (довіреностей) на ведіння адміністративної справи, на відміну від представника у справі, йому не потрібно. Це одна з найважливіших гарантій захисту прав і свобод громадянина та державних інтересів.

По-четверте, важливою є вказівка на те, що прокурор може вступити у справу на будь-якій стадії її розгляду, що є надійною гарантією своєчасного захисту прав як окремого громадянина, так і держави в цілому. У ст. 3 КАС України зазначається, що справа адміністративної юрисдикції – це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Отже, представництво прокурора в адміністративному суді можливе у будь-якій адміністративній справі, на будь-якій стадії адміністративного процесу, починаючи з її відкриття до ініціювання питання і забезпечення в межах, установлених законодавством, примусового виконання рішень адміністративних судів у справах, в яких прокурор бере участь з метою захисту прав і свобод громадян та інтересів держави [219, с. 98-106].

Як бачимо, представництво прокурора в адміністративному суді відрізняється від інших видів представництва, насамперед характером та змістом правовідносин, обсягом повноважень і, до певної міри, колом осіб, які можуть бути представлені в адміністративному суді. Потреби у розширенні таких відмінностей, на нашу думку, немає.

Безумовно, вирішуючи питання представництва в адміністративному суді, необхідно враховувати вимоги до представника, які встановлені чинним процесуальним законодавством. Відповідно до ст. 56 КАС України сторона, а також третя особа може брати участь в адміністративному процесі як особисто так і (або) через представника. „Адміністративне процесуальне представництво є правовідносинами, у яких одна особа (представник) на підставі повноважень, наданих їй договором або законом, вчиняє у адміністративному судовому процесі процесуальні дії, спрямовані на захист прав і інтересів іншої особи, а також публічних інтересів” [126, с. 45-48]. Дії, вчинені представником, утворюють, змінюють, припиняють права та обов’язки особи, яку він представляє (ст. 239 Цивільного кодексу України (далі – ЦК України)).

Ці вимоги свідчать, що зміст прокурорського представництва в адміністративному судочинстві полягає у представленні прокурором в суді інтересів певної особи, утворенні, зміні або припиненні прав та обов’язків цієї особи [217, с. 112-117]. У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 р. у справі № 3-рп/99 про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді [3] (при цьому немає ніяких підстав не поширювати це тлумачення на представництво інтересів громадян і держави й на інші суди загальної юрисдикції та вважати його застарілим) вказано, що прокурорське представництво за своєю правовою природою є правовідносинами, у яких прокурор, реалізуючи визначені Конституцією й законами України повноваження, здійснює в суді процесуальні дії з метою захисту інтересів держави. У площині нашого дослідження ці дії включають: 1) подання прокурором до адміністративного суду позовної заяви; 2) його безпосередню участь у розгляді адміністративної справи за позовною заявою; 3) участь у будь-якій іншій справі за ініціативою прокурора, якщо це необхідно для захисту прав, свобод та інтересів громадянина або державних інтересів.

Аналіз вказаних вище положень та вимог ч. 1 ст. 36-1 Закону України „Про прокуратуру” обумовлює висновок про те, що представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в адміністративному суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших (досудових) дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у будь-якій стадії адміністративного процесу та у випадках, передбачених законом.

Закріплене за прокуратурою представництво інтересів громадянина або держави в суді слушно розглядається у літературі останнім часом як представництво нового, особливого типу, оскільки обов’язковим учасником відносин, які у зв’язку із цим виникають, є прокурор. Це такий правовий інститут, за яким прокурор – представник держави, діє на підставі Конституції та законів України, захищаючи в суді інтереси держави або певного кола осіб, представництво sni generis запроваджене законодавцем з метою посилення гарантій захисту прав людини і державних інтересів [207, с . 207].

Таким чином, змістовний аналіз пункту 2 ст. 121 Конституції, рішення КС від 8.04.1999 р. в частині офіційного тлумачення зазначеного конституційного положення, статей 5, 36-1 Закону України „Про прокуратуру” та частини 2 ст. 60 КАС України дає підстави дійти висновку, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді є особливим – представництвом конституційного рівня. Воно має низку вказаних вище специфічних рис, які істотно відрізняють його від іншого представництва в адміністративному процесі. Отже, представництво прокурора в адміністративному суді є самостійним інститутом адміністративного процесуального права.

У зв’язку з цим, вимагають конкретизації положення ст. 47 КАС України (склад осіб, які беруть участь у справі). На нашу думку необхідно у тексті визначеної статті після словосполучення „третіх осіб” записати слово „прокурор”. Звертається також увага на певні недоречності у нормативному змісті частини 8 ст. 56 КАС України щодо дій в адміністративній справі як законних представників органів та інших осіб до яких, за логікою Кодексу, відносять і прокурора. Відтак участь прокурора в адміністративному процесі має бути передбачена окремо.

Велике теоретичне і практичне значення має оптимальне визначення завдань прокурора в адміністративному судочинстві. Існує думка, що завдання прокурора у суді випливають з основного завдання органів прокуратури – захисту прав і свобод громадян та інтересів держави, закріпленого у ст. 4 Закону України „Про прокуратуру” [104, с. 12-14; 203, с. 61-66]. На думку інших авторів захист прокуратурою прав і свобод людини та громадянина необхідно розглядати як вид державного захисту, який держава бере на себе відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України. Право на судовий захист передбачає і конкретні гарантії ефективного поновлення у правах шляхом здійснення  адміністративного правосуддя [122, с. 28-30]. На погляд О. Анпілогова, участь прокурора в адміністративному процесі являє собою правовий інститут, завданням якого є захист прав, свобод та законних інтересів громадянина в адміністративному судочинстві [75, с. 68-74].

У спеціальній літературі під захистом прав і свобод людини та громадянина розуміють забезпечення чи відновлення порушеного права або усунення існуючих перешкод для їх реалізації [201, с. 41-47]. Водночас, етимологічне значення слова „захищати” означає: „обороняти, охороняти кого-небудь, що-небудь від нападу, замаху”; „пильно стежити за недоторканістю кого-небудь, чого-небудь”; „боронити, обстоювати погляди, права, інтереси, честь кого-небудь” [95, с. 443].

Очевидно, завдання прокурора в адміністративному судочинстві має похідний характер від загального завдання суду – забезпечення й захисту гарантованих Конституцією України та законами прав і законних інтересів людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб та інтересів держави і суспільства ( ч. 1 ст. 2 Закону України „Про  судоустрій України”) [38]. Приймаючи участь у адміністративному процесі, прокурор таким чином виконує завдання держави щодо забезпечення реалізації та захисту законних прав, свобод та інтересів фізичних, юридичних осіб. Відповідно до ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

На думку В. Шишкіна, захист прав, інтересів та свобод фізичних і юридичних осіб у справах, які за предметом розгляду підсудні адміністративним судам, може розглядатися не лише як завдання, але й мета (ціль) адміністративного судочинства [280, с. 11-14]. Погоджуючись із цим, варто відзначити, що ця мета може вважатись досягнутою, якщо при вирішенні конкретних справ права і свободи фактично відновлюються. Інші автори, І. Коліушко та Р. Куйбіда, правильно звертають увагу на те, що завдання адміністративного судочинства  „ … полягає не лише в тому, щоб забезпечити поновлення прав, свобод та інтересів особи від порушень з боку влади. Адміністративні суди повинні поширювати принципи верховенства права та законності на діяльність публічної адміністрації. Їм належить зруйнувати практику державних органів керуватись не законом, а в кращому інструкціями, а в гіршому – телефонним правом [138, с. 3-8].

Особливістю адміністративного судочинства є насамперед те, що у адміністративному процесі, особі, яка потребує судового захисту, як правило, протистоїть потужний адміністративний апарат. У зв’язку з цим сторони заздалегідь перебувають у нерівних стартових можливостях. Щоб збалансувати їх, адміністративний суд повинен відігравати активну роль у судовому процесі з тим, щоб сприяти особі у захисті її прав і свобод (ч.ч. 4, 5 ст. 11 КАС України). Така ситуація фактично зобов’язує адміністративний суд вжити всіх заходів, що передбачені законом аби права людини, які влада порушила, були захищені, тобто суд повинен виявляти активну роль, яка обумовлена ще й тим, що переважно саме з вини публічної адміністрації виникли конфлікти, які змушують особу до звернення до суду, щоб запобігти подальшому порушенню її прав і свобод чи поновити їх після порушення [184].

Отже, орієнтоване завдання прокурора в адміністративному процесі може бути реалізоване через адміністративне судочинство як процедурно унормовану діяльність судової установи [288, с. 19-20]. Завдання є галузево конкретизованим до захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (частина 1 статті 2 КАС України).

Генеральний прокурор України О. Медведько зазначив, що у контексті реформування в Україні судово-правової системи конституційно-правовий статус прокуратури потребує подальшого системного науково обґрунтованого вдосконалення на засадах верховенства права й цінностей демократичного суспільства [160]. Отже, принцип верховенства права є функціональним змістом діяльності прокурора з участі в адміністративному суді [80, с. 20-23].

Юридичну сутність принципу верховенства права можна з’ясувати через його визначення у ст. 8 КАС України. Згідно з ч. 1 цієї статті суд при вирішенні справи зобов’язаний керуватися принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями  та визначають зміст і спрямованість держави [133, с .7]. Це кореспондується з положеннями ст. 3 Конституції України, в ч. 2 якої визначено, що утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави. Отже, можна стверджувати, що не лише адміністративний суд, а й прокурор, який ініціює адміністративний процес і бере у ньому участь, можуть розглядатися суб’єктами забезпечення як законності, так і  верховенства права [141, с. 20-24].

З метою виконання законодавчо закріплених завдань прокурор, як визначено у ст. 35 Закону України „Про прокуратуру” та частині 2 ст. 60 КАС України може вступити у справу в будь-якій стадії процесу, якщо цього вимагає захист конституційних прав громадян, інтересів держави та суспільства, і зобов’язаний своєчасно вжити передбачених законом заходів для усунення порушень закону, хоч би від кого вони виходили. Приймаючи участь у розгляді та вирішенні адміністративної справи, прокурор виконує й такі завдання, як сприяння виконанню вимог закону про всебічний, повний і об’єктивний розгляд справ та постановленню судових рішень, що ґрунтуються на законі (ст. 34 Закону України „Про прокуратуру”).

Потреба у цьому випливає з необхідності використання механізму стримань і противаг у відносинах між прокуратурою і судовою гілкою влади. Це можливо лише за умови надання прокурору права порушувати питання про усунення порушень законності, яких припустилися адміністративні суди як в ході розгляду справ, так і при ухваленні рішень у них. Тобто ініціювати перегляд незаконних і необґрунтованих судових рішень, звертатися до адміністративного суду щодо зупинення виконання рішень у випадках, визначених законом. Оскільки прокуратура у таких випадках апелює винятково до тих чи інших адміністративних судових інстанцій, немає підстав вбачати у цій практиці порушення принципу незалежності суду [146, 53-67; 167, с. 92-96; 241, 92-98].

У наказі Генерального прокурора України № 6-гн від 29 листопада 2006 р. „Про організацію представництва прокурором в суді інтересів громадян або держави та їх захисту при виконанні судових рішень” [68] (далі наказ № 6-гн від 29. 11. 06 р.) зобов’язано прокурорів вважати основним завданням представництва в суді реальний захист прав і законних інтересів осіб, які не спроможні з будь-яких причин самостійно захистити свої права або реалізувати процесуальні повноваження, невизначеного кола осіб, права яких одночасно порушуються, а також захист інтересів держави, що порушуються чи можуть бути порушені внаслідок протиправних діянь фізичних або юридичних осіб (п. 2 наказу).

Потрібно вказати на суттєву суперечність між частиною 2 ст. 60 КАС України і положенням частини 1 ст. 2 КАС України, оскільки остання серед завдань адміністративного судочинства не передбачає захисту інтересів держави, що, очевидно, як слушно зазначає Ю. Полянський, можна розглядати як непорозуміння. Адже при розгляді конкретних справ адміністративний суд повинен, по-перше, враховувати ці інтереси, якщо вони захищені законом, а, по-друге, забезпечувати додержання  процесуальних прав осіб, які захищають ці інтереси [202, с. 18-24].

Більш того, поняття „публічно-правові відносини” у ст. 3 КАС України,  присвяченій визначенню понять, не сформульовано. Це, справді, досить складно зробити, враховуючи тісне переплетення у реальному житті публічно-правових і приватноправових відносин. Щоправда інтереси держави як форми політичної організації усього суспільства завжди носять публічно-правовий характер. Що ж стосується громадян (у широкому розумінні), то, захищаючи їх інтереси, прокурор неминуче втручається у сферу приватноправових відносин і захищає порушені у цій сфері права [192, с .46-50]. Думається, що юридичний конфлікт набуває ознак публічно-правового спору (цей термін фігурує у п. 1 ч.1 ст. 3 КАС України) передусім тому, що одним із його учасників обов’язково виступає орган публічної влади (державний орган або орган місцевого самоврядування).

Порушення ж законних інтересів людини у багатьох випадках можна розглядати і як посягання на інтереси держави. З іншого боку, нехтування державними інтересами з боку особи тягне прямо чи опосередковано порушення законних інтересів як цієї, так й інших осіб, що особливо відчутно в податковій сфері, коли, скажімо, ухилення від сплати податків призводить до невиконання соціальних програм, невиплати заробітної плати, пенсій та інших негативних наслідків. З цього приводу В.Сапунков правильно зазначив: „Через охорону інтересів держави органи прокуратури захищають права і свободи громадян і, навпаки, забезпечуючи права і свободи громадян, вони одночасно захищають державні інтереси” [233, с. 67-70].

Зрозуміло, що забезпечувані прокурором в адміністративному суді права і свободи громадянина становлять собою таку, що реалізується у відносинах з органами державної влади і місцевого самоврядування або у сфері їх діяльності, частину суб’єктивних прав і свобод особи в українському суспільстві . Потреби забезпечення прав і свобод людини й громадянина, ряд з яких не можуть бути реалізованими без відповідного сприяння з боку носіїв владних повноважень, а інші набувають практичного значення тільки за умови невтручання останніх у відповідну приватну сферу життя, зумовили необхідність організації в межах проведення судової реформи в Україні спеціалізованого адміністративного судочинства й участі в ньому прокурора. На думку І. Самсіна, функціонування адміністративного судочинства є реалізацією об’єктивної потреби в існуванні спеціального судового механізму розв’язання публічно-правових спорів [231, с. 3-8].

Забезпеченість захистом у порядку адміністративного судочинства не лише прав та свобод громадянина, а й інтересів будь-якої іншої особи свідчить про природно-правову суть правової системи України в цілому і адміністративного процесу зокрема, пріоритетністю в Українській державі верховенства права [257]. Проте захист прав та свобод людини і громадянина від порушень у сфері діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування (суб’єктів публічного управління) становить основне завдання адміністративних судів.

 

2. Приводи та підстави представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді 

Важливим питанням теорії та практики є визначення (обґрунтування) підстав звернення прокурора до адміністративного суду. Із змісту частини 1 ст. 60 КАС України вбачається, що повноваження прокурора на звернення із адміністративним позовом до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів інших осіб та участі у цих справах обмежені випадками, встановленими законом. По суті йдеться про нормативні положення частини 2 ст. 36-1 Закону України „Про прокуратуру”, відповідно до якої підставою представництва у суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний чи матеріальний стан, похилий вік, або з  інших поважних причин самостійно захистити свої порушені чи оспорюванні права або реалізувати процесуальні повноваження, а інтересів держави – наявність порушень або загрози  порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб.

Отже, представницькі повноваження можуть реалізовуватись у випадках, коли у прокурора є підстави вважати, що ці правопорушення посягають на конституційні права громадян, інтереси держави й суспільства. При цьому прокурор самостійно визначає наявність підстав для представництва інтересів громадянина або держави у суді. У зв’язку з цим виникає два запитання: 1) про які права, свободи та інтереси особи йдеться у частині 1 ст. 60 КАС України; 2) стосовно якої категорії громадян та які державні інтереси може відстоювати прокурор, здійснюючи представництво інтересів в адміністративному суді.

Що стосується прав та свобод особи, то це – її соціальні умови, детерміновані економічними та культурними умовами життя суспільства та законодавчо закріплені державою, реальні можливості. При цьому йдеться не тільки про основні (конституційні) права, а й про увесь комплекс прав, які випливають із законів (як внутрішньодержавних, так і міжнародних). Як юридична категорія суб’єктивне право означає виражені в нормі права та закріплені в ній: а) свободу поведінки індивіда у межах, визначених нормою права; б) можливість для індивіда користуватися певним соціальним благом; в) повноваження вчиняти певні дії і вимагати відповідних дій від інших осіб; г) можливість звернутися до суду для захисту порушеного права [176, с. 33-35].

Свобода – це можливості людини й громадянина, що можуть бути практично здійснені за відсутності втручання носіїв владних повноважень у відповідну сферу індивідуальної поведінки (політичні, громадські свободи). Інтересом громадянина визначено його прагнення до користування благом з метою задоволення індивідуальних потреб, які не суперечать чинному законодавству, суспільним та загально правовим засадам і реалізація яких відбувається у сфері здійснення державної влади і місцевого самоврядування [75, с. 68-74; 194, с. 14-15].

Хоча права особи (суб’єктивні права) завжди пов’язані із задоволенням її інтересів у матеріальній або духовній сферах, саме інтерес визначає її відношення до використання прав. У теорії права слушно звертається увага на те, що законний інтерес – категорія, яка дозволяє зібрати в собі усі ті інтереси особи, які з тих чи інших причин не опосередковані у суб’єктивних правах, проте, безумовно, мають певне значення як для держави, так і для самої особи. Державі зручно через категорію „законний інтерес” брати під свою охорону й захист усі ті інтереси особи, які немає необхідності опосередковувати у суб’єктивні права для їх задоволення, а також у випадках, коли немає можливості такого опосередкування. Зміст законного інтересу складається з двох можливостей (елементів): користуватися певним соціальним благом та звертатися у необхідних випадках за захистом до компетентних структур [158, с. 97-104].

У зв’язку з визначенням завдань адміністративного судочинства виникає питання про співвідношення таких понять, як „захист прав і свобод від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб” і „захист від загрози зазначеним правам і свободам”. Це відіграє важливу роль у характері реагування суду на неправомірні акти, дії чи бездіяльність.

Реальне (фактичне) порушення прав має місце тоді, коли після набрання чинності правовим актам громадянин чи юридична особа втрачає право повністю або значною мірою реалізовувати свої суб’єктивні права або змушений виконувати додаткові, не передбачені законом, обов’язки. Такий характер, наприклад, мають нормативні акти заборонного чи обмежувального характеру (наприклад, з інваліда чи учасника війни вимагають плату за проїзд у громадському транспорті на виконання рішення міськвиконкому). В таких випадках загроза праву і саме порушення права по суті збігаються. В інших випадках загроза правам і свободам може не мати невідворотного характеру і переростає в порушення у зв’язку з реалізацією (виконанням) індивідуального неправомірного акта. Буває так, що порушення прав та свобод фактично немає (незаконний акт не скасований, але з тих чи інших причин не виконаний), оскільки не вчинено дій, спрямованих на його виконання. Це стосується як нормативних, так і індивідуальних правових актів. У цих випадках рішення суду про перегляд акта має виразно профілактичний характер, оскільки спрямоване на усунення загрози виконання неправомірних актів [148, с. 95-101].

При такому підході предметом судового звернення прокурора можуть бути як колегіальні так і одноособові рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, акти як нормативного, так і індивідуального характеру, у зв’язку з якими громадянян вважає, що:

• порушено або порушуються його права і свободи;

— створено або створюються перепони для реалізації ним своїх конституційних прав чи свобод (або вжиті заходи щодо їх реалізації є недостатніми);

—  на нього покладено обов’язки, не передбачені законодавством, або передбачені, але без урахування конкретних обставин, за яких ці обов’язки повинні покладатися, або вони покладені не уповноваженими на це особою чи органом;

—  його притягнуто до відповідальності, не передбаченої законом, або до нього застосовано стягнення за відсутності передбачених законом підстав чи неправомочною службовою особою (органом).

Це дозволяє зробити висновок, що представницька функція прокуратури в адміністративному судочинстві стосуватиметься лише тих спорів, які стосуються прав, свобод, інтересів фізичної особи – громадянина у відносинах із суб’єктом владних повноважень [88, с. 32-35; 92, с. 30-33; 144, с. 9-13; 162, с. 26-30; 204; 220, с. 225-227; 222]. Ініційована прокурором справа буде відкрита в адміністративному суді лише тоді, коли предметом спору будуть правовідносини, пов’язані із реалізацією суб’єктом владних повноважень функцій організаційно-розпорядчого характеру, тобто здійснення владно-організаційного впливу (ст. 17 КАС України) [172; 290, с. 153-155].

Для відповіді на питання про те, стосовно якої категорії громадян прокурор може здійснювати представництво їх інтересів в адміністративному суді, потрібно, проаналізувати значний масив законодавчих актів. Насамперед, це закони України: „Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні” [9], „Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” [12], „Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту”  [16], „Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку” [17], „Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям” [31], „Про соціальний захист дітей війни” [43], „Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування”[44], „Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття” [30], „Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист” [25], „Про державні гарантії соціального захисту військовослужбовців, які звільнені із служби у зв’язку з реформуванням Збройних Сил України, та членів їх сімей” [42] та ін.

При цьому слід враховувати визначені частиною 2 ст. 36-1 Закону України „Про прокуратуру” основні причини, внаслідок наявності яких особа неспроможна захищати свої права, свободи та інтереси: 1) відповідний фізичний стан; 2) матеріальний стан; 3) похилий вік. Причому такі ознаки є альтернативними, що означає наявність у громадянина хоча б однієї з них для того, щоб визнати необхідність здійснення прокурором функцій представництва його інтересів в адміністративному суді. На практичному рівні до цих категорій громадян відносять тих, хто опинився в скрутній життєвій ситуації (інвалідність, нездатність до самообслуговування у зв’язку з похилим віком, захворювання, безробіття, малозабезпеченість, сирітство та ін.) [214, с. 46-50].

Як бачимо, статтею 36-1 Закону України „Про прокуратуру” підстави прокурорського представництва у суді обмежені конкретною категорією громадян – неспроможних самостійно захистити свої порушені чи оспорюванні права або реалізувати процесуальні повноваження. Перелік причин, у зв’язку з якими громадянин неспроможний особисто брати участь у справі, не є вичерпним. Чітко визначені лише відповідний фізичний чи матеріальний стан, похилий вік. Інші причини визначені як „поважні”.

Безумовно, говорячи про неспроможність особи через фізичний стан захищати свої права, доцільно мати на увазі, насамперед, її неможливість у зв’язку із станом здоров’я самостійно брати участь у адміністративному процесі. При цьому обов’язково слід враховувати вимоги ст. 48 КАС України (адміністративна процесуальна правосуб’єктність), а також частини 2 ст. 36¹ Закону України «Про прокуратуру» (підстави представництва). Варто погодитись із думкою О. В. Анпілогова, М. В. Руденка які вважають, що частина 2 ст. 60 КАС України надає прокурору загальну (безвідносну) можливість звернутися до адміністративного суду для захисту прав і свобод будь-якого громадянина, якщо, він установить факт порушення органами публічного управління прав, свобод чи законних інтересів громадянина [74, с. 40-43; 212, с. 57-62].

Якщо виходити з того, що звернення громадянина до суду з адміністративним позовом фактично є оскарженням публічно-правової діяльності суб’єктів владних повноважень, коли порушуються суб’єктивні публічні права громадянина, то такий висновок, на нашу думку є певною мірою логічним, однак він не узгоджується з іншими нормами чинного законодавства. Так, відповідно до ст. 36-1 Закону України «Про прокуратуру»  прокурор має право звернутись до суду в інтересах лише того громадянина, який самостійно неспроможний захистити свої порушені чи оспорюванні права або реалізувати процесуальні повноваження.

Крім того, норми КАС України дають прокурору право брати участь в адміністративній справі з метою захисту інтересів громадянина або держави не інакше, ніж здійснюючи їх представництво у суді, тобто реалізуючи конституційну функцію представництва. Виходячи з цих норм, прокурори зобов’язані зазначати підстави представництва [236, с. 51-54 ].

Окремі автори стверджують, що прокурор може подати адміністративний позов лише у випадку, коли до нього надійде відповідна заява від заінтересованої особи. Це твердження мотивується тим, що звернення прокурора із позовом від імені особи незалежно від її волі суперечило б принципу диспозитивності адміністративного процесу [79, с. 53-57; 174, с. 431; 236, с. 51-54]. Однак така позиція є сумнівною. По-перше, як у Законі України „Про прокуратуру”, так і в КАС України немає припису про те, що подібна заява особи є необхідною передумовою для звернення прокурора із позовом до суду. По-друге, як слушно зазначає В. Перепелюк, цінність прокурорського нагляду у тому й полягає, що прокурор може із власної ініціативи виявляти порушення прав особи та вживати заходів до їх захисту особливо у тих випадках, коли така особа об’єктивно не здатна звернутися до нього по правову допомогу [189, с. 74-84].

По суті ми маємо справу з приводами прокурорського представництва в адміністративному суді, якими, на практичному рівні вважається звернення до прокуратури громадян, юридичних осіб та посадових осіб, повідомлення в засобах масової інформації (далі – ЗМІ), власна ініціатива прокурора тощо.

Якщо громадянин звертається до прокурора із заявою про захист прав, свобод та інтересів, порушених суб’єктом владних повноважень, прокурор зобов’язаний у порядку реалізації функції представництва звернутися з адміністративним позовом до адміністративного суду. У свою чергу факт порушення прав громадянина або інтересів держави може бути виявлений прокурором у процесі здійснення нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами відповідно до пункту 5 ст. 121 Конституції України [21; 26; 214, с. 46-50].

Повертаючись до питання підстав представництва інтересів держави в адміністративному суді необхідно враховувати, що воно (представництво) застосовується прокурором  із особливою метою: захисту інтересів держави незалежно від порушення оспореними актами, діями чи рішеннями прав та свобод фізичних або юридичних осіб. Згадані інтереси зазнають порушень як з боку цих осіб, так і з боку суб’єктів права, які наділені владою [91, с .112-114]. Наприклад, стаття 182 КАС України допускає подання суб’єктом владних повноважень адміністративного позову до громадянина чи об’єднання громадян, пов’язаного з обмеженням права на проведення зборів, мітингів чи інших мирних зібрань.

Адміністративний позов від імені суб’єкта владних повноважень прокурор може подати до особи на підставі пункту 5 ч. 4 ст. 50 КАС України, у випадках встановлених законами України. Першими із таких віпадків слід згадати приписи ч. 2 та абзацу 2 ч. 3 ст. 36¹ Закону України «Про прокуратуру», відповідно до яких прокурор з метою захисту економічних та інших державних інтересів може просити суд визнати незаконними правові акти, дії чи рішення органів і посадових осіб. Це, насамперед, можуть бути екологічні інтереси [4; 5; 7; 10; 19; 40].

Частина 1 ст. 60 КАС України передбачає, що прокурор може подати адміністративні позови від імені „інших осіб”, до числа яких, з урахуванням пункту 9 ч. 1 ст. 3 цього Кодексу включаються також і суб’єкти владних повноважень. Таким чином, на підставі вказаних правових норм прокурор має право звертатися до адміністративного суду від імені визначених законом суб’єктів владних повноважень із адміністративними позовами, у тому числі про визнання незаконними правових актів, дій чи рішень органів і посадових осіб. Звертаючись із позовом в інтересах держави, прокурор має вказати, в чому полягає порушення інтересів держави чи в чому існує загроза інтересам держави.

Водночас, обов’язок із виявлення правопорушення та ініціювання притягнення винних осіб до адміністративного суду як відповідачів покладається на певних суб’єктів владних повноважень. Такими суб’єктами, зокрема, можуть виступати органи податкової служби, Пенсійний фонд, Фонд соціального захисту інвалідів, страхові фонди та інші, які є контролюючими органами і які здійснюють свої владні управлінські функції на виконання нормативних актів і законів, що регулюють їхню діяльність [48; 171, с. 33-37].

О. Кузьмишин, на наш погляд, правильно аргументує позицію про те, що здійснення підприємницької діяльності поза податковим та іншим обов’язковим обліком порушує або може призвести до порушення інтересів держави. У випадку навмисного протиправного неподання звітності до податкових органів протягом року суб’єктами підприємницької діяльності, а також з будь-яких інших, не залежних від волі господарюючого суб’єкта обставин, наявне безпосереднє порушення інтересів держави. З одного боку, це ненадходження до державного бюджету передбачених податків і зборів, а з іншого – потенційна шкода від протиправної господарської діяльності, яку неможливо проконтролювати. Автор доходить до слушного висновку що, у зв’язку із відсутністю у державних податкових органів повноважень на припинення підприємницької діяльності в судовому порядку з підстави неподання обов’язкової звітності протягом року та завданій шкоді інтересам держави, адміністративною правоздатністю звертатися до суду по даній категорії справ володіє виключно прокурор [151, с. 62-66].

З цього приводу можна приєднатися і до спільної думки Н. Фадеєвої та Н. Богданюк, які пишуть про те, що спори, які виникають із правовідносин за ст.ст. 19, 20 Закону України „Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні”, вирішуються відділеннями Фонду соціального захисту інвалідів в судовому порядку. Позивачами у зазначеній категорії справ виступають відділення Фонду. Прокурори в інтересах держави в особі відділень Фонду мають право на звернення до суду з позовними заявами про стягнення штрафних санкцій за невиконання нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів [265, с. 93-118]. Позитивним у цьому напрямку є представницька діяльність прокуратури м. Києва [173].

Вважаємо, що є практична необхідність надати прокуророві право захищати невизначене коло громадян в адміністративному суді. Частина 3 ст. 36-1 Закону України „Про прокуратуру” серед форм представництва називає звернення до суду з позовами або заявами про захист прав і свобод невизначеного кола осіб, тобто йдеться про представництво в суді так званого неперсоніфікованого інтересу. Носіями інтересу такого характеру, його суб’єктами в принципі можуть бути усі громадяни, а не конкретна особа, а також певні групи населення, об’єднані за професійними, територіальними або іншими соціальними ознаками [230, с. 96-100; 274, с. 14].

Це такі випадки, коли внаслідок дій (бездіяльності) суб’єкта владних повноважень порушуються права і свободи великих груп населення [21; 37].

Зокрема, в літературі слушно звертається увага на необхідність захисту неперсоніфікованого права на інформацію членів територіальної громади села, селища, міста і неврегульованість процедури розгляду таких справ у КАС України [272, с. 269].

Вимоги невизначеного кола осіб у публічно-правових відносинах стосуються сфери суспільних інтересів, і тому їх доцільно віднести до інтересів держави.

Законодавче закріплення здійснення прокурором функцій представництва стосовно невизначеного кола осіб в адміністративному суді з метою захисту виробничих, екологічних, соціальних, національних, споживчих та інших інтересів громадян потребує внесення змін до ч. 2 ст. 60 КАС України

 

3. Форми представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді 

Вимагають свого вирішення на законодавчому рівні й питання щодо форми представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді. Частина 4 ст. 36-1 Закону України „Про прокуратуру” встановлює, що прокурор самостійно визначає підстави для представництва у судах, форму його здійснення і може здійснювати представництво в будь-якій стадії судочинства в порядку, передбаченому процесуальним законом. У свою чергу, частина 2 ст. 60 КАС України вказує, що прокурор здійснює в адміністративному суді представництво інтересів громадянина або держави на будь-якій стадії адміністративного процесу.

Слід зазначити, що термін „адміністративний процес” має офіційне тлумачення у пункті 5 ст. 3 КАС України, під яким розуміються правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства. Термін „адміністративне судочинство” означає діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ (пункт 4 ст. 3 КАС України).

Отже, адміністративне судочинство – це форма здійснення правосуддя, метою якої є вирішення адміністративними судами спорів між громадянами та органами управління або між самими органами, а процес – сама діяльність адміністративного суду [83, с. 78-81]. Однак для забезпечення єдності форми та змісту у подальшому ми не протиставляємо „адміністративне судочинство” „адміністративному процесу”, а це свідчить про те, що вся представницька діяльність прокурора в адміністративному судочинстві (процесі) незалежно від стадії проходить у процесуальних формах, підпорядкована єдиній меті – захисту інтересів громадянина чи державних інтересів.

Адміністративний процес виникає виключно у спеціалізованому судовому органі – адміністративному суді з приводу порушення прав, свобод, інтересів фізичних та юридичних осіб суб’єктами владних повноважень [150, с. 24-27]. Адміністративний суд – це суд загальної юрисдикції, до компетенції якого Кодексом віднесено розгляд і ведення адміністративних справ ( пункт 2 частини 1 ст. 3 КАС України).  Принциповим у даному випадку є те, що правосуддя здійснюється адміністративними судами не з будь-яких спорів, а лише щодо тих, які виникають із управлінських правовідносин. Такі спори, відповідно до КАС України, іменуються „справи адміністративної юрисдикції” або ж „адміністративні справи” [140, с. 50].

У сучасній юридичній літературі спостерігаються різні підходи до вирішення питання щодо класифікації форм представництва прокурором інтересів громадянина або держави у суді. Вважаємо, що є потреба проаналізувати найбільш поширені погляди на форми прокурорського представництва та спробувати знайти стрижень, що може їх об’єднати певним чином в адміністративному судочинстві.

Так, М. Косюта вважає, що судово-представницька функція прокуратури України має бути закріплена в трьох основних формах: а) у формі звернення прокурора до суду з позовами; б) у формі участі прокурора в розгляді справ у судах на різних стадіях судочинства; в) у формі внесення прокурором апеляційного, касаційного подання, скарги (заяви) на судові рішення [145, с. 9-13]. Таке його твердження кореспондує із положеннями частини 3 ст. 36-1 Закону України „Про прокуратуру”, у відповідності до якої формами представництва є:

1) звернення до суду з позовами або заявами про захист прав і свобод іншої особи, невизначеного кола осіб, прав юридичних осіб, коли порушуються інтереси держави, або про визнання незаконними правових актів, дій чи рішень органів і посадових осіб;

2) участь у розгляді судами справ;

3) внесення апеляційного, касаційного подання на судові рішення або про їх перегляд за нововиявленими обставинами.

П. Каркач, посилаючись на норму ст. 36-1 Закону України „Про прокуратуру”, вказує, що участь прокурора у процесі на його думку можлива у формі: 1) звернення до суду із заявами або позовами про захист прав, свобод та інтересів громадянина або держави; 2) присутності прокурора в суді при розгляді і вирішенні цивільних, господарських та адміністративних справ про захист прав, свобод та інтересів окремого громадянина або держави; 3) внесення апеляційного, касаційного подання, скарг або заяв про їх перегляд     за винятковими та нововиявленими обставинами [130, с. 105-108].

Відповідно ж до підходу М. Мичка в прокурорській діяльності по реалізації представницької функції доцільно виокремити дві форми: 1) досудове провадження, що включає підготовку й направлення прокурором до суду позовних заяв та інших представницьких актів; 2) участь прокурора у розгляді в судах на різних стадіях судочинства цивільних, господарських справ і справ про адміністративні правопорушення з метою захисту прав та законних інтересів громадян і держави [166, с. 66].

Л. Ореховський та С. Штогун виокремлюють такі форми участі прокурора в адміністративному процесі: 1) участь прокурора в публічно-правовому спорі або процесі адміністративного судочинства, коли він здійснює представництво інтересів інших осіб або держави в адміністративному суді; 2) участь прокурора як сторони в адміністративному процесі в зв’язку з проходженням публічної служби; 3) участь прокурора як відповідача в адміністративній справі в зв’язку з виконанням ним адміністративно-розпорядчих функцій або його бездіяльності як суб’єкта владних повноважень; 4) участь прокурора в адміністративному процесі як відповідача при оскарженні позивачем актів прокурорського реагування [179, с. 83-86]. Ідентичний підхід пропонує  О. Севрук [236, с. 51-54].

На думку О. Анпілогова, форми участі прокурора в адміністративному судочинстві (з метою захисту прав і свобод людини в публічно-владних правовідносинах згідно з положенням частини 1 та частини 2 ст. 60, частини 4 ст. 61 КАС України) такі:

1) звернення до адміністративного суду із відповідним адміністративним позовом;

2)  участь у розгляді місцевим або окружним адміністративним судом адміністративної справи за позовом прокурора з метою захисту прав і законних інтересів особи;

3) подання апеляційної заяви та скарги на рішення місцевого адміністративного чи окружного суду, в тому числі у справах, у яких прокурор не брав участі;

4) участь у розгляді адміністративної справи апеляційним адміністративним судом;

5)  касаційне оскарження рішень адміністративного суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, судових рішень апеляційної інстанції;

6)  участь у розгляді касаційної скарги в судовому засіданні у Вищому адміністративному суді України;

7)  подання скарги про перегляд судового рішення адміністративного суду після його перегляду в касаційному порядку і рішення адміністративного суду касаційної інстанції за винятковими обставинами та участь у розгляді цієї скарги Судовою палатою з адміністративних справах Верховного Суду України;

8)  подання заяви про перегляд судового рішення, яке набрало законної сили, за нововиявленими  обставинами і участь у судовому засіданні відповідного адміністративного суду з розгляду цієї справи;

9) ініціювання питання і забезпечення в межах, установлених законодавством, примусового виконання рішень адміністративних судів у справах, в яких прокурор брав участь з метою захисту прав і свобод громадян у публічно-владній сфері [74, с. 40-43].

О. Хавін підкреслює, що законодавчо чітко визначеними формами реалізації представництва прокуратурою інтересів громадян або держави в судах можуть бути: 1) подання прокурором позову (заяви) до суду; 2) участь у розгляді  справ, порушених за позовами прокурорів; 3) внесення  прокурором касаційних подань на судові рішення; 4) здійснення контролю за станом реального виконання судових рішень, прийнятих за позовами прокурорів [269, с. 60-62].

У наказі Генерального прокурора № 6 гн від 29 листопада 2006 року „Про організацію представництва прокурором інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень” запропоновано здійснювати представницькі функції шляхом:

— підготовки та звернення до суду з позовами, заявами, адміністративними позовами;

—  участі у розгляді справ судами;

—  ініціювання перегляду незаконних судових рішень;

—  захисту прав громадянина або інтересів держави при виконанні судових рішень;

—  вжиття передбачених законом заходів щодо усунення порушень закону при здійсненні судочинства, відповідальності винних у цьому осіб (пункті 3 наказу).

Така класифікація форм участі прокурора у судовому процесі не є абсолютно новою, оскільки свого часу була розроблена Д.М. Чечотом, який доводив, що прокурор може брати участь у розгляді і вирішенні правового спору у суді першої та наглядової інстанцій, а також на стадії виконання судових рішень [273, с. 179-180].

Оцінуючи в цілому позитивно наведені вище положення не можемо погодитись з наведеною класифікацією форм представництва прокурора у суді з концептуальних міркувань. А тому форми представництва прокурора у судовому процесі не можна визнати доскональними. Якщо проаналізувати форми представництва прокурора в адміністративному судочинстві, то всі їх на кожній стадії адміністративного процесу можна звести до двох: 1) порушення (відкриття) адміністративного процесу шляхом звернення прокурора з відповідним актом до адміністративного суду будь-якої інстанції на захист прав, свобод людини і громадянина чи державних інтересів;  2) вступ прокурора у судовий розгляд адміністративної справи з метою підтримання поданого позову, апеляційної чи касаційної скарги, або скарги за винятковими обставинами, заяви про перегляд рішення за нововиявленими обставинами, тобто безпосередня участь прокурора у розгляді „своєї” справи в адміністративному суді.

Визначені, наприклад О. Анпілоговим, численні форми участі прокурора в адміністративному судочинстві (дев’ять) є не що інше, як перелік процесуальних дій (повноважень) прокурора, що мають характерні ознаки стадій адміністративного процесу (або є самі стадіями процесу), які викликають до життя одну з двох вказаних вище процесуальних форм представництва прокурора. Справа в тому, що й інші автори по суті розглядають процесуальні дії або стадії адміністративного процесу як форму представництва прокурора, тобто проводять аналогію між процесуальними діями, стадіями процесу і процесуальними формами, хоча це цілком самостійні адміністративні процесуальні категорії, пов’язані між собою, але ніяк нетотожні.

Наприклад, порушення адміністративної справи в адміністративному суді першої інстанції (звернення до адміністративного суду та відкриття провадження в адміністративній справі) супроводжується поданням прокурором адміністративного позову. Суддя після одержання позовної заяви з’ясовує ряд питань. Відтак, процесуальні дії прокурора і суду у наведеному прикладі утворюють початкову стадію адміністративного процесу – порушення адміністративної справи. У своїй сукупності зазначені процесуальні дії прокурора і суду здійснюються ними для відкриття (порушення) адміністративної справи і наступної її підготовки до судового розгляду.

Таким чином, для процесу як юридичної категорії загальною ознакою є стадійність, яка властива або процесу в цілому, якщо в його складі немає проваджень, або його провадженню, із урахуванням особливостей кожного з них. Ю.М. Грошевий відзначає про наявність багатьох спільних норм нових кодексів України – Цивільного процесуального, Кодексу адміністративного судочинства, Господарського процесуального, що зумовлюється, спільністю джерел правового регулювання, їх принципів, цілей, властивостей, що закладені не тільки в самій природі процесуального права, але і в природі суду як органу, наділеного від імені держави функцією здійснення правосуддя [101, с. 26-30].

Отже, адміністративне судочинство є формою позовного здійснення правосуддя і полягає у всебічному, повному, об’єктивному розгляді та вирішенні адміністративними судами в стадійному порядку, визначеному нормами КАС України, адміністративно-правових спорів, що виникають між фізичними та юридичними особами, з одного боку, та суб’єктом владних повноважень (органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами) – з іншого, з метою захисту прав та свобод фізичних осіб, прав і законних інтересів юридичних осіб, здійснення контролю у сфері публічно-правових відносин.

Можна стверджувати, що адміністративний процес та адміністративна процедура у загальному вигляді утворені з таких стадій: 1) відкриття справи; 2) розгляд справи та прийняття рішення; 3) оскарження рішення. У цілому процедуру проходження справи в адміністративному суді, відповідно до положень КАС України, можна поділити на : 1) провадження в суді першої інстанції; 2) апеляційне провадження; 3) касаційне провадження; 4) провадження за винятковими обставинами; 5) провадження за нововиявленими обставинами; 6) виконавче провадження. У свою чергу, провадження в суді першої інстанції можна поділити на такі етапи: 1) звернення до адміністративного суду; 2) відкриття провадження у справі; 3) підготовче провадження; 4) судового розгляду справи; 5) ухвалення судового рішення. На кожному з цих етапів суду доводиться постановляти безліч рішень, пов’язаних із проходженням справи, причому більшість із цих рішень потребують процесуального оформлення ухвалами. Схожа класифікація цих стадій (етапів) допускається в апеляційному, касаційному та інших провадженнях з певними особливостями, притаманними відповідному провадженню. Дії суддів на цих етапах також потребують оформлення відповідними ухвалами [157, с. 245].

Принциповим для розуміння сутності стадій адміністративного процесу є те, що кожна така стадія здійснюється виключно однією (відповідною) судовою інстанцією.

Так,  перші три стадії адміністративного процесу (відкриття адміністративної справи,  підготовка адміністративної справи до судового розгляду, судовий розгляд адміністративної справи) реалізуються, як правило, у суді першої інстанції – окружному адміністративному суді. Стадії апеляційного оскарження рішень адміністративних судів першої інстанції відповідає суд апеляційної (другої) інстанції – апеляційний адміністративний суд. Стадія касаційного оскарження рішень адміністративних судів першої та апеляційної інстанції  здійснюється відповідно Вищим адміністративним судом України, який відповідно до ст. 210 КАС України є судом касаційної інстанції в адміністративних справах. Судові рішення за винятковими обставинами переглядає Верховний Суд України; провадження за нововиявленими обставинами здійснюється судом тієї інстанції, який першим допустив помилку при вирішенні справи внаслідок незнання про існування цієї обставини.

Виконавче провадження здійснюється виключно спеціально уповноваженим органом виконавчої влади – Державною виконавчою службою Міністерства юстиції України [24; 27; 98; 152, с. 76-80].

Основу конструкції адміністративного процесу складає позовне провадження. До речі, така сама основа конструкції цивілістичних процесів (цивільний та адміністративний процес мають багато однакових за суттю засад та не різниться за принциповими положеннями). Виходячи з цього можна зробити висновок про те, що цивільна процесуальна форма може використовуватися у сфері класичної адміністративної юрисдикції. В. Комаров у зв’язку з цим пише про специфічну модель сучасної адміністративної юстиції, оформленою положеннями КАС України, яку називає розширеною [139, с. 3-9]. Ми поділяємо цю думку.

Це свідчить, що адміністративний процес поділяється на 5, 6 і більше стадій. Наприклад, першою стадією є звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом (ст. 104 КАС України); другою – відкриття провадження в адміністративній справі за позовною заявою заінтересованої особи (ст. 107 КАС України); третьою – підготовче провадження (глава 2 розділу III КАС України); четвертою – судовий розгляд адміністративної справи ( глава 3 розділу III КАС України); п’ятою – ухвалення судового рішення у справі (глава 5 розділу III КАС України); шостою – апеляційне провадження ( ст. ст. 184-209 КАС України); сьомою – касаційне провадження ( ст. ст. 210-234 КАС України); восьмою – провадження за винятковими обставинами (ст. ст. 235-244 КАС України); дев’ятою – провадження за нововиявленими обставинами (ст. ст. 245-253 КАС України); десятою – виконання судових рішень в адміністративних справах ( розділ V КАС України).

З огляду на викладене можна вивести, що перші 5 стадій охоплюють провадження в адміністративному суді першої інстанції, а кожна наступна – єдине провадження у вищестоящому адміністративному суді або у виконавчому провадженні. При такому поділі адміністративного процесу його стадії відриваються від процесуальних правовідносин, а підстави поділу процесу на стадії позбавлені єдиного змісту. У зв’язку з цим перші 5 стадій  об’єднано у КАС України в одну – провадження в суді першої інстанції (розділ III). А четверта поділяється на 2 самостійні стадії – судового розгляду адміністративної справи ( ст. ст. 122 – 157 КАС України) ї ухвалення судом рішення у справі ( ст. ст. 158 – 170 КАС України).

Отже, одна й та ж підстава виявилася придатною для визначення стадії як усього провадження в адміністративному суді першої інстанції, так і частини такого провадження – стадій відкриття провадження у справі; підготовки справи до судового розгляду; розгляду адміністративної справи тощо. Але останні властиві і для наступних стадій – апеляційного, касаційного провадження, провадження за винятковими чи нововиявленими обставинами, які об’єднано у розділі IV КАС України під назвою «Перегляд судових рішень».

Надаючи право прокурору вступити в адміністративний процес на будь-якій його стадії законодавець, мав на увазі наступну схему. За положеннями КАС України прокурор має право подати позов в адміністративному суді першої інстанції ( ст. 104). Незалежно від участі у справі він наділений правом оскарження рішень адміністративного суду першої інстанції як в апеляційному, так і в касаційному порядку (ст. ст. 185, 211), а також оскарження судових рішень за винятковими обставинами (ст. 236). Прокурор вправі подати заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами (ст. 246 КАС України). Саме завдяки цьому частина 4 ст. 61 КАС України передбачає, що прокурор, який не брав участі у справі, з метою вирішення питання про наявність підстав для подання апеляційної чи касаційної скарги, скарги за винятковими обставинами, заяви про перегляд рішення за нововиявленими обставинами, має право знайомитися з матеріалами справи в адміністративному суді.

Звідси випливає, що прокурор ініціює адміністративний процес шляхом: 1) подання адміністративного позову; 2) подання апеляційної скарги; 3) подання касаційної скарги; 4) подання скарги про перегляд судового рішення за винятковими обставинами; 5) подання заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами. Це робиться у формі відповідного акта-документа прокурора під час звернення до адміністративного суду першої, апеляційної чи касаційної інстанції [170, с. 15-21]. Однак, вступ прокурора в адміністративний процес на будь-якій стадії зовсім не означає його право, наприклад, вступити у справу, яка розглядається адміністративним судом першої інстанції, на етапі судових дебатів. Під стадіями адміністративного процесу в сенсі ч. 2 ст. 60 КАС України слід розуміти: розгляд адміністративної справи адміністративним судом (перша стадія); розгляд адміністративної справи апеляційним адміністративним судом (друга стадія); касаційний розгляд адміністративної справи( третя стадія) тощо.

Отже, вся представницька діяльність в адміністративному суді незалежно від стадій відбувається в процесуальних формах, під якими необхідно розуміти закріплену в законі правомочність впливу прокурора на розвиток адміністративного процесу. Залежно від останнього прокурор здійснює представництво в адміністративному судочинстві у формі: а) звернення до відповідного адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів громадянина або держави; б) участі в розгляді відкритої за його зверненням або іншої особи конкретної адміністративної справи [219, с. 98-106].

Деякі правники розглядають це питання не тільки у плані впливу прокурора на порушення процесу, а й характеру, змісту його представницької діяльності стосовно стадій процесу, підкреслюючи, що різні стадії процесу викликають різні засоби представництва [117, с. 52; 285, с. 127]. З такою думкою слід погодитись. Так, звернення прокурора до адміністративного суду першої інстанції з позовною заявою і подання апеляційної скарги на рішення цього суду розглядаються як дві самостійні процесуальні форми, але вони характеризують не дві самостійні форми представництва прокурора в адміністративному процесі, а одну – відкриття справи в адміністративному суді, яке можливе на всіх стадіях адміністративного процесу.

Таким чином, ані виділення звернення прокурора до адміністративного суду з позовом в окрему представницьку форму, ані приєднання його до апеляційного чи касаційного провадження як окрема форма реалізації представницької функції прокуратури не є обґрунтованими, тому що всі юридично значимі питання пов’язані з порядком звернення прокурора до суду, регулюються адміністративним процесуальним правом – інститутом відкриття провадження по справі. Тому будь-яке звернення прокурора до адміністративного суду найбільш безпосередньо стосується, власне, першої форми реалізації представницької функції прокуратури і має розглядатися разом з нею з приділенням особливої уваги процесуальним засобам (актам) відкриття провадження по справі в адміністративному суді.

Вважаємо малообгрунтованим розцінювати досудове провадження при практичній реалізації прокурором представницької функції як форму прокурорського представництва, на чому наполягає М. Мичко. Підставу для такого висновку дають пункт 2 ст. 121 Конституції України та частина 2 ст. 60 КАС України, що покладають на прокуратуру здійснення функції представництва інтересів громадянина або держави саме в адміністративному суді. У зв’язку з цим, необхідно вести мову про досудову стадію при реалізації представницької функції прокуратури (це питання потребує окремого дослідження) і про форми  представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (судові форми представництва).

Адже якщо ми виходимо з того, що прокурорське представництво – це правовідносини, які виникають між прокурором та громадянином з приводу вчинення певних процесуальних дій у суді, то з боку громадянина має бути зроблене відповідне волевиявлення у формі заяви, клопотання до прокурора про здійснення такого представництва. Тобто спочатку на попередньому (досудовому) етапі за наявності зазначених підстав між прокурором і громадянином виникають прокурорсько-наглядові правовідносини. Коли ж прокурор доходить висновку про необхідність звернення до суду із позовом, заявою на захист прав та законних інтересів громадянина, характер правовідносин між зазначеними суб’єктами змінюється на прокурорсько-представницький [159, с. 14-19].

Але захист прав, свобод та інтересів не обмежується визнанням адміністративним судом прав за однією особою, а обов’язку – за іншою, а включає діяльність, спрямовану на звернення судового рішення до виконання, гарантує реалізацію рішень, повноту, своєчасність і реальність їх виконання. Тому не випадково в наказі Генерального прокурора України № 6 гн від 29 листопада 2006 року зазначається, що представницька функція прокуратури реалізується шляхом захисту прав громадянина або інтересів держави при виконанні судових рішень. Ці положення можуть розглядатися умовно, як третя (самостійна) форма представництва прокурора в адміністративному судочинстві.

Виконання судових рішень в адміністративних справах є самостійною стадією адміністративного процесуального права. Оскільки завданнями адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, то в разі невиконання судового рішення, ухваленого за адміністративним позовом прокурора, не буде ні досягнуто кінцевого результату, ні здійснено захисту порушеного права, тобто завдання адміністративного судочинства залишаться невиконаними [98; 152, с. 76-80, 193, с. 79-97].

Незважаючи на те, що прокурора, який звертається до адміністративного суду в інтересах громадянина або державних інтересах, законодавче не зазначено в числі осіб – учасників виконавчого провадження, ні в ст. ст. 181 – 183 розділу III, ні у розділі V КАС України, ні в статті 10 Закону України від 21 квітня 1999 р. „Про виконавче провадження”, йому не можна відмовити в праві на здійснення процесуальних дій щодо виконання тих судових рішень, прийнятих адміністративним судом при розгляді адміністративних справ, у яких він брав участь шляхом подання адміністративного позову, апеляційної чи касаційної скарги, заяви (скарги) про перегляд рішення у зв’язку з винятковими або нововиявленими обставинами, оскільки його повноваження в таких випадках аналогічні тим, якими володіє стягувач.

Деякі роз’яснення із цього приводу дає постанова Пленуму Верховного Суду України від 26 грудня 2003 р., № 4 „Про практику розгляду судами скарг на рішення, дії або бездіяльність органів і посадових осіб державної виконавчої служби та звернень учасників виконавчого провадження” [53]. Згідно з абз. 3 п. 1 цієї постанови прокурор набуває статусу учасника виконавчого провадження за умови, якщо в передбачених ст. 36-1 Закону України від 5 листопада 1991 р.  „Про прокуратуру” випадках він здійснював представництво інтересів громадян або держави в суді й зазначене провадження було відкрито на підставі виконавчого документа за його заявою (п. 2 ст. 18 Закону України „Про виконавче провадження” [27].

 

Висновки

За своїм змістом представництво прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді полягає у здійсненні прокурором від імені держави процесуальних та інших (досудових) дій, спрямованих на захист в адміністративному суді будь-якої інстанції інтересів громадянина або держави у випадках, визначених законом. Це підфункція конституційної представницької функції прокуратури України.

Найбільш характерними ознаками прокурорського представництва в адміністративному суді є:

1) здійснення представництва від імені держави;

2) чітке окреслення в законі підстав представництва;

3) здійснення представництва на різних стадіях адміністративного процесу та у різних адміністративних справах;

4) особливий характер повноважень, наданих прокурору.

Прокурор – особливий суб’єкт адміністративного процесу, і його участь в адміністративному судочинстві викликана необхідністю виконання функції представництва інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом. Це представництво має бути самостійним інститутом адміністративного процесуального права, а тому звертається увага на певні недоречності щодо дій в адміністративній справі прокурора як законного представника (ч. 8 ст. 56 КАС України).

Представництво прокурора в адміністративному суді за метою спрямоване на захист прав свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у справах, які за предметом розгляду підсудні судам адміністративної юрисдикції. Зусилля прокурора спрямовані на захист прав, свобод та інтересів зазначених осіб від порушень з боку суб’єкта владних    повноважень. Предметом представницької діяльності прокурора є публічноправові відносини, переважно між фізичною чи юридичною особою з одного боку, і суб’єктом владних повноважень – з іншого боку.

Завданням представництва прокурора в адміністративному суді є:

1) захист прав і законних інтересів громадян, які не спроможні з будь-яких причин самостійно захистити свої права або реалізувати процесуальні повноваження, невизначеного кола осіб, права яких одночасно порушуються, а також захист інтересів держави, які порушуються чи можуть бути порушені внаслідок протиправних діянь фізичних або юридичних осіб;

2) вжиття заходів щодо поновлення порушених прав та законних інтересів громадянина та держави, усунення причин і умов, що сприяли їх порушенню;

3) притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, які винні в порушенні прав і законних інтересів громадянина або держави.

Основне завдання прокурора необхідно розглядати у контексті захисту прав, інтересів та свобод особи у публічно-правових відносинах від порушень з боку саме публічної адміністрації. Додержуючись принципу незалежності суддів і підкорення їх тільки закону, прокурор має сприяти виконанню вимог адміністративного процесуального законодавства  щодо повного та об’єктивного розгляду адміністративних справ та ухвалення судових рішень, які ґрунтуються на законі. Ці положення, які відображені у ст. ст. 34-35 чинного Закону України «Про прокуратуру», доцільно відтворити і в новій редакції Закону «Про прокуратуру».

Приводами для представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді є: звернення до прокуратури громадянина щодо захисту його прав,  свобод та інтересів; звернення до прокуратури державного органу, органу місцевого самоврядування, щодо наявності порушень або загрози порушень державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або відносно держави; повідомлення в засобах масової інформації про порушення прав, свобод та інтересів громадян, інтересів держави; безпосереднє виявлення прокурором порушених прав, свобод чи інтересів громадянина або інтересів держави.

Підставами для представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді є:

1) неспроможність громадян, зазначених у ч. 2 ст. 36-1 чинного Закону України «Про прокуратуру», самостійно захистити свої права або реалізувати процесуальні повноваження;

2) порушення або загроза порушення інтересів держави внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються між ними або відносини з державою.

Представництво прокурора в адміністративному суді незалежно від стадій відбувається в процесуальних формах, під якими необхідно розуміти закріплену в законі правомочність впливу прокурора на розвиток адміністративного процесу. Залежно від останнього прокурор здійснює представництво у формі: а) звернення до відповідного адміністративного суду на захист прав, свобод та інтересів громадянина або держави; б) участі в розгляді адміністративним судом відкритої за його зверненням адміністративної справи з метою підтримання поданого адміністративного позову, апеляційної чи касаційної скарги, заяви (скарги) про перегляд судового рішення за винятковими або нововиявленими обставинами

Прокурор самостійно визначає наявність підстав для представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді та здійснює представництво у будь-якій стадії адміністративного процесу в порядку, передбаченому адміністративним процесуальним законодавством.

Прокурор є учасником виконавчого провадження в адміністративних
справах у випадках представництва інтересів громадянина або держави в
адміністративному суді та використовує права стягувача, визначені статтею 11¹ Закону України «Про виконавче провадження».

Вимагають конкретизації положення статті 47 КАС України відносно кола осіб, які беруть участь у справі. До складу осіб, які беруть участь у справі варто віднести окремо прокурора.

З метою забезпечення однакового та правильного застосування адміністративного процесуального законодавства доцільно видати окремий лист Вищого адміністративного суду України «Щодо здійснення прокурором представництва інтересів громадянина або держави в адміністративних судах України».