Правові механізми забезпечення сталого розвитку територіальної громади

Законодавче забезпечення розвитку системи самоврядування в Україні: стан, тенденції

В процесі становлення інститутів держави в Україні ухвалювались закони та приймались підзаконні акти, що врегульовували питання місцевого самоврядування, в 1996 році була прийнята Конституція України, окремий розділ якої був присвячений місцевому самоврядуванню.

В даний час нормативно-правову базу місцевого самоврядування складають, в першу чергу, Конституція України та базовий Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” [3, 4]. Система місцевого самоврядування в Україні була сформована саме згідно з положеннями Конституції України та базового закону. Зміст основних повноважень місцевого самоврядування згідно Конституції України вже розглядався в попередніх розділах. Окремі питання місцевого самоврядування врегульовуються законами України, Указами Президента України, Постановами Кабінету Міністрів України, серед яких можна назвати:

— Закон України “Про службу в органах місцевого самоврядування” [5];

— Закон України “Про статус депутатів місцевих рад” [6];

— Закон України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”;

— Указ Президента України “Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні” [7];

— Розпорядження Кабінету Міністрів “Про Концепцію Програми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування” та інші [8].

Важливим елементом демократії в суспільстві є участь громадян у прийнятті рішень органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Вважають, що чим вищий рівень участі громадян у прийнятті управлінських рішень, тим більш демократичною є держава. Питання участі громадян у вирішенні питань, віднесених до відання місцевого самоврядування врегульовуються такими основними законодавчими актами:

— Закон України “Про органи самоорганізації населення” [9];

— Постанова Верховної Ради України “Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання громадян в Україні” [10];

— Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про державну реєстрацію статутів територіальних громад” [11];

— Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про реєстрацію асоціацій та інших добровільних об’єднань органів місцевого самоврядування” [12] та інші.

В цілому, можна стверджувати, що в Україні на сучасному етапі законодавчо врегульовано сформовану систему місцевого самоврядування. Однак без сумніву необхідно і надалі вдосконалювати законодавче поле забезпечення місцевого самоврядування. Оцінюючи чинну нормативно-правову базу місцевого самоврядування слід сказати, що вона потребує оновлення та внесення змін. Це пов’язано з тим, що, по-перше, змінюються суспільні відносини, що врегульовувались законодавчими нормами; по-друге, існує необхідність постійного узгодження та адаптації з міжнародними нормами та стандартами; по-третє, окремі недоречності є присутніми в законах внаслідок самої процедури їх ухвалення і по-четверте, в законах іноді присутні окремі технічні помилки.

В умовах інтеграції України в європейські структури вага законодавчого та нормативно-правового забезпечення розвитку місцевого самоврядування в Україні набирає все більшої ваги, зокрема реального впровадження ключових принципів європейського управління – принципів субсидіарності, децентралізації, відкритості та прозорості.

Отже, для побудови демократичного правового суспільства існує проблема вдосконалення законодавчого забезпечення місцевого самоврядування в напрямку розширення повноважень органів місцевого самоврядування у відповідності із положеннями Європейської Хартії місцевого самоврядування та створення фінансової основи їх здійснення належним чином. Розширення повноважень місцевого самоврядування є загальною світовою тенденцією демократичних держав, в першу чергу держав Європи (та тих, які скеровують свій напрямок розвитку до неї).

Підсумовуючи, можна сказати, що законодавче забезпечення розвитку місцевого самоврядування є важливим кроком на шляху до подальшої демократизації Української держави. Законодавчого вирішення очікують питання визначення статусу територіальних громад, порядку їх внутрішньої організації, вдосконалення механізму здійснення місцевого самоврядування безпосередньо територіальними громадами та через свої органи самоврядування, чіткого розмежування функцій і повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, зміцнення матеріальної та фінансової бази самоврядування [18, с. 18], інших питань функціонування самоврядних громад, про які буде говоритись нижче.

Земельні відносини та їх правове регулювання

2.1. Теоретичні та адміністративно-територіальні аспекти регулювання земельних відносин

Реалізація політики сталого розвитку нашої держави в цілому можлива за умови забезпечення сталого розвитку її адміністративно-територіальних утворень, якими на базовому рівні мають стати територіальні громади. Запорукою сталого розвитку територій, залучення інвестицій, збільшення надходжень до бюджетів є ефективне регулювання суспільних відносин щодо володіння, користування, розпорядження землею — земельних відносин. Метою регулювання земельних відносин є забезпечення прав на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

На основі проведених досліджень можна стверджувати:

Земля, як основне національне багатство держави, має бути визначена законом як основний матеріальний ресурс територіальної громади.
Організація використання земель комунальної власності має бути виключно прерогативою територіальної громади як власника. Функції держави обмежуються сферою охорони земель через здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
Існуючі механізми громадського самоврядного контролю за використанням та охороною земель комунальної власності є недосконалими, неефективними та практично недіючими, потребують впорядкування та деталізації.
Принципи реалізації існуючих механізмів регулювання земельних відносин не повною мірою відповідають потребам сталого розвитку територіальних громад. Потребують чіткої правової регламентації принципи формування сталого землекористування на рівні територіальних громад, зокрема у сільському господарстві, містобудуванні і ін.
Відсутність сталої, цілісної системи адміністративно-територіального устрою України, регламентованого законом порядку встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень, документального посвідчення меж адміністративно-територіальних утворень унеможливлюють територіальну повсюдність місцевого самоврядування включно і у сфері земельних відносин на рівні територіальної громади.
Триваюче розтягування строків розмежування земель державної і комунальної власності спричинене відсутністю послідовної державної політики у цій сфері, зокрема в частині організаційно-фінансового забезпечення цих робіт, обумовлює подальшу деформацію правомочностей держави і територіальних громад у сфері регулювання земельних відносин.

2.2. Зміст права комунальної власності на землю та механізми його реалізації

Зміст права комунальної власності на землю. Відповідно до частини 1 ст. 78 Земельного Кодексу України право власності на землю — це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками. Тобто, об’єктом права власності на землю, в тому числі права комунальної власності на землю є земельні ділянки. Право власності на земельну ділянку розповсюджується на простір, що знаходиться над та під поверхнею ділянки на висоту і глибину, необхідні для зведення житлових, виробничих та інших будівель і споруд.

Зміст права комунальної власності на землю розкриває ст. 83 Земельного Кодексу України [25], згідно якої, землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об’єкти комунальної власності.

Територіальні громади сіл, селищ, міст можуть об’єднувати на договірних засадах належні їм земельні ділянки комунальної власності. Управління зазначеними земельними ділянками здійснюють районні або обласні ради.

У комунальну власність територіальні громади набувають землю у разі:

передачі їм земель державної власності;
примусового відчуження земельних ділянок у власників з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб;
прийняття спадщини;
придбання за договором купівлі-продажу, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами;
виникнення інших підстав, передбачених законом.

Частиною 3 ст. 83 Земельного Кодексу України [25] встановлено перелік земель комунальної власності, які не можуть передаватися у приватну власність, до яких належать:

а) землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів, тощо);

б) землі під залізницями, автомобільними дорогами, об’єктами повітряного і трубопровідного транспорту;

в) землі під об’єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачене законом;

г) землі лісового фонду, крім випадків, визначених цим Кодексом;

д) землі водного фонду, крім випадків, визначених цим Кодексом;

е) земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування.

Основними напрямами використання земель комунальної власності є:

— безоплатна передача землі у власність громадян у випадках приватизації земель комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій відповідно до ст.ст. 25, 29, 30, 118, 186 Земельного Кодексу України; безоплатної передачі земельних ділянок громадянам на загальних підставах, а також за набувальною давністю відповідно до ст. 118 (ч. 6-11) та ст. 119 Земельного Кодексу України.

— надання земель комунальної власності в постійне користування підприємствам, установам та організаціям, що належать до державної або комунальної власності.

— надання земель в оренду.

Оренда землі залишається основною формою використання землі господарськими суб’єктами, засобом створення привабливого інвестиційного клімату в усіх галузях народного господарства.

Орендодавцями земельних ділянок, що перебувають у комунальній власності є відповідні місцеві ради, а орендодавцями земельних ділянок, що перебувають у спільній власності територіальних громад, є районні та обласні ради у межах повноважень, визначених законом. До розмежування відповідно до закону земель державної та комунальної власності сільські, селищні і міські ради є орендодавцями земельних ділянок у межах населених пунктів, крім земель, переданих у приватну власність, а за межами населених пунктів — відповідні органи виконавчої влади в межах повноважень, визначених Земельним Кодексом України [25].

Важливим механізмом реалізації права комунальної власності на землю територіальними громадами є ринок земель, який здійснюється за відсутності належного законодавчого врегулювання органами місцевого самоврядування виключно в межах населених пунктів.

2.3. Особливості обліку земель комунальної власності

З часу переходу України до системи ринкових відносин, запроваджень різних форм власності на землю, інформація про неї набула нового змісту та призначення.

Як і в попередні роки найбільш вживаною є інформація про площі земель та їх якість, а із введенням плати за землю та запровадженням ринку землі, набувають значної актуальності показники її вартості. Однак, системний вартісний облік земель у грошовому вимірнику, який є основою бухгалтерського обліку і фінансової звітності, на даний час не запроваджено.

В сучасних умовах усі землі України, в тому числі землі комунальної власності, розглядаються як об’єкт загальнодержавного статистичного обліку в структурі земельного державного кадастру.

Тобто на земельні ділянки всіх форм власності — державної, комунальної та приватної — ведеться єдиний держаний земельний кадастр і здійснюється він спеціально уповноваженим органом державної виконавчої влади із земельних ресурсів, яким є Держземагенція України.

Положення Земельного Кодексу України не виключають можливості органів місцевого самоврядування здійснювати облік земель, що є об’єктом комунальної власності територіальних громад і їх матеріальною та фінансовою основою. Від імені та в інтересах територіальної громади, органи місцевого самоврядування зобов’язанні забезпечити облік і контроль за використанням всіх об’єктів комунальної власності, в тому числі землі. Це випливає з окремих положень Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», а також нормативних документів Державного казначейства України, які щодо бухгалтерського обліку землі є недостатніми.

Необхідно врахувати, що згідно ст. 67 Закону України «Про землеустрій» [29] фінансування робіт з інвентаризації земель комунальної власності здійснюється за рахунок місцевих бюджетів, що сприятиме як впорядкуванню обліку землі комунальної власності на рівні місцевих рад, так і оперативному формуванню бази даних єдиного державного земельного кадастру, що забезпечує Держкомзем України. Оскільки, згідно ст. 194 Земельного Кодексу України призначенням державного земельного кадастру є також забезпечення необхідною інформацією органів місцевого самоврядування, система показників щодо бухгалтерського обліку земель усіх форм власності має бути єдиною на всій території держави.

Земельно-обліковою одиницею є земельна ділянка — частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правилами. Кожна земельна ділянка характеризується відповідною сукупністю земельних угідь за категоріями земель, в основі яких лежить її цільове призначення.

Облік земель ведеться за окремими земельними ділянками, власниками землі і землекористувачами, у тому числі і орендарями. При цьому виділяються землі у межах населених пунктів, за їх межами; за категоріями; зрошуванні і осушувані; наданні у користування на умовах оренди; землі які обкладаються податком і ті, що не обкладаються податком.

З обліку кількості земель в рамках програми переходу України на міжнародну систему обліку і статистики запроваджено статистичну звітність (з 1993 р.). Вона включає форми № 6 — звіт про наявність земель та розподіл їх за власниками землі, землекористувачами, угіддями та видами економічної діяльності; № 6а — зем-звіт про наявність зрошуваних земель та розподіл їх за власниками землі, землекористувачами, угіддями; № 6б — зем-звіт про наявність осушуваних земель та розподіл їх за власниками землі, землекористувачами, угіддями. Форми цієї звітності приведено у відповідність із Стандартною статистичною класифікацією землекористування Європейської економічної комісії та з класифікацією видів економічної діяльності, затвердженою Держстандартом України, що дозволяє застосувати її у міжнародній практиці.

Структура стандартної класифікації земель має таку будову:

1) сільськогосподарські землі;

ліси та інші лісовкриті площі;
забудовані землі;
відкритті заболочені землі;
сухі відкритті землі;
відкритті землі без рослинного покриву або з незначним рослинним покривом;
води.

Кожна з цих категорій охоплює певні види угідь, якими можуть бути представленні земельні ділянки залежно від стану використання.

Облік якості земель відображає відомості, які характеризують кожну земельну ділянку у розрізі земельних угідь окремо за природними та набутими властивостями, що впливають на їх родючість, а також за ступенем забруднення ґрунтів.

Облік якості земель відображає:

класифікацію усіх земель сільськогосподарського призначення за придатністю з виділення особливо цінних земель;
характеристику земель за товщиною гумусового шару, вмістом гумусу та рухливих поживних речовин, механічним складом ґрунтів, крутизною схилів, засоленістю, солонцюватістю, кислотністю, перезволоженістю, заболоченістю, забрудненням як продуктами хімізації сільського господарства, так і техногенним, включаючи радіонукліди;
характеристику культур технічного стану природних кормових угідь;
класифікацію земель населених пунктів за інженерно-геологічними умовами, рівнем забезпеченості соціальною, інженерно-транспортною та природоохоронною інфраструктурами, об’єктами оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.

Усі відомості про землю оформляються у вигляді періодично обновлювальної спеціальної базової інформації — текстової та графічної. З метою застосування сучасних технічних систем і технологій для накопичення та впорядкування використання інформації про землю і прав на неї з дотриманням конфіденційності збереження, а також оперативності надання користувачам, передбачається створення автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру. Таким чином державний земельний кадастр в Україні ведеться за єдиною системою на базі нормативних документів, затверджених спеціально уповноваженим органом державної виконавчої влади із земельних ресурсів і є основою, а не альтернативою для обліку земель комунальної власності на рівні органів місцевого самоврядування.

Облікова політика місцевих рад щодо землі як об’єкта комунальної власності має бути інструментом управління комунальною власністю, що ґрунтується на встановлених державою принципах, методах і процедурах, які узгоджуються з положенням державного земельного кадастру; складовою загальнодержавного механізму управління власністю в Україні і повинна сприяти забезпеченню сталого розвитку територіальних громад.

Проблема гарантування місцевого самоврядування та його вплив на сталий розвиток територіальної громади

Формування та розвиток системи місцевого самоврядування стало однією із головних проблем сучасного вітчизняного державотворення. Обумовлене Конституцією, законами, іншими нормативно-правовими актами України, незаперечно визнане політичним керівництвом держави однією із основ конституційного ладу, воно так і не стало повноцінним учасником організації суспільного життя, рушійною силою у децентралізації державного управління та деконцентрації виконавчої влади на місцевому рівні. Успішно організоване і упроваджене у державно-владні стосунки за низки причин воно функціонує швидше як підвид чи придаток державного управління, а не як започаткована на засадах врядування автономна підсистема соціального управління.

Як закони, так і Конституція України визнають та гарантують право громадян на ініціативу і забезпечують захист від посягання на нього. Проте концепцією гарантування місцевого самоврядування передбачається не так формалізація самого права громадян на ініціативу, яке дійсно захищене законодавчо, як її (ініціативи) формування. Вірніше йдеться про те, як у сучасному українському суспільстві подолати байдужість до інтересів громади і розбудити у громадян ініціативу скористатися наданим державою правом облаштовувати своє життя спільними зусиллями. Йдеться про ініціативу як рушійну силу трансформування особистих інтересів громадян в інтереси громади, а іншими словами – про заінтересованість членів громади в облаштуванні свого життя, відстоюванні і захисті власних прав та інтересів у контексті реалізації соціально-економічних, побутових, культурних інтересів усієї громади.

У цьому аспекті відомі декілька мотиваційних підходів, однак найефективнішим серед них, на нашу думку, є формування ініціативи через розвиток власності, а в контексті формування індивідуальної і в позитивному розумінні наступальної/агресивної ініціативи – розвиток приватної власності.

Досвід розвинутих країн вказує на те, що найефективнішим способом розвитку приватної власності є підприємництво. А щодо формування середнього класу, то найкоротшим шляхом розвитку приватної власності є підприємництво у сфері малого та середнього бізнесу. Україна у цьому напрямі людської діяльності значно відстає від розвинутих країн.

На формування ініціативи сільського населення, яке є учасником реального самоврядування, найвагоміший вплив має розвиток земельної власності. Сучасний стан земельних стосунків дає змогу селянину (сільському жителю) бути лише її номінальним власником. Неможливість проведення із землею сільськогосподарського призначення товарно-грошових операцій не дозволяє селянам відчувати себе реальними власниками наділених угідь, а відтак бути активними учасниками організації життєдіяльності на місцевому рівні. Водночас, як і в питаннях з вітчизняним підприємництвом, в українському суспільстві до земельної політики держави є стійке упереджене ставлення, яке, на нашу думку, теж сформоване під впливом попередньої суспільно-економічної формації. Згідно із згадуваним вище соціологічним моніторингом населення України неоднозначно ставиться до приватизації та купівлі-продажу землі. Тільки 27,8% опитаних позитивно ставляться до передачі землі у приватну власність, тоді як 45,2% ставляться до цього негативно і 26,6% не визначились з відповіддю. Ще категоричнішим є суспільне ставлення до купівлі-продажу землі. Її підтримує лише 24,8% опитаних, 18,7% не визначились із відповіддю і 56,4% не підтримують купівлю-продаж [40].

Зважуючи на упереджене суспільне ставлення до купівлі-продажу землі сільськогосподарського призначення, держава, враховуючи позитивний світовий досвід розвитку власності як рушійної сили у формуванні ініціативи соціуму, мала б спрямувати свої зусилля насамперед на подолання існуючої упередженої суспільної думки.

У цьому напрямі в Україні вже відбулися суттєві зміни у земельних стосунках.

Однак зміна власника не завжди означає появу ефективного господаря. Потрібно закріпити правові гарантії інституту приватної власності на землю, з огляду на її реальну ціну, визначену на підставі кадастрової оцінки та ринкових чинників, і використовуючи реальну ціну землі та легітимізований вітчизняний досвід передачі паїв в оренду, вирішити колізію застави земельних паїв у кредитно-грошових стосунках. Втім навіть в умовах існуючих урізаних ринкових земельних стосунків здійснення пропонованих заходів неможливе без регульованого земельного ринку, який як середовище з формування попиту і пропозиції дає змогу перерозподіляти сільськогосподарські землі в ефективну власність з урахуванням реальної ціни землі.

Іншим напрямом розвитку місцевого самоврядування у контексті гарантування є самоорганізація населення. Самоорганізація містить у собі такі типи процесів: 1) самозародження, тобто виникнення із деякої сукупності цілісних об’єктів певного рівня нової цілісної системи зі своїми специфічними закономірностями; 2) процеси, завдяки яким система підтримує певний рівень організації (самозбереження) попри зміну зовнішніх та внутрішніх умов її функціонування; 3) процеси, пов’язані з удосконаленням і саморозвитком тих систем, які здатні накопичувати та використовувати минулий досвід [44].

Процеси самоорганізації, за умови їх послідовного дотримання, дають змогу формувати такий стан системи, за якого остання може розвиватись та удосконалюватись, користуючись переважно власними ресурсами. Такий стан системи є самодостатнім.

У вітчизняному місцевому самоврядуванні реалізація самоорганізації населення обумовлена Конституцією України, законами та іншими нормативно-правовими актами. Конституція України (ст. 140) [3] і Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” (ст. 14) [4] визначають, що реалізація самоорганізації у системі місцевого самоврядування здійснюється через “органи самоорганізації населення”. Цими статтями обумовлено, що сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна. Профільний закон конкретизує загальні визначення Конституції України та Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” щодо органів самоорганізації населення і деталізує поняття органу самоорганізації населення, порядок його створення, повноваження, фінансово-економічну основу, організацію та гарантію діяльності. Так, згідно із ст. 2 цього Закону органи самоорганізації населення мають статус представницьких органів, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин, для вирішення завдань, передбачених цим законом. Ст. 3 зазначеного закону визначає органи самоорганізації населення однією з форм участі членів територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах у вирішенні окремих питань місцевого значення. Щодо гарантій діяльності органів самоорганізації населення, то цей закон визначає (ст. 27) суб’єктів цього гарантування, обмежує втручання цих суб’єктів у їх роботу, обумовлює право органу самоорганізації на участь у роботі суб’єктів гарантування, а також окреслює відповідальність (ст. 28) органу самоорганізації населення та його посадових осіб за порушення законодавства [9].

Втім, попри розвинуту нормативно-правову базу, вітчизняні органи самоорганізації населення ще не отримали суспільної підтримки у вирішенні питань місцевого значення, не стали рушійною силою в питаннях удосконалення та розвитку системи місцевого самоврядування, а відтак самоорганізація населення як системоутворююча складова самоврядування залишається не витребуваною системою місцевого самоврядування України.

Отже, формування самоорганізації населення хоч і є, на перший погляд, виключно сферою впливу громадянського суспільства, що само по собі є незаперечним фактом, все ж у питаннях темпів його формування може бути значно підсилене державою. Про першочергові, побудовані на економічній базі загальні заходи держави з питань формування ініціативи, яка передує самоорганізації населення, йшлося вище, тому зараз доцільно звернути увагу на внутрішні ресурси і особливо організаційні можливості самої системи місцевого самоврядування, зважаючи на вже існуючий інститут органів самоорганізації населення та його реальну роль у функціонуванні самоврядування як організаційно-структурованого інституту, а відтак у його гарантуванні.

Таким чином, в умовах вітчизняного державотворення легітимізований як форма здійснення місцевого самоврядування інститут самоорганізації населення завдяки процесам його здійснення (самозародження, самозбереження, саморозвитку) є дієвим інтегруючим засобом гарантування місцевого самоврядування як системного суспільного явища і як організаційно структурованого інституту. Водночас існування самоорганізації як інституту ще не означає реалізації ним своєї первинної сутності у місцевому самоврядуванні. Сучасний стан інституту самоорганізації, відтворений у ступені розвитку органів самоорганізації населення, не дозволяє повною мірою виконувати покладену на нього місію та вимагає щодо цього додаткових зусиль держави і суспільства. Гармонійне поєднання у цьому аспекті правового ресурсу держави, організаційного, інституційного, інформаційного та інших ресурсів суспільства дасть змогу реалізуватися самоорганізації не тільки за формою, а й за змістом і стати гарантійним чинником місцевого самоврядування у його родовому контексті.

Завершальною ланкою у структурно-логічній схемі достатньої умови гарантування місцевого самоврядування є суспільна самодіяльність населення/громадян.

Якщо самоорганізація через процеси самозародження, самозбереження та саморозвитку забезпечує виникнення самоврядування як форми співіснування громадян/населення (системного суспільного явища) і функціонування його як організаційно-структурованого інституту, які реалізують складову місії місцевого самоврядування з організації життєдіяльності на місцевому рівні, то суспільна самодіяльність, через дотримання у своєму здійсненні демократичних цінностей та принципів, творчої енергії та відповідальності населення за місцем проживання надає місцевому самоврядуванню ознак форми реалізації прав і свобод людини та громадянина. Реалізація прав і свобод у контексті гарантування виконання місії місцевого самоврядування здійснюється насамперед через механізм вільного волевиявлення у виборі представницьких органів, які, окрім власне організації життєдіяльності, мають здійснювати другу не менш важливу частину місії місцевого самоврядування – децентралізацію державного управління, деконцентрацію виконавчої влади та формування демократичного ладу в країні.

Сутність демократичної децентралізації полягає у тому, що держава наділяє (а не делегує) відповідними своїми функціями з організації життєдіяльності на місцевому рівні не тільки місцеві органи виконавчої влади, а й сформовані на виборних засадах органи місцевого самоврядування. Сенс такого підходу полягає у тому, що він надає можливість здійснювати децентралізацію у її первинному понятті, тобто: по-перше, передані місцевому самоврядуванню державою функції з організації життєдіяльності на місцевому рівні виконуються органами, які підпорядковані, підзвітні і підконтрольні більшою мірою адміністративно-територіальній одиниці, аніж місцевій державній адміністрації, що гарантує певну організаційну незалежність у прийняті управлінського рішення; по-друге, представницькі органи адміністративно-територіальних одиниць як виразники їх інтересів зацікавлені виконувати надані державою функції з максимальною для них вигодою, що гарантує вищу якість, а відтак і ефективність надаваних населенню послуг; по-третє, демократичність формування органів місцевого самоврядування дає змогу широко залучати населення до урегулювання суспільних стосунків, що гарантує формування основ демократичного ладу в країні; по-четверте, держава не втручається у діяльність органів місцевого самоврядування, а лише контролює їх діяльність у межах дотримання вимог нормативно-правової бази країни, що надає можливість органам місцевого самоврядування самостійно виробляти і приймати управлінські рішення та здійснювати управлінські дії щодо вирішення питань місцевого значення, сприяє формуванню відчуття відповідальності за їх прийняття, а відтак гарантує автономність функціонування системи місцевого самоврядування.

Реалізація цього підходу потребує передусім політичної волі вищого керівництва держави, відповідного ресурсного забезпечення з боку держави і суспільства та, найголовніше, готовності чи, правильніше, потреби самого суспільства у здійсненні децентралізації державного управління, деконцентрації виконавчої влади, формування демократичного ладу.

В умовах вітчизняного державного устрою децентралізація держаного управління, що за сутністю нагадує демократичну, існує тільки на рівні первинного адміністративно-територіального поділу – на рівні, де здійснюється реальне самоврядування, тобто на рівні села, селища, міста. Тут органи місцевого самоврядування виконують надані і делеговані державою функції повною мірою, а відтак і децентралізація має усі ознаки демократичної децентралізації. На вищому ж адміністративно-територіальному рівні (район, область), де в організації соціального управління є поєднання чи паралельне функціонування тріади у сукупності: 1) органів місцевого самоврядування, 2) місцевих органів виконавчої влади; 3) територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади – децентралізація державного управління має швидше видові ознаки і потребує додаткових політичних, правових, інституційних, організаційних, матеріально-фінансових та інших заходів.

Реалізація перелічених заходів насамперед вимагає уникнення підміни понять чи ототожнення “децентралізації” державного управління і “делегування повноважень” органам місцевого самоврядування.

Надання адміністративних послуг населенню як чинник демократизації та сталого соціально-економічного розвитку територій

Якість та об’єм послуг, які надають місцеві органи влади населенню територій, є не лише одними із головних критеріїв оцінки їх діяльності, але й сприяють забезпеченню сталого розвитку територіальних громад та демократизації суспільства в цілому.

4.1. Теорія адміністративних послуг

Перед тим як перейти до детального розгляду дефініції “управлінські послуги” слід зауважити, що проблема цих послуг завжди була на часі та знаходила своє систематичне опрацювання та упорядкування в діяльності органів влади усіх рівнів держав світу. В багатьох із них було розроблено та впроваджено нормативні акти, які регламентують якісне надання цих послуг [56, 57, 59].

В нашій державі законодавством також регламентовано певний перелік послуг, які надаються владними структурами [61-65], зокрема на платній основі.

Саме на сучасному етапі соціально-економічного розвитку нашої держави є важливим питання вивчення та впровадження ефективних управлінських/адміністративних послуг населенню територій, тому що попередній радянський досвід, та і початковий період нашої незалежності не дали нічого в позитивному сенсі розвитку цих питань. Проблема не зникла, але лише змінила форму.

В англійській мові для позначення категорії публічних послуг вживається термін «public services» [67]. Однак через особливості категорійного апарату (так само, як термін «публічна адміністрація» іноді помилково перекладається як «державне управління»), у нас замість терміну «публічні послуги» також прижився спочатку термін «державні послуги» [60]. У тексті Концепції адміністративної реформи в Україні [66] одночасно використовувалися дефініції «державні послуги» і «управлінські послуги» і особливої різниці між ними зазвичай не проводилося. Слід зауважити, що останнім часом найбільш уживаним саме став термін «адміністративні послуги», оскільки справедливо вважається, що категорія «управлінські послуги» більше тяжіє до економічної науки (менеджменту тощо). Прикметник «адміністративні» є більш вдалим ще і тому, що безпосередньо вказує на суб’єкта, який надає такі послуги, — на адміністрацію, адміністративні органи місцевих урядів зокрема. Крім того згідно [59], прикметник «адміністративні» характеризує саме владно-публічну (адміністративну) природу діяльності щодо надання цих послуг.

Для більш повного охоплення завдань держави та місцевого самоврядування варто все таки використовувати більш інтегроване поняття — «публічні послуги», тобто всі послуги, які надаються публічним сектором і за надання яких відповідальність несе публічна влада. Однак зважаючи на проблематичність перспектив реформування найближчим часом таких сфер публічного сектора як охорона здоров’я, комунальні послуги тощо, є цілком обґрунтованою пропозиція обмежитися для початку впорядкуванням системи адміністративних послуг, тобто послуг, що надаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

4.2. Визначення поняття послуги

Однак загалом, виходячи з ознаки того суб’єкта, що надає послуги, згідно [59], можна запропонувати найбільш повну класифікацію видів послуг, а саме:

державні послуги — це послуги, що надаються органами державної влади (насамперед, виконавчої) та державними підприємствами, установами, організаціями). До цих послуг повинні відноситися також послуги, які надаються недержавними організаціями в порядку виконання ними делегованих повноважень. У цьому випадку на перше місце для визначення природи послуги ставиться не безпосередній суб’єкт її надання, а суб’єкт, який несе відповідальність за надання цієї послуги, та джерело фінансування надання даного виду послуг, тобто вид бюджету;
муніципальні послуги — це послуги, що надаються органами місцевого самоврядування та комунальними підприємствами, установами й організаціями (наразі термін «муніципальні» критикується як такий, що не відповідає Конституції України [3], яка для характеристики дій, структур тощо місцевого самоврядування користується прикметником «комунальні»).

Державні та муніципальні послуги разом можна назвати публічними послугами. Тобто публічні послуги — це всі послуги, що надаються публічним сектором, а також приватним сектором під відповідальність публічної влади та за рахунок публічних коштів.

Адміністративні послуги — це та частина публічних послуг, які надаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування і надання яких пов’язане з реалізацією владних повноважень.

Основними формальними ознаками адміністративних послуг на думку авторів роботи [59] слід вважати:

їх надання за заявою особи;
надання такої послуги пов’язано із забезпеченням умов для реалізації суб’єктивних прав конкретної особи;
послуги надаються адміністративними органами (насамперед органами виконавчої влади та місцевого самоврядування) і обов’язково через реалізацію владних повноважень (тобто отримати конкретну адміністративну послугу можна лише у відповідному (як правило, тільки одному) адміністративному органі;
результатом вищеозначеної послуги в процедурному значенні є адміністративний акт (рішення або дія адміністративного органу, яким задовольняється заява особи). Адміністративний акт має конкретного адресата — споживача адміністративної послуги, тобто особу, яка звернулася за даною послугою;
наявність спеціального правового регулювання порядку надання послуги.

До головних ознак адміністративних/управлінських послуг можна долучити [70] те, що «приватні особи мають право на свій розсуд користуватися результатами наданих послуг».

Отже, адміністративна послуга [59] – це спрямована на забезпечення умов для реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи публічно-владна діяльність адміністративного органу, яка здійснюється за заявою особи. Офіційний проект Адміністративно-процедурного кодексу України на сьогодні закцентував увагу на тому, що послуга — це результат діяльності адміністративного органу, яка здійснюється за заявою фізичної або юридичної особи, щодо юридичного оформлення умов реалізації її прав, свобод та законних інтересів. Можливо, це навіть більш вдале визначення поняття, яке звертає увагу саме на результат, а отже, і на цілісний характер адміністративної послуги. Щоправда, дискусійним є використання такої підстави для надання адміністративних послуг як «законні інтереси», адже в цьому випадку особа не має права вимоги.

У цьому сенсі адміністративною послугою можна вважати розгляд не кожної заяви, адже іноді заява може не стосуватися суб’єктивних прав конкретної особи, а мати радше характер пропозиції (петиції). Наприклад, особа подала до органу місцевого уряду заяву з проханням відремонтувати хідник біля багатоквартирного будинку, в якому вона проживає. В такому випадку рішення не носить адресного характеру, і в принципі могло би бути прийняте навіть без відповідного звернення конкретної особи (чи мешканця цього будинку). Тому розгляд пропозицій особи навряд чи можна віднести до категорії послуг, оскільки він не пов’язаний із суб’єктивними правами окремої особи. Видається недоречним відносити до категорії адміністративних послуг і звернення особи зі скаргою. Формально скарзі завжди передує заява, оскільки перед тим як скаржитись особа спочатку подавала заяву. Тому задоволення скарги вже означає задоволення первинної заяви.

Практично безоплатних адміністративних послуг мало. Основний мотив складають зазвичай платні послуги, які надаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування та створеними ними установами або організаціями, надалі – місцевими урядами, мають правову основу, як наприклад, норму Закону України «Про оподаткування прибутку підприємств» [69]. Слід іще раз зауважити, що мотивацією появи актів уряду з переліками платних послуг є насправді не впровадження ідеології послуг на практиці, а звичайне прагматичне прагнення органів влади покращити свій фінансовий стан, адже зазвичай плата за ці послуги повністю або частково надходить в розпорядження цих органів і використовується на їх власні потреби [59].

Існує цілий ряд проблемних ситуацій при наданні платних послуг місцевими урядами. Однією із найбільш поширених в цьому контексті є такі послуги як «надання нормативної документації» або «надання текстів опублікованих нормативно-правових актів». Однак це неправильно якщо особа бажає знайти певну інформацію, то орган влади зобов’язаний безоплатно вказати, де із цією інформацією можна ознайомитись, наприклад, повідомити їй джерела офіційного оприлюднення наказу чи розпорядження. При цьому якщо особа не знає, який саме документ вона шукає, однак називає проблему, яка вимагає розв’язання, то всі органи влади, відповідно до Закону України «Про звернення громадян» [38], повинні відреагувати на таке звернення без стягнення будь-якої плати. Якщо особа шукає конкретну інформацію індивідуального характеру, то її надання має здійснюватися згідно із Конституцією України (частина третя ст.32) [3] та Законом «Про інформацію» [71]. Це загальний обов’язок усіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування усіх рівнів, установ та організацій – надавати особі інформацію про неї.

Однак є і інші думки з цього приводу. Так в роботі [72] вважається, що одним із мотивуючих чинників розвитку суспільної самодіяльності може бути механізм конкуренції. Йдеться про упровадження у процес виробництва та надання муніципальних послуг конкурентного середовища. Конкуренцію у сфері муніципальних послуг можна сформувати вмілою приватизацією. Термін “приватизація послуг” означає передачу державного/муніципального права на надання їх приватному сектору чи неприбутковими організаціями. Йдеться про часткову приватизацію муніципальних послуг. У цьому контексті, для підвищення ефективності процесу самої приватизації потрібно дотримуватись декількох обов’язкових умов. По-перше, контроль за наданням муніципальних послуг приватним сектором і навіть їх повне або часткове фінансування залишається за місцевим самоврядуванням; по-друге, муніципальні організації і приватний сектор, що надають аналогічні послуги, знаходяться в однакових ринкових умовах. Не можна допустити, щоб у випадку гірших виробничих чи фінансових показників муніципальна організація отримувала дотації або якісь інші пільги з місцевого бюджету. По-третє, за умови гірших результатів діяльності муніципальна організація чи установа повинна позбавлятися права на надання послуг.

Приватизація муніципальних/державних послуг є одним із найефективніших напрямів реалізації суспільної самодіяльності як складової концепції гарантування місцевого самоврядування. Окрім цього вона не лише спонукає до конкуренції, вносить певну ринкову дисципліну у наданні муніципальних послуг, підвищує їх якість та знижує суспільні витрати на них. Вважається, що кошти, виділені для надання однієї й тієї ж послуги, чиновник і підприємець використають по-різному. Чиновник радше використає надані йому додаткові кошти для розширення очолюваної ним установи чи організації, аніж на підвищення ефективності своєї роботи. Бюрократ прагне не зниження витрат, а збільшення видатків, тоді як підприємець для виробництва і надання послуги, зазвичай, дбає про ефективне вкладення наданих йому коштів.

Запровадження чесної конкуренції між приватними і колективними інтересами надавачів послуг у системі місцевого самоврядування сприятиме раціональному використанню обмежених ресурсів самоврядування, налагодить горизонтальні та вертикальні об’єктні та суб’єктні зв’язки в системі місцевого самоврядування та зовнішні зв’язки з системою державного управління, трансформуючи їх із прямих у взаємні зв’язки, формуватиме у населення відчуття причетності до вирішення питань місцевого значення, впевненості у власних силах, переконаності у дієвості колективних управлінських рішень, відтак виконуватиме головну роль у формуванні суспільної самодіяльності як чинника гарантування місцевого самоврядування у здійсненні його місії з децентралізації державного управління, деконцентрації виконавчої влади та побудови демократичного ладу у нашій країні.

4.3. Типи і види адміністративних послуг

Класифікація адміністративних послуг є досить структурованою. В таблиці 4.1 наведено існуючі класифікації цих послуг залежно від підходів використаних в проекті “Нова організація системи надання адміністративних послуг у Львові”, що виконувався Фондом “Право і демократія” за аналітичної підтримки Центру політико-правових реформ (цитується за [59]).

Таблиця 4.1

Класифікація адміністративних послуг [59]

№ з/п	Критерій класифікації	Вид послуги	Заувага
1	2	3	4
1	Платність	1.1. Платна 1.2. Безоплатна
2	Суб’єкт надання послуг	2.1. Державні адміністративні послуги 2.2. Муніципальні адміністративні послуги	Органи державної виконавчої влади Органи місцевого самоврядування
3	Рівень встановлення повноважень та правове регулювання процедури надання	3.1. Адміністративні послуги з централізованим регулюванням 3.2. Адміністративні послуги з локальним регулюванням 3.3. Адміністративні послуги зі “змішаним” регулюванням	Закони України, Акти Президента України, Постанови Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади Акти місцевих органів виконавчої влади, Акти органів місцевого самоврядування Дія актів централізованого і місцевого регулювання
4	Зміст адміністративної діяльності	4.1. Реєстрація 4.2. Надання дозволу (ліцензії) 4.3. Сертифікація 4.4. Атестація 4.5. Верифікація 4.6. Нострифікація 4.7. Легалізація 4.8. Встановлення статусу 4.9. Інші
5	За галуззю законодавства	5.1. Підприємницькі (господарські) 5.2. Соціальні 5.3. Земельні 5.4. Будівельно-комунальні 5.5. Житлові 5.6. Інші

По-перше, завжди слід зважено підходити до запровадження нових видів адміністративних послуг і зважати на трудові, фінансові та технічні ресурси, які необхідні для надання якісних послуг. Не слід допускати ситуацій, коли місцева влада вирішила видавати певні дозволи, навіть і обґрунтовано, однак при цьому іще не розв’язала питання процедури надання та не створила матеріально-організаційних умов для її надання. По-друге, стосовно «місцевих» адміністративних послуг найбільшу активність у частині перегляду та вдосконалення організації їх надання можуть проявити саме органи місцевого самоврядування. Як показує практика, у багатьох випадках у місцевих актах недостатня увага ще приділяється процедурному аспекту регулювання. Щодо послуг зі змішаним регулюванням, тут слід також – більш чітко окреслити процедуру їх надання. У деяких «змішаних» послугах за наявності місцевого регулювання пріоритет надається саме останньому [59].

В таблиці 4а Додатку міститься інформація про перелік адміністративних послуг, які надаються органами місцевого самоврядування міста, а таблиці 4б – послуги, які відповідно надаються органами виконавчої влади (підготовлено на основі інформації про діяльність виконавчих органів Львівської міської ради, робота виконувалась в рамках Проекту запровадження нової системи надання адміністративних послуг у місті Львові з використанням тогочасного поділу та підпорядкування органів влади, цитується за [59]).

Звичайно наведені в таблицях 4а – 4б Додатку приклади не є всеоб’ємними і остаточними, однак вони показують, яка багата палітра адміністративних послуг існує в суспільному колі держави та територіальної громади зокрема. Головним недоліком вітчизняної системи слід вважати значні бюрократичні тяганини із отриманням відповідних додаткових документів, довідок чи інших підтверджень, а також умови та спосіб надання, чи точніше, отримання якісних послуг.

4.4. Проблеми сучасної системи надання послуг

Українська практика надання адміністративних послуг має значну кількість негативних прикладів. По-перше. Ці інституції, які покликані надавати ці послуги є досить територіально розпорошеними, що зазвичай вимагає значних ресурсів прохачів при відвідуванні ними різних органів. У більшості із них існують обмежені дні та години прийому громадян, які до того ж не завжди враховують критерій зручності для прохача (клієнта) тієї чи іншої послуги.

Серйозною проблемою у наданні адміністративних послуг можна назвати суперечливість чинного правового регулювання. І якщо на рівні централізованого регулювання ще можна розібратися в ієрархії правових джерел, то на рівні місцевого регулювання ситуація особливо складна. Місцева влада часто приймає нові акти, не скасовуючи попередніх. При цьому відсутні реальні можливості систематизованого доступу до більшості нормативних документів в органах місцевого самоврядування. Не приділяється належна увага питанням процедури. Порядок надання деяких послуг встановлено самим самоврядним органом для себе, що звичайно неприпустимо. Часто місцевий уряд залишає за собою такі повноваження, які вже в принципі перестали існувати.

4.5. Шляхи покращення якості надання адміністративних послуг

Для покращення якості надання адміністративних послуг необхідно підходити системно. Для цього необхідно розмежувати в системі органів виконавчої влади органи, які займаються виробленням політики та органи, що займаються поточним адмініструванням. В другій категорії заходів необхідно виокремити органи, які надають адміністративні послуги, та зосередити їхню діяльність на якісному їх наданні [59-60].

Необхідно мінімізувати перелік (номенклатуру) адміністративних послуг, та залишити лише ті, які є справді важливими для публічних інтересів. Для цього всі послуги, які надаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування та створеними ними підприємствами, установами і організаціями, слід переглянути та систематизувати за наступними критеріями:

послуги, надання яких повинні надавати органи державної влади та місцевого самоврядування;
послуги, надання яких можна делегувати (тим чи іншим шляхом) недержавним суб’єктам;
послуги, які можуть бути скасовані без шкоди для суспільства та держави (невизначальні послуги), а ресурси з їх надання слід би перерозподілити на два перших із названих види публічних послуг.

Наступне, слід як можна інтенсивніше (про що вже говорилось вище) децентралізувати надання послуг, що сприятиме зростанню зручності, адресності та більш реальному задоволенню потреб споживачів. Однак обов’язковою умовою цього є одночасне передавання усіх необхідних ресурсів, в першу чергу фінансових. Не слід забувати і про певний державний контроль за якістю послуг, які делеговано недержавним чи самоврядним структурам та інституціям. Особливо це важливо на сучасному етапі, коли почалось широке впровадження в роботу органів державної влади та місцевого самоврядування стандарту якості ISO 9001:2000, регламентованого Постановою Кабінету Міністрів України [76].

Принципово важливо виробити в Україні стандарти надання адміністративних послуг з врахуванням стандартів надання аналогічних послуг у приватному секторі. Під стандартами якості адміністративних послуг можна розуміти мінімальні вимоги щодо надання адміністративної послуги, які повинен забезпечити місцевий орган влади, а також критерії, за допомогою яких можна оцінити, наскільки споживач послуги задоволений її наданням. При визначенні стандартів якості адміністративних послуг, слід враховувати такі критерії, як результативність, простота, зручність, оперативність, рівність, чутливість, відкритість, справедливість та зручність оплати за послугу.

Позитивним прикладом створення та реального (і ефективного) функціонування такої системи надання адміністративних послуг (поряд із тими, що вже діють у нашій державі в багатьох обласних центрах, зокрема у Луцьку, Івано-Франківську, Львові та деяких інших містах України, і які є добрим прикладом, так званих “універсамів послуг” чи “єдиних офісів” (вікон) іноземного досвіду у цій царині) у місті Щеціні Речі Посполитої Польща. І носить назву така інституція: Biuro Obslugi Interesanta (Бюро обслуговування прохачів). Територіально вона розташована у будівлі міської ради міста в найкращих з погляду забезпечення комфорту, доступу та зручності потребуючих міщан. Бюро обслуговування прохачів (БОП) є чинним 43 години на тиждень, зокрема по понеділках та четвергам працює від 7.30 год. до 17.00 год., а у вівторок, середу і п’ятницю – від 7.30 год. до 15.30 год. Вся його робота підпорядкована лише створенню зручностей та надання якісних адміністративних послуг населенню міста. До речі, варто навести декілька штрихів організації такої діяльності, цілковито спрямованої на клієнта. Так у працівників БОП, які обслуговують клієнтів, зовсім відсутні офіційні перерви на обід: справа поставлена так, щоби створити безперервну роботу цілковито прийомного робочого тижня (згадайте ритуал обідньої перерви, а може і ранішньої кави, та півгодинне миття посуду в присутності наших українських інтересантів). Ніхто не чекає у багатогодинних чергах на той час, коли він буде прийнятий працівником БОП, для цього відбувається попередній запис чи через портал інституції, через Інтернет, або по телефону. І сам процес отримання адміністративної послуги проходить упродовж 5-15 хвилин у точно визначений час. Усі працівники БОП працюють відкрито, у прямому розумінні цього слова, у прозорих кабінах, або ж у відкритих залах, що зводить до мінімуму процеси, пов’язані із корупційними бажаннями. У приміщенні міської ради Щеціна знаходяться усі необхідні інституції, котрі можуть знадобитись клієнтам БОП, як от банк, пошта, фотоательє, оперативна поліграфія, медичний пункт і навіть дитяча кімната, в якій можуть залишити своїх малюків батьки, котрі прийшли за послугами. Тобто там створені усі умови, для усіх категорій громадян, в першу чергу і неповносправних. Загальна кількість прохачів упродовж робочого дня (досить тривалого, скерованого лише на клієнта) буває від 2 до 3 тисяч.

Вражає повна інформованість про роботу бюро та умови отримання (чи відмови) тієї чи іншої адміністративної послуги. На Додатках 4в – 4д подані приклади змісту форм заяв про дозвіл на будівництво, про володіння правом розпоряджатись нерухомістю з метою будівництва та дозволи на будівництво, які є у діловодстві Щецінського БОП (відповідні документи супроводжують усі види адміністративних послуг, які воно надає), а це біля 300 різних дозволів, ліцензій, реєстрацій та інших видів адміністративних послуг.

Звичайно, “перетягувати” до себе всі технології надання адміністративних послуг, які функціонують за кордоном, досить обтяжливо, а місцями і неможливо. Необхідно врахувати наш історичний досвід, ментальність, а також ті “бюрократичні” напрацювання (звісно кращі), які мають і наші місцеві уряди з надання послуг. однак кращі зразки, фрагменти цього обов’язково необхідно передати і як найшвидше.

Другим важливим аспектом нашого державотворення є створення відповідного законодавчого регулювання цих питань, скерованого на забезпечення прав громадян [77, 78]. Цей процес уже почався в рамках впровадження інструментів інституційного розвитку держав-кандидатів на партнерство в ЄС – програми Twinning (від анг. Twins – близнюки). Це процес впровадження норм та стандартів, необхідних для адаптації національного законодавства до законодавства ЄС [79], зокрема адміністративно-процедурного законодавства.

Без сумніву такі дії будуть сприяти не лише широкій демократизації нашого суспільства, але й будуть скеровані на права та соціальні гарантії усіх представників територіальних громад та її окремих членів, стануть основою розширення можливостей сталого людського розвитку.

ВИСНОВКИ

В Україні на сучасному етапі законодавчо сформовано систему місцевого самоврядування. Оцінюючи чинну нормативно-правову базу місцевого самоврядування слід сказати, що вона потребує оновлення та внесення змін. Це пов’язано з тим, що:

— по-перше, змінюються суспільні відносини, що врегульовувались законодавчими нормами;

— по-друге, існує необхідність постійного узгодження та адаптації з міжнародними нормами та стандартами;

— по-третє, окремі недоречності є присутніми в законах внаслідок самої процедури їх ухвалення;

— по-четверте, в законах іноді присутні окремі технічні помилки.

Законодавчого вирішення очікують питання визначення статусу територіальних громад, порядку їх внутрішньої організації, вдосконалення механізму здійснення місцевого самоврядування безпосередньо територіальними громадами та через свої органи самоврядування, чіткого розмежування функцій і повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, зміцнення матеріальної та фінансової бази самоврядування, інших питань функціонування самоврядних громад.

На основі проведених досліджень в сфері земельних відносин можна стверджувати:

земля, як основне національне багатство держави, має бути визначена законом як основний матеріальний ресурс територіальної громади.
організація використання земель комунальної власності має бути виключно прерогативою територіальної громади як власника. Функції держави обмежуються сферою охорони земель через здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
існуючі механізми громадського самоврядного контролю за використанням та охороною земель комунальної власності є недосконалими, неефективними та практично недіючими, потребують впорядкування та деталізації.
принципи реалізації існуючих механізмів регулювання земельних відносин не повною мірою відповідають потребам сталого розвитку територіальних громад. Потребують чіткої правової регламентації принципи формування сталого землекористування на рівні територіальних громад, зокрема у сільському господарстві, містобудуванні і ін.
відсутність сталої, цілісної системи адміністративно-територіального устрою України, регламентованого законом порядку встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень, документального посвідчення меж адміністративно-територіальних утворень унеможливлюють територіальну повсюдність місцевого самоврядування включно і у сфері земельних відносин на рівні територіальної громади.
триваюче розтягування строків розмежування земель державної і комунальної власності спричинене відсутністю послідовної державної політики у цій сфері, зокрема в частині організаційно-фінансового забезпечення цих робіт, обумовлює подальшу деформацію правомочностей держави і територіальних громад у сфері регулювання земельних відносин;
ринок земель здійснюється органами місцевого самоврядування виключно в межах населених пунктів за відсутності належного законодавчого врегулювання;
оренда землі залишається основною формою використання землі господарськими суб’єктами, засобом створення привабливого інвестиційного клімату в усіх галузях народного господарства;
облікова політика місцевих рад щодо землі як об’єкта комунальної власності має бути інструментом управління комунальною власністю, що ґрунтується на встановлених державою принципах, методах і процедурах, які узгоджуються з положенням державного земельного кадастру; складовою загальнодержавного механізму управління власністю в Україні і повинна сприяти забезпеченню сталого розвитку територіальних громад.

Конституція і закони України визнають та гарантують право громадян на ініціативу і забезпечують захист від посягання на нього.

На формування ініціативи сільського населення, яке є учасником реального самоврядування, найвагоміший вплив має розвиток земельної власності.

Іншим напрямом розвитку місцевого самоврядування у контексті гарантування є самоорганізація населення. Самоорганізація містить у собі такі типи процесів:

— самозародження, тобто виникнення із деякої сукупності цілісних об’єктів певного рівня нової цілісної системи зі своїми специфічними закономірностями;

— процеси, завдяки яким система підтримує певний рівень організації (самозбереження) попри зміну зовнішніх та внутрішніх умов її функціонування;

— процеси, пов’язані з удосконаленням і саморозвитком тих систем, які здатні накопичувати та використовувати минулий досвід.

Необхідно мінімізувати перелік (номенклатуру) адміністративних послуг, та залишити лише ті, які є справді важливими для публічних інтересів. Для цього всі послуги, які надаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування та створеними ними підприємствами, установами і організаціями, слід переглянути та систематизувати за наступними критеріями:

послуги, надання яких повинні надавати органи державної влади та місцевого самоврядування;
послуги, надання яких можна делегувати (тим чи іншим шляхом) недержавним суб’єктам;
послуги, які можуть бути скасовані без шкоди для суспільства та держави (невизначальні послуги), а ресурси з їх надання слід би перерозподілити на два перших із названих види публічних послуг.

Слід як можна інтенсивніше децентралізувати надання послуг, що сприятиме зростанню зручності, адресності та більш реальному задоволенню потреб споживачів. Особливо це важливо на сучасному етапі, коли почалось широке впровадження в роботу органів державної влади та місцевого самоврядування стандарту якості ISO 9001:2000, регламентованого Постановою Кабінету Міністрів України [76].

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

Шаповал В. Сутнісні характеристики місцевого самоврядування // Право України. – 2002. — №3. – С. 48-54.
Мороз О. Ю. Особливості становлення системи місцевого управління в Україні//Ефективність державного управління: Збірник наукових праць Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. А. О. Чемериса. – Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2005. – Вип. 9. – С. 398-404.
Конституція України. Прийнята 28 червня 1996 року//www.rada.gov.ua.
Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року// www.rada.gov.ua.
Закон України “Про службу в органах місцевого самоврядування” від 7 червня 2001 року// www.rada.gov.ua.
Закон України “Про статус депутатів місцевих рад” від 11 липня 2002 року// www.rada.gov.ua.
Указ Президента України “Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні” від 30 серпня 2001 року// www.rada.gov.ua.
Розпорядження Кабінету Міністрів “Про Концепцію Програми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування” від 25 липня 2002 року// www.rada.gov.ua.
Закон України “Про органи самоорганізації населення” від 11 липня 2001 року// www.rada.gov.ua.
Постанова Верховної Ради України “Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання громадян в Україні” від 17 грудня 1993 року// www.rada.gov.ua.
Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про державну реєстрацію статутів територіальних громад” від 27 липня 1998 року// www.rada.gov.ua.
Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про реєстрацію асоціацій та інших добровільних об’єднань органів місцевого самоврядування” від 16 лютого 1998 року // www.rada.gov.ua.
Журавський В. Питання реформи місцевого самоврядування в Україні//Право України. – 2005. — №11. –с. 24-27.
Янюк Н., Бориславська О. Правове регулювання взаємодії місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій: проблема делегування повноважень//Право України. – 2006. — №6. – С. 19-24.
Закон України “Про місцеві державні адміністрації” вiд 09.04.1999 № 586-XIV // www.rada.gov.ua
Прієшкіна О. Децентралізація державної влади та розширення прав місцевого самоврядування: проблеми й перспективи//Право України. – 2006. — №11. – С. 86-89.
Мороз О. Ю. Природа місцевого самоврядування: теорії минулого і сучасність// Ефективність державного управління: Збірник наукових праць Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. І. Р. За луцького. – Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2006. – Вип. 11. – С. 365-371.
Калиновський Б. Державні гарантії здійснення конституційних принципів місцевого самоврядування в Україні//Право України. – 2005. — №9. – С. 15-18.
Концепція сталого розвитку України. – К.: Логос, 1997. – 17 с.
Великий тлумачний словник сучасної української мови / Уклад. і голов. ред. В. Т. Бусел. – К.; Ірпінь: ВТФ «Перун», 2001. – 1440 с.
Закон України «Про охорону земель» — №962 – IV від 19 червня 2003 року // rada.gov.ua.
Декларація «Про державний суверенітет України» від 16 липня 1990 року № 55-XII // rada.gov.ua.
Європейська хартія місцевого самоврядування. (ратифікована Законом України № 452/97 – ВР від 15.07.97 р.).
Указ Президента України «Про концепцію державної регіональної політики» від 25 травня 2001 р. № 341/2001 // rada.gov.ua.
Земельний кодекс України. — № 2768 – III від 25.10.2001 р.// rada.gov.ua
Закон України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного та соціального розвитку України» від 23 березня 2000 року № 1602 – III // rada.gov.ua
Закон України «Про стандартизацію» від 17 травня 2001 р. №2408 – III // rada.gov.ua
Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160 – IV.
Закон України «Про землеустрій» від 22 травня 2003 р. № 858 – IV // rada.gov.ua
Закон України «Про охорону земель» від 19 червня 2003 р. № 962 – IV // rada.gov.ua
Закон України «Про оцінку земель» від 11 грудня 2003 № 1378 – IV // rada.gov.ua
Теоретичні засади сталого розвитку землекористування у сільському господарстві Д. С. Добряк, А. Г. Тихонов, Н. В. Гребенюк. – К.: Урожай, 2004. – 136 с.
Вказівки по складанню проектів формування територій і встановлення меж сільських, селищних рад народних депутатів. Земельні відносини в Україні: Законодавчі і нормативні документи / Держкомзем України. – К.: Урожай, 1998. – 816 с.
Закон України “Про особисте селянське господарство” від 15 травня 2003 року № 742-IV // rada.gov.ua
Постанова Кабінету Міністрів України від 3 березня 2004 року № 220 “Про затвердження договору оренди землі” // rada.gov.ua
Дробот І.О. Гарантування вітчизняного місцевого самоврядування в сучасних умовах державотворення // Актуальні питання державного управління. Збірник наукових праць ОРІДУ. – 2006. – в. 1 (25).
Батанов О. В. Конституційно-правовий статус територіальних громад в Україні: Монографія / За заг. ред. В. Ф. Погорілка. – К.: Концерн “Видавничий Дім Ін Юре”, 2003. – С. 396.
Про звернення громадян: Закон України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №47. – Ст. 256.
Про підприємництво: Закон України // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – №14. – Ст. 168; Господарський Кодекс України // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – №18; 19/20; 21/22. – Ст.144.
Паніна Н. В. Українське суспільство 1994 – 2005: соціологічний моніторинг. – К.: ТОВ “Видавництво Софія”, 2005. – С. 42.
Крайник О. П., Дробот І. О. Актуальні проблеми розвитку регіону /галузі. – Харків: Видавництво ХарРІДУ НАДУ “Магістр”, 2004. – С. 80.
Михасюк І., Мельник А., Крупка М., Залога З. Державне регулювання економіки: Підручник. – Вид. 2-е, випр. і доп. / За ред. д-ра. екон. наук, проф., акад. АН вищої школи України І. Р. Михасюка; Львівський національний університет ім. І. Франка. – К.: Атака; Ельга-Н, 2000. – С. 307.
Михасюк І., Мельник А., Крупка М., Залога З. Державне регулювання економіки… С. 232.
Философский энциклопедический словарь / Гл. редакция: Л. Ф. Ильичев, П. Н. Федосеев, С. М. Ковалев, В. Г. Панов. – М.: Советская Энциклопедия, 1983. – С. 591.
Великий тлумачний словник сучасної української мови / Уклад. і голов. ред. В. Т. Бусел. – Київ; Ірпінь: ВТФ “Перун”, 2004. – С. 1100.
Матвиенко А. Инициатива населения как ступенька к достойному будущему // Голос Украины. – 2002. – 6 дек.
Батанов О. В. Конституційно-правовий статус територіальних громад в Україні… С. 401.
Сушинський О. І. Контроль у сфері публічної влади: теоретико-методологічні та організаційно-правові аспекти: Монографія. – Львів: Видавництво ЛРІДУ УАДУ, 2002. – С. 99.
Григорьев В. А. Эволюция местного самоуправления. Отечественная и зарубежная практика: Монография. – К.: Истина, 2005. – С. 178.
Орловский А. С. Создание, организация работы и ликвидация органов самоорганизации населения в городе Одессе: Методические рекомендации. – Одесса: Хоббит, 2004. – 132 с.
Крупник А. Органи самоорганізації населення і громадські організації: співпраця та партнерство із владою // Актуальні питання державного управління: Збірник наукових праць. – Одеса: Видавництво ОРІДУ НАДУ, 2005. – Вип. 3(23). – С. 260.
Шаповал В. Форма держави в конституційному праві // Вісник Конституційного Суду України. – 2003. – С. 47 – 63; С. 65 – 80.
Борденюк В. Децентралізація державної влади і місцевого самоврядування: поняття, суть та форми (види) // Право України. – 2005. – №1. – С. 21 – 25.
Дробот І. О. Вплив власності на гарантування місцевого самоврядування // Актуальні проблеми державного управління та місцевого самоврядування: сучасний стан та перспективи розвитку: Матеріали щорічної науково-практичної конференції (18 жовтня 2005 р.). – Одеса: Видавництво ОРІДУ НАДУ, 2005. – С. 190 – 192.
Войтович С. О. Соціальні інститути суспільства: рід, влада, власність. – К., 1998. – С. 34 – 44.
Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України. / Автор – упорядник В.П.Тимощук. – К.: Факт, 2003. – 496с.
Впровадження системи збору оплати з користувачів державних послуг: Теорія і практика. Переклад з англ. та фр. / Ресурс. центр розвитку гром. організацій. “Гурт”. – К.: Вид. дім “КМ Академія”, 2001. – 123с.
Песоцкая В.Е. Маркетинг услуг. – СПб.: Изд. “Питер”, 2000. – 160с.
Коліушко І.Б., Авер’янов В.Б., Тимощук В.П., Куйбіда Р.О., Коросніченко І.П. Адміністративна реформа для людини (науково-практичний нарис). – К.: Факт, 2001. – 72с.
Адміністративні послуги місцевих органів державної виконавчої влади: Монографія / А.О.Чемерис, М.Д.Лесечко, А.В.Ліпенцев, А.О.Каляєв, В.М.Ципук, О.Л.Пастух, О.В.Поляк /. – Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2004. – 152с.
Постанова Кабінету Міністрів України від 15 травня 2000 року № 798 “Перелік платних послуг, що можуть надаватися підрозділами Державної пожежної охорони Міністерства внутрішніх справ України” // rada.gov.ua
Постанова Кабінету Міністрів України від 1 листопада 2000 року № 1619 “Порядок виконання земельно-кадастрових робіт та надання послуг на платній основі державними органами земельних ресурсів” // rada.gov.ua
Постанова Кабінету Міністрів України від 8 грудня 2000 року № 1659 “Положення про проведення статистичних спостережень та надання органами державної статистики послуг на платній основі” // rada.gov.ua
Постанова Кабінету Міністрів України від 23 травня 2001 року № 556 “Перелік платних послуг, що надаються підрозділами Державної автомобільної інспекції Міністерства внутрішніх справ України” // rada.gov.ua
Постанова Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2002 р. № 1952 “Перелік платних послуг, що можуть надаватись митними органами” // rada.gov.ua
Концепція адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України від 22.07.1998 р. № 810 // rada.gov.ua
Англо-український, українсько-англійський словник / Укл. Н.М.Биховець, І.І.Борисенко, Г.О.Герасименко та інші; за ред. Ю.О.Жлуктенка. – К.: ВЦ “Академія”, 1997. – 696с.
Проект нового Закону України “Про державну службу” // guds.gov.ua
Закон України “Про оподаткування прибутку підприємств”, 22 травня 1997 р. // Вісник податкової служби України. – 2003. – №6. – С.10-80
Актуальні проблеми регіонального розвитку: Збірник науково-дослідних робіт за результатами соціологічних досліджень / І.Г.Буркут, М.І.Маніліч, Л.В.Поляк та інші. – Чернівці: Прут, 2000. – 80с.
Закон України “Про інформацію” // Відомості Верховної Ради (ВВР). – 1992. – №48. – ст.651
Дробот І. О. Приватизація державних послуг як чинник ефективності державного управління // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць / За заг. ред. А. О. Чемериса. – Львів: Видавництво ЛФ УАДУ; Кальварія, 2000. – Вип. 4. – С. 25.
Закон України від 15 травня 2003 року № 755-IV “Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців” // rada.gov.ua
Місцеве самоврядування: Монографія. – Кн.1. Організація роботи сільського, селищного голови. – Львів, 2006. Електронне видання на CD.
Закон України від 21 листопада 1992 року № 2811-ХІІ “Про державну допомогу сім’ям з дітьми” // rada.gov.ua
Постанова Кабінету Міністрів України від 11 травня 2006 року № 614 “Про затвердження Програми запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади” // rada.gov.ua
Авер’янов В.Б. Скерованість на забезпечення прав громадян – демократична сутність влади // Виконавча влада і адміністративне право / За заг.ред. В.Б.Авер’янова. – К.: Ін-Юре, 2002. – С.150
Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества. Введение в конституционное и административное право Европейского сообщества / В.Г.Бенда. – М.: ЮНИТИ, 1998. – 647с.
Про підсумки діяльності Головдержслужби України в 2006 році та основні пріоритети розвитку системи державної служби України у 2007 році. Доповідь начальника Головдержслужби України Мокренка Т.В. на розширеному засіданні колегії Головдержслужби України 31 травня 2007 р., м.Київ.

Освіта та самоосвіта