1. Не так давно, 4 июля 2003 г., был принят Федеральный закон (№94-ФЗ) «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Среди прочих он внес изменения в Закон РФ «О средствах массовой информации», а именно дополнил последний статьей 16.1. Эта статья предусматривает приостановление выпуска средства массовой информации за нарушение законодательства о выборах и референдумах. В результате этого журналистское сообщество пришло в некоторое волнение, так как данная норма, будучи применяемой к СМИ в условиях отсутствия четкого законодательного регулирования, существенно ограничивала свободу массовой информации.

Проблема заключалась в размытости формулировок Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ в части, касающейся разграничения информирования и предвыборной агитации. Во-первых, перечень действий, признаваемых агитационными, изложен в этом законе таким образом, что фактически любое информационное сообщение можно подвести под понятие агитации, а во-вторых, данный перечень законодатель счел возможным оставить открытым.

2. Перед началом избирательной кампании в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 2003 г. Центральная избирательная комиссия РФ и Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (МПТР) выпустили одноименные брошюры «СМИ и выборы». В них разъяснялось, каким образом средствам массовой информации следует освещать избирательную кампанию, чтобы не быть обвиненными в проведении незаконной предвыборной агитации. Проблемы эти издания не решили, так как все рекомендации сводились к двум основным тезисам: либо положиться на то, что закон рассчитан на адекватного правоприменителя, либо фактически ограничиться ролью «подставки для микрофона».
3. В ходе избирательной кампании по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 2003 г. эти проблемы встали наиболее остро, вследствие чего трое журналистов – С.А. Бунтман, К.А. Катанян, К.С. Рожков – и группа депутатов Государственной Думы обратились в Конституционный Суд РФ с просьбой признать неконституционными ряд положений Федерального закона «Об основных гарантиях…», касающихся информационного обеспечения выборов.

Оказавшись в сложной политической ситуации, Конституционный Суд нашел из нее, на наш взгляд, достаточно неординарный выход. Рассмотрев на заседании 13 октября 2003 г. дело о проверке конституционности данных положений закона, Конституционный Суд РФ вынес 30 октября Постановление по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна, К.С. Рожкова (далее – Постановление). Что любопытно, Постановление было с одобрением встречено и Президентом РФ, который назвал его «оптимальным», и Центризбиркомом, и представителями журналистского сообщества.

Данным Постановлением признано не соответствующим Конституции РФ положение пп.»ж» п.2 ст.48 Федерального закона «Об основных гарантиях…», который устанавливал открытый перечень действий, признаваемых агитационными, а также положения иных нормативных актов, содержащих такое же положение, т.е. аналогичные нормы в Федеральных законах «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах президента РФ», в региональных избирательных законах (см. пункты 3, 5 резолютивной части Постановления). В Постановлении дано общеобязательное толкование положений п.5 ст.45, подпунктов «б», «в», «г», «д», «е» п.2 и пп.»ж» п.7 ст.48 Федерального закона «Об основных гарантиях…». В резолютивной части Постановления (п.4) указано: «Конституционно-правовой смысл… выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике…». Собственно говоря, дача толкования положений федеральных законов по подобным делам – типичная для Конституционного Суда практика, поскольку выявить конституционность тех или иных положений без выявления их смысла крайне затруднительно.

4. Интерес вызывает толкование некоторых из положений, которые оспаривались заявителями. В основу Постановления положено разграничение информирования и предвыборной агитации по признаку наличия специальной агитационной цели – умысла: «Поскольку как агитация, так и информирование любого характера могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор… критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может [выделено нами. – М. К.] служить лишь наличие специальной цели…». Однако, во-первых, как следует из текста Постановления, это лишь ориентировочный критерий, но не обязательный. Во-вторых, совершенно неясно, как эту агитационную цель возможно доказать на практике. Конституционный Суд предоставляет решать эту задачу судам общей юрисдикции.

По нашему мнению, в п.4.2 Постановления имеется логическая ошибка – подмена понятия: «Само по себе позитивное или негативное мнение [выделено нами. – М. К.] о ком-либо из кандидатов не является предвыборной агитацией» – утверждение абсолютно бесспорное. Но непосредственно за этим следует: «Выражение предпочтения» является ничем иным, как разновидностью выражения [выделено нами. – М.К.] мнений. Следовательно…». Но понятия «мнение» (наличие мнения) и «выражение мнений» – не тождественны! А именно из этой логической ошибки Конституционный Суд делает вывод о том, что «применительно к профессиональной деятельности представителей средств массовой информации толкование такого действия, как выражение предпочтения, в качестве правонарушения – без доказанности его направленности именно на агитацию – означало бы ограничение свободы выражения мнений и нарушение свободы массовой информации (статья 29, части 1, 3, 5 Конституции Российской Федерации».

Однако такое толкование данного положения закона именно применительно к представителям СМИ означает ущемление прав граждан на свободу выбора, свободное волеизъявление. Профессия накладывает на человека некоторые обязанности, и трудно не согласиться с тем, что «выражение мнения» соседки и «выражение мнения» через средства массовой информации по-разному влияют на формирование внутренних убеждений и волеизъявления. Журналист может иметь свое мнение, и это, разумеется, агитацией являться не будет. Но выражение этого мнения – без сомнения, агитация, поскольку, выражая свое мнение через СМИ, журналист не может не знать о последствиях этого выражения, а следовательно, можно с уверенностью говорить о наличии косвенного умысла на проведение агитации.

5. Интересно и толкование пп.»д» п.2 ст.48 Федерального закона «Об основных гарантиях…». Данный пункт устанавливает, что предвыборной агитацией признается информация о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей. Трудно не согласиться с тем, что данное положение лишает СМИ возможности каким-либо образом проинформировать избирателей о том либо ином кандидате. Фактически избиратель узнает о кандидате лишь то, что кандидат пожелает сообщить о себе. Однако в своем толковании, вместо того, чтобы юридически признать пп.»д» п.2 ст.48 не соответствующим Конституции, Конституционный Суд делает это фактически: «распространение данной нормы на представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации… без подтверждения агитационной цели их действий означало бы [выделено нами. – М.К.] существенное ограничение права избирателей на получение достоверной, объективной и всесторонней информации о кандидатах… Одновременно это ущемляло бы право граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, и, следовательно, противоречило бы [выделено нами. – М.К.] статье 29 (части 4 и 5) Конституции Российской Федерации». При этом норма пп.»д» п.2 ст.48 Федерального закона «Об основных гарантиях…» признана соответствующей Конституции. Правда, сфера ее действия сужена: отныне на представителей СМИ она не распространяется. Конституционный Суд, по сути, выступил в роли законодателя.

К сожалению, Суд не прислушался (или прислушался довольно своеобразно) к словам приглашенного на заседание эксперта – д.ю.н. М.А. Федотова, – который заявил, что проблема – не в размытости формулировок п.2 ст.48, а в самом определении агитации (п.4 ст.2 Федерального Закона «Об основных гарантиях…»): «Агитация – это деятельность… имеющая цель побудить или побуждающая…».

Постановление Конституционного Суда РФ дает толкование ряду положений Федерального закона «Об основных гарантиях…» и, в частности, косвенно признает не соответствующим Конституции словосочетание «или побуждающая» – однако юридически неконституционным его не признает.

Представляется, что, вместо того, чтобы давать толкование Федеральному закону, Суду было достаточно признать не соответствующими Конституции РФ всего лишь два слова – «или побуждающая» – так как именно в них и заключается объективное вменение, указание на возможность агитационных действий при отсутствии умысла.

На сегодняшний момент важно, что Конституционный Суд сумел найти «золотую середину» в регулировании данной сферы общественных отношений с тем, чтобы необходимое ограничение свободы массовой информации по возможности не умаляло свободы выборов.

ЛИТЕРАТУРА

1. Постановление Конституционного Суда РФ №15-П от 30.10.2003 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна, К.С. Рожкова.