Вступ

У країнах ЄС, членства у якому прагне Україна, жодне вагоме рішення не приймається без попередніх консультацій із «зацікавленими сторонами» і громадою. Консультації є обов’язковим елементом культури врядування («управлінської поведінки») органів влади у Європейському Союзі.

Важливо зазначити, що справжні консультації із „зацікавленими сторонами” відбуваються поетапно. Предметом консультацій не мусить бути готовий документ, у якому нічого не можна змінити (а, на жаль, саме так і відбувається в українських реаліях). Натомість, процедура консультацій використовується на кожному етапі розробки, коли є можливість розглянути і зважити альтернативи, прорахувати можливі наслідки і узгодити підходи.

Важливим є те, що публічна комунікація може відбуватися на всіх етапах прийняття рішень. Однак важливо, аби вона відбувалася вже на початкових етапах, коли повинні враховуватися наслідки прийняття того чи іншого рішення. Дискусії можуть бути щодо результатів рішень (“що”), філософії (“чому”), місця (“де”), часу (“коли”) та тих, на кого спрямоване рішення, хто отримує вигоду, а хто втратить від прийняття того чи іншого рішення (“хто”).

На стадії планування майбутнього рішення інформаційна взаємодія допомагає з‘ясувати характер, природу потреб та стимулів (ініціатив) прийняття рішень, визначитися із пріоритетами. Аналітична фаза підготовки рішень передбачає налагодження комунікації з зацікавленими сторонами — тими, кого зачіпатиме відповідне рішення, з фахівцями (теоретиками та практиками) у відповідних галузях, а також із тими, хто поділятиме відповідальність за рішення, що прийматиметься, з тими, хто фінансуватиме відповідні заходи. На етапі власне прийняття рішення також можливі дискусії, роз‘яснення та анонси рішення. На стадії впровадження рішення, як правило, комунікація спрямована на передачу рішень на виконання, здобуття публічної підтримки, і, в певних випадках, мотивації специфічних впливів.

Важливо розуміти, що консультації сприяють вдосконаленню процесів прийняття рішень, їх відкритості, забезпеченню того, що позиції всіх зацікавлених сторін враховані та знайдено оптимальне рішення для розв`язання наявних проблем.

У країнах ЄС не існує уніфікованого підходу до забезпечення консультування. Втім, аналіз практики та законодавства щодо забезпечення взаємодії влади з громадськістю свідчить про необхідність врахування досвіду та принципів.

1. Процедура спільного ухвалювання рішень

Процедура спільного ухвалювання рішень (Codecision procedure) — спільне ухвалювання рішень Радою міністрів та Європейським Парламентом. Запроваджена 1992 року Майстрихтським договором з метою наблизити законотворчий процес у Європейському Союзі до норм європейської демократії, згідно з якими закони ухвалює безпосередньо обраний народом і підзвітний йому орган (парламент). В рамках цієї процедури Європейський Парламент має змогу накласти вето на законопроект, щодо якого він не досяг згоди з Радою.

Спрощено процедура складається з таких етапів:

• Комісія вносить законодавчу пропозицію;
• Парламент, абсолютною більшістю, висловлює Раді своє ставлення до неї;
• якщо Парламент не пропонує змін, Рада ухвалює рішення кваліфікованою більшістю;
• якщо Парламент відхиляє пропозицію, вона не стає законом;
• якщо Парламент пропонує зміни, Рада й Комісія їх розглядають;
• якщо Комісія погоджується з ними, Рада може їх затвердити кваліфікованою більшістю;
• якщо Комісія відхиляє запропоновані Парламентом зміни, Рада може ухвалити їх одностайно;
• якщо Рада також не погоджується на зміни, створюють узгоджувальний комітет з представників Ради і Парламенту за участі Комісії;
• якщо узгоджувальний комітет не дійде згоди, пропозицію знімають;
• якщо узгоджувальний комітет виробляє компромісний варіант тексту, його має ухвалити Рада (кваліфікованою більшістю) і Парламент.

Спочатку процедура спільного ухвалювання рішень застосовувалась лише в кількох галузях політики, а саме: єдиний ринок, освіта, охорона довкілля, захист споживачів та охорона здоров’я. 1997 року Амстердамський договір значно розширив коло її застосування, спростивши саму процедуру. Нині це головна форма законотворчої співпраці Ради й Парламенту [6, c. 35].

Неухильний рух від одностайності до кваліфікованої більшості в ухвалюванні рішень у Раді полегшує й прискорює законодавчий процес в ЄС, але водночас призводить до того, що національні парламенти втрачають змогу контролювати свої уряди, які вже не мають права вето. Компенсувати цей так званий “дефіцит демократії” може Європейський Парламент, тож будь-який законодавчий акт, ухвалюваний кваліфікованою більшістю, теоретично має належати до сфери застосування процедури спільного ухвалювання рішень. Здебільшого так воно й є. Ніццький договір збільшив застосування кваліфікованої більшості, паралельно розширивши коло повноважень процедури спільного ухвалювання рішень. Однак на деякі галузі, де кваліфікована більшість запроваджена раніше (сільське господарство, торгівля), спільне ухвалювання рішень поширити не вдалося.

З утворенням Європейського Союзу у багатьох сферах Рада ЄС поділяє законодавчі повноваження з Європейським Парламентом. У залежності від ролі, яку відіграє Європарламент, сьогодні розрізняють чотири процедури прийняття нормативних рішень на рівні СС: консультації, співпраці, спільного рішення та згоди.

Проекти в Раді ЄС розглядають спочатку на рівні робочих комітетів національних експертів, потім на рівні Комітету постійних представників (КОРУПЕР) і, врешті, на засіданнях Рад ЄС, які приймають остаточну редакцію акта. У свою чергу, основна законодавча робота в Європарламенті (обговорення та внесення поправок) відбувається в його постійних комісіях.

Процедура консультації відводить Європейському Парламенту функцію простого дорадчого органу, однак Комісія не повинна враховувати пропозиції, запропонавані Парламентом.

Процедуру співпраці було введено Єдиним європейським актом 1986 року в контексті переходу до єдиного внутрішнього ринку. (див. детальніше).

Процедура співпраці розглядалася як основний інструмент введення в дію єдиного внутрішнього ринку (крім галузей, де Рада ЄС повинна була ухвалювати рішення на базі одностайності).

Процедуру спільного рішення було запроваджено Маастрихтським договором та частково видозмінено Амстердамським договором. Процедура спільного рішення надає Європарламенту право ухвалювати нормативні акти нарівні з Радою Європейського Союзу.

Відповідно до Маастрихтської угоди, процедура спільного рішення застосовують у межах внутрішнього ринку, а також у сферах освіти, культури, здоров’я, захисту прав споживача, довкілля, наукових досліджень, транс’європейських мереж. Амстердамський та Ніццький договори розширили застосування процедури на інші галузі: соціальна політика, транспорт, митна співпраця, професійна підготовка, соціальне й економічне згуртування, промислова політика, переміщення осіб тощо.

Процедура згоди, яку було введено Єдиним Європейським договором, є спрощеною версією спільного ухвалення рішень Радою ЄС та Парламентом. Згідно з нею, Рада не може прийняти рішення без відповідної згоди Парламенту. Іншими словами, процедура згоди дозволяє Парламенту накласти вето на нормативний текст без можливості внесення до нього змін.

Йдеться, передусім, про схвалення Парламентом вагомих міжнародних угод Спільноти: договорів про приєднання, асоціацію, партнерство та співробітництво, угод з колишніми колоніями держав-членів тощо. Маастрихтська угода поширила застосування цієї процедури на низку інших питань: визначення цілей та організація структурних фондів; ухвалення єдиної процедури виборів до Європарламенту. Парламент покликаний теж підтвердити наявність суттєвих порушень основних прав і свобод громадян з боку держави-члена (Амстердамський договір) або ризик такого порушення (Ніццький договір). Зрештою, Парламент надає свою згоду для встановлення тіснішого співробітництва в галузях, які підлягають процедурі спільного рішення (Ніццький Договір). У більшості цих випадків для висловлення згоди Європарламенту вимагається абсолютна більшість голосів його членів, що брали участь у голосуванні. Абсолютна більшість голосів від загального числа членів Парламенту потрібна, проте, для схвалення угод про приєднання до Євросоюзу [9].

Прийняття рішень у сфері Спільної зовнішньої політики і безпекової політики та співпраця у сфері внутрішніх справ та юстиції спирається на метод міжурядового співробітництва. Тому Єврокомісія втратила прерогативу висунення законодавчої пропозиції, Європарламент виконує консультативну функцію, тоді як Рада здійснює свої законодавчі повноваження на базі одностайності.

Згідно зі ст. 22 Договору про ЄС, «будь-яка держава-член або Комісія можуть звертатися до Ради з будь-якого питання, що стосується спільної зовнішньої політики та політики безпеки, а також вносити на розгляд Ради свої пропозиції». Єврокомісія розділяє також право ініціативи з державами-членами в межах реформованого III стовпа (ст. 34 Договору про ЄС) [10, c. 55].

2. Процес прийняття спільних рішень в ЄС та його значення

Розглянемо як відбувається прийняття рішень європейськими установами. Рада Міністрів представляє важливий політичний інститут, який має на меті забезпечення узгодженості національних інтересів із виконанням завдань та цілей, що стоять перед Європейською Спільнотою. Її особливість полягає в тому, що вона складається із міністрів національних урядів країн-членів (залежно від питань — економіки, сільського господарства, фінансів, освіти тощо), які в контексті своєї країни становлять структуру виконавчих органів. Цікаво, що міністри, які у різний спосіб підзвітні парламентам своїх країн, в контексті Європейського Союзу приймають рішення, які утворюють право ЄС і не можуть бути змінені окремими країнами. Поділ голосів між державами у Раді міністрів здійснено так, щоб зробити неможливим блокування рішень окремими державами. Кожна держава-член має кількість голосів, відповідно до її масштабів, але малі держави мають більшу кількість голосів, аніж вони мали б, виходячи з чисельності населення. До того ж, під час голосування в Раді використовується механізм подвійної більшості, за яким:

1) рішення повинно набрати порогову кількість голосів; 2) здобути підтримку більшості країн-членів (в окремих випадках — дві третіх) [8, c. 11].

Прийняття рішень в Європейському Союзі відзначається низкою характерних особливостей, які суттєво відрізняють їх від досі існуючих державних моделей механізмом стримувань і противаг (рис. 2).

Як бачимо із рис. 2, у законодавчому процесі беруть участь всі інституції Європейського Союзу [2].

По-перше, національні інтереси країн-членів на рівні глав держав урядів репрезентує Європейська Рада (працює у форматі самітів глав держав чи їх урядів), яка, з одного боку, не є органом Європейського Співтовариства і її рішення не мають обов’язкової сили, проте з іншого — ці рішення дають політичний імпульс та визначають основні орієнтири подальшого розвитку Союзу.

По-друге, на відміну від національних парламентів, Європейський Парламент не має права законодавчої ініціативи (це належить до повноважень Європейської Комісії) і не може самостійно приймати правові акти. Але законотворчий процес у ЄС все ж таки відбувається за участю Європейського Парламенту, відповідно до визначених процедур:

—         погоджуваної думки або процедури консультації (повноваження Європейського Парламенту зводяться до формування думки, яка не є юридично зобов’язальною для Комісії чи Ради, однак певні органи не можуть знехтувати думкою Парламенту);

—         процедури співпраці (передбачає два читання, перше полягає у висловленні подібно до процедури консультації думки, а у другому читанні Парламент може запропонувати поправки, які, щоправда, можуть бути відхилені Радою, але тільки тоді, коли рішення Ради буде одноголосним);

—         процедури спільного ухвалювання рішень, яка передбачає узгодженість між Парламентом і Радою міністрів, оскільки за цією процедурою Рада (навіть маючи одноголосність) не може діяти всупереч волі Парламенту, Парламент може відхилити законопроект, а отже, практично володіє правом вето.

По-третє, Європейська Комісія, яка є виконавчим органом ЄС, водночас володіє виключним правом законодавчої ініціативи. У певних, чітко визначених ситуаціях Комісія може самостійно видавати правові акти (регламенти, директиви, рішення, рекомендації, думки). Це правові акти, які видаються на підставі повноважень, делегованих Комісії Радою, або ж на підставі повноважень, які містяться безпосередньо в Договорі.

По-четверте, законодавча ініціатива Єврокомісії значною мірою обумовлена Радою міністрів, яка може зажадати проведення Комісією будь-яких вивчень, які визнаються необхідними для досягнення спільної мети, і подання всіляких потрібних пропозицій.

Важливим елементом останньої процедури є можливість скликання так званого Арбітражного Комітету, який у суперечливих ситуаціях може примирити Раду і Парламент (так званий консиліумний розгляд).

Цікаво, що нова Конституція ЄС розглядає процедуру спільного рішення Європарламенту та Ради міністрів як стандартну законодавчу процедуру, яка не тільки посилить повноваження Парламенту, але й поліпшить представництво інтересів громадян ЄС у процесі прийняття рішень (95% правових актів ЄС прийматимуться за процедурою спільного рішення Ради та Парламенту).

3. Ключові місця в сучасному європейському управлінні посідають регіональний та місцевий рівні, про що свідчить виникнення в останні десятиріччя в Європі нового типу держави (окрім традиційних унітарних і федеративних) — реґіоналізованої. “Відцентрові” тенденції в рамках процесів демократизації всього суспільного життя в європейських країнах призвели до перерозподілу певного обсягу державної влади між центральним рівнем і регіональним та місцевим рівнями, внаслідок чого її значна частина сконцентровувалася в регіонах і на місцях. Мотивацією такого перерозподілу державної влади була здійснювана країнами-членами Європейських Спільнот політика, основою якої були насамперед права й інтереси людини, громадянина, а вже потім — держави, суспільства. Європейський Комісар з регіонального розвитку Д. Гюбнер, виступаючи 5 жовтня 2004 р. у Львові на VI Міжнародному економічному форумі “Співпраця регіонів задля економічного розвитку”, висловила думку, що регіональна політика ЄС “відповідає бажанню простих людей, аби рішення, що їх зачіпають, ухвалювалися не лише далекими центрами влади… але й на місцевому рівні” [3, c. 135].

Загальні цілі регіонального розвитку країн Європейського Союзу базуються на законі про регіональний розвиток і рішенні уряду про його цілі, а відповідальність за його виконання лежить на державі, муніципалітетах, регіональних радах, які діють як органи з питань регіонального розвитку. Регіональна стратегічна програма охоплює всі програми, які імплементуються у даній місцевості, і визначає, як цілий регіон повинен розвиватися у наступні роки. Наприклад, є програма з підтримки регіональної рівності, метою якої є підтримка регіонів у їхній роботі з забезпечення високих стандартів життя та можливостей для населення. Проблеми, які в одному регіоні відрізняються від іншого, вимагають різних заходів. Вартість таких заходів також відрізняється — залежно від чисельності населення, структури підприємств і місця розташування [7, c. 74-75].

Наприклад, у Фінляндії законом закріплено, що однією з цілей держави є поліпшення потенціалу економічного розвитку регіонів, а також скорочення регіональних відмінностей у розвитку, поліпшення умов життя населення та сприяння збалансованому розвитку. Для цього урядом Фінляндії встановлюються національні цілі регіонального розвитку на 4 роки (термін перебування при владі); секторальні міністерства визначають свої цілі та вписують їх у власні регіональні стратегії. Десять міністерств Фінляндії у своїх адміністративних секторах розробляють план регіональної діяльності, які відповідають на запитання: “Як сприяти створенню нових підприємств у периферійних регіонах?”, “Як зберегти робочі місця для молодих навчених людей?”, “Як забезпечити надання державних послуг громадянам, незалежно від регіону?”. За координацію, моніторинг, оцінку підготовки та реалізації регіональних стратегічних програм, а також програм у рамках закону про регіональний розвиток разом із іншими міністерствами та регіональними радами відповідає Міністерство внутрішніх справ.

4. Система урядування ЄС значною мірою пов’язана з комерційною діяльністю транснаціональних корпорацій, оскільки основний обсяг законодавчого регулювання ЄС (до 60 %) стосується бізнесу. За деякими даними, кількісне співвідношення груп, які виступають від імені інтересів виробників та некомерційних інтересів, становить приблизно 100:1. До того ж, підприємницькі інтереси краще об’єднані, мають галузеві та міжгалузеві асоціації, спроможні спрямовувати значні матеріальні ресурси на представництво.

Одну з найпотужніших груп колективного лобіювання на рівні ЄС становлять об’єднання великих компаній навколо певної проблеми. їх учасники підтримують постійні контакти з Європейською Комісією (далі — ЄК) та іншими інституціями Європейського Союзу через свої представництва в Брюсселі або завдяки відрядженням своїх штатних працівників до Європейської Комісії. Представники бізнесу беруть участь у різноманітних дорадчих комітетах у рамках ЄК та у технічних органах, що займаються питаннями стандартів, відповідно до консультаційних процедур ЄК. Важливу роль у лобіюванні інтересів бізнесу на європейському рівні відіграє Європейський круглий стіл промисловців, який об’єднує понад 40 найбільших промислових європейських і транснаціональних груп і виступає за те, щоб Єврокомісія захищала єдині інтереси всіх країн-учасниць. Його члени застерігають від ерозії повноважень виконавчого органу ЄС в економічній галузі на користь окремих країн чи використання принципу “розділеної відповідальності”. Діючи в приймаючих державах, транснаціональні корпорації (далі — ТНК) активно включаються в місцевий політичний процес. їх представники вступають у національні асоціації промисловців, усередині яких вони отримують можливість виходу на керівників місцевих органів влади. Корпорації роблять свій “внесок” також у виборчі й інші фонди місцевих політпартій з метою отримання певних комерційних вигод, опосередковано впливаючи і на політичний курс країни перебування [4, c. 108-109].

5. Характерною ознакою європейської моделі урядування є участь в управлінському процесі також неофіційних акторів — розгалуженої мережі громадських неурядових організацій найрізноманітнішого спрямування: професійного, етнічного, політичного, вікового тощо. За майже одностайною думкою політологів, громадські об’єднання як інститути громадянського суспільства є єднальною ланкою між суспільством і державною владою, вони є формою інституціоналізації різноманітних суспільних інтересів та їх захисту на рівні публічно-правових відносин. З цієї точки зору ступінь поширення (“щільності”) громадських об’єднань та рівень їх участі у прийнятті управлінських рішень може розглядатись як один із основних показників розвиненості громадянського суспільства. Треба зважити на те, що поняття “громадянське суспільство” пов’язується з недержавними і неекономічними громадськими структурами, які визначаються як “третій сектор”.

Власні мережеві структури спільно з неурядовими організаціями (далі — НУО) створюють профспілки ЄС. Вони беруть участь у щорічних форумах, присвячених проблемам соціально відповідального бізнесу, які скликаються за ініціативою Єврокомісії. Яскравим прикладом впливу громадських організацій за встановлення соціальних стандартів корпоративної поведінки є заклик профспілок та НУО в Європі Clean Clothes, No Sweat бойкотувати імпортований одяг, оскільки використання робітників із низькою зарплатою в країнах третього світу, вплинуло на трансформації самих корпорацій, що викликано загостренням боротьби на світових економічних і фінансових ринках.

6. Важливу складову процесу ухвалення рішень Європейського Союзу становлять європейські групи лобіювання різноманітних інтересів, які намагаються впливати, наприклад через процес консультацій із Європейською Комісією — офіційну процедуру врахування позицій зацікавлених груп у процесі вироблення державних рішень. Ще однією особливістю, характерною для зв’язку між громадянами і владою у Європейському Союзі, є те, що успішне представлення інтересів передбачає одночасне лобіювання на різних рівнях: регіональному, національному та наднаціональному. Це пов’язано зі складною процедурою прийняття рішень у Європейському Союзі, в якій беруть участь різні гілки влади різного рівня. Іншим аспектом є те, що значну частину законодавства Європейського Союзу формують так звані директиви, які встановлюють лише загальні положення, тоді як конкретні механізми втілення цих положень в окремих країнах визначають уряди цих країн. Отже, групи інтересів повинні чинити одночасний тиск на формування політики як на рівні національних урядів, так і на рівні Європейської Комісії [5].

Висновки

У ЄС існує перелік рекомендацій, у якому містяться, зокрема, такі вимоги:

— заборона приховування комерційних відносин між політиками і приватними структурами, профспілками і груповими лобістами, зокрема фактів подарунків політикам;

— обов’язкова реєстрація списків лобістів й надання їх громадськості та засобам масової інформації;

— подання лобістами відомостей про назву організації, імена оплачуваного персоналу й керівників організацій, а також законодавців, з якими існують комерційні відносини;

— легітимність роботи професійних лобістів забезпечується надійним механізмом прозорості джерел фінансування, яким став, зокрема, Регламент (ЄС) № 2004/2003 Європарламенту і Ради Євросоюзу від 06.11.2003 p.;

— для часткового покриття витрат з управління лобістською діяльністю і стимулювання участі небагатих організацій запроваджується реєстраційний збір.

Отже, аналізуючи лобізм на рівні ЄС, виокремлюють три основні групи інтересів:

1) інтереси підприємців (комерційні), що лобіюють максимально сприятливі умови для поступового економічного розвитку ЄС, збільшення конкурентоспроможності й отримання прибутку; 2) невиробничі інтереси (некомерційні) сектора, у складі якого були представлені громадські організації і асоціації за професіями (екологісти, мігранти тощо), які, наприклад, лобіюють пільги для професій, які вони репрезентують; 3) інтереси регіонів, що поєднують у своїй діяльності обидва типи мотивацій (і безпосередню матеріальну зацікавленість, наприклад у просуванні тих чи інших проектів, і збільшення питомої ваги регіональної складової у європейському будівництві загалом).

Список використаної літератури

1. Біла книга з реформи управління в ЄС [Електронний ресурс] // Режим доступу : http://europa.eu.int/comm/govermance/.
2. Власюк О. С. Регіональна політика ЄС після його розширення [Електронний ресурс] / О. С. Власюк, О. О. Ковальова, С. І. Мітряєва [та ін.] / Національний інститут стратегічних досліджень
3. Грицяк І. А. Управління в Європейському Союзі: теоретичні засади: монографія / І. А. Грицяк. — К. : Вид-во НАДУ, 2005. — С. 135, 136.
4. Ібрагімова І.М. Консультування у процесі прийняття державних управлінських рішень //Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць. – Харків.: Видавництво Харківського регіонального інституту державного управління «Магістр», 2004 — № 1 (19). – С.106-117
5. Колесник Р. Лобізм по-європейськи [Електронний ресурс] / Р. Колесник // Режим доступу : http://www.nardep.com/data/upload/publication/main/ua/243/30.pdf.
6. Малик Я. Європейський Союз / Я. Малик, О. Киричук, І.Залуцький. — Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2006. — С. 35.
7. Проблема державного суверенітету країн-членів ЄС у світлі інтеграційних процесів // Інституційні реформи в ЄС [Текст] : аналітич. щоквартал. / ред. Дергачов О. П. — 2003. — Вип. 4. — С. 72—86.
8. Проблема державного суверенітету країн-членів ЄС у світлі інтеграційних процесів // Інституційні реформи в ЄС : аналітич. щоквартал. / ред. Дергачов О. П. — 2003. — Вип. 4. — С. 11.
9. Речицький В. Конституція Європи як модель політичної цивілізації [Електронний ресурс] / В. Речицький // Режим доступу : http: krytyka.kiev.ua.
10. Участь громадськості: Посібник. – К., Міжнародний Центр перспективних досліджень, 2002. – 148 с.