Вступ

Актуальність теми. У сучасних умовах реалізація законодавчо закріпленого права кожного адміністративно-територіального утворення на економічну самостійність неможлива без наявності у кожного органу влади власного бюджету і права його складання, затвердження і виконання без втручання ззовні. А це означає, що кожен орган влади повинен володіти своїми фінансовими джерелами, достатніми для організації управління економікою та соціальною сферою на своїй території та відносною самостійністю в їх управлінні.

Так чи інакше питання державних видатків у перехідних економіках розглядаються у працях А. Гальчинського, В. Геєця, В. Голікова, С. Дзюбика, Б. Кваснюка, В. Кравченка, А. Кредісова, М. Павлишенка, Д. Полозенка, В. Суторміної, В. Федосова, C. Слухая, А. Філіпенка, В. Черняка та ін.

Що ж стосується дослідження питань управління державними видатками в контексті їх впливу на такі важливі соціально-економічні процеси як структурна перебудова, стабілізація економіки, розподіл ресурсів, інвестування, субсидіювання, зайнятість робочої сили, заробітна плата, державна заборгованість, соціальне забезпечення та інші, то на відміну від проблеми надходжень (насамперед, податки в усій їх різноманітності) вони не знайшли адекватного наукового опрацювання, як в колишній радянській економічній літературі, так і в сучасній вітчизняній літературі.

Видатки державного бюджету за своєю економічною сутніс­тю є інструментом досягнення вищого критерію справедливос­ті і корисності для кожного члена суспільства. На досягнення цієї мети повинно бути зорієнтоване бюджетне законодавство. Мова насамперед йде про те, що видатки бюджету повинні бу­ти спрямовані на вирівнювання доходів окремих верств насе­лення.

Таким чином, актуальність дослідження полягає у тому, що в умовах обмеженності фінансових ресурсів держава повинна раціонально та ефективно використовувати державні кошти для того, щоб забезпечити надійне функціонування держави.

Об`єктом дослідження є стан, основні тенденції розвитку державних видатків в перехідних економіках, сукупність економічних взаємовідносин, які виникають в процесі формування, розподілу, обміну, споживання (витрачання) фінансових коштів в Україні.

Метою роботи є науково-теоретичне обґрунтування системи заходів, рекомендацій щодо формування механізмів ефективного управління державними видатками.

Розділ 1. Економічний зміст видатків державного бюджету

1.1. Видатки бюджету як категорія бюджетного права

Як фінансова категорія видатки бюджету відображають економічні відносини між державою, юридичними та фізичними особами з приводу використання коштів державного централізованого фонду для виконання функцій держави на всіх рівнях адміністративного управління. Викладене вище є найбільш поширеним трактуванням видатків бюджету в економічній літературі.

Виходячи з визначення Бюджетного кодексу (ст.30), видатки бюджету «включають бюджетні призначення, встановлені законом про державний бюджет України на конкретні цілі, що пов’язані з реалізацією державних програм». Наведені трактування доводять, що видатки бюджету в сучасних умовах — достатньо складна система взаємин, які базуються на нормах права і регулюються бюджетним процесом.

Стан соціально-економічного розвитку вимагає від урядів країн застосування прогресивних форм, методів і принципів управління видатками між рівнями бюджетної системи. Ця потреба виникає в результаті об’єктивної необхідності досягти сталої динаміки розвитку економіки, забезпечити населення кращими товарами і сучасними видами послуг.

Бюджет як інструмент регулювання соціально-економічних процесів через функцію управління його видатковою частиною впливає на кількісні та якісні показники суспільного життя. Структура видатків за своїм змістом і економічною суттю повинна повністю відповідати стану розвитку соціально-економічних відносин країни і бути спрямованою на перспективу Якщо ця умова не задовольняється, економіка країни, її соціальний розвиток приречені на виживання. У цьому контексті ключове завдання для Уряду — формування такої системи державних видатків, яка б могла забезпечити максимальне досягнення мети за кожною статтею державних видатків, за кожною бюджетною програмою, на всіх рівнях бюджетної системи, перетворення бюджетного механізму на дійовий інструмент реалізації соціально-економічної стратегії розвитку держави. Уряд через систему державних видатків стимулює ділову активність, пожвавлює економічну діяльність, стримує безробіття, вирішує питання подолання бідності, обмежує загрозливу диференціацію доходів населення тощо.

У Бюджетному кодексі України дано визначення поняття видатків бюджету. Це кошти, направлені на здійснення програм і заходів, передбачених відповідним бюджетом, за винятком коштів на погашення основної частини боргу та повернення сум, надміру переплачених до бюджету. Витрати бюджету — це видатки бюджету і кошти на погашення основної суми боргу, розміщення бюджетних коштів на депозитах, придбання цінних паперів.

Згідно з бюджетною класифікацією, державні видатки формуються за окремими статтями і чотирма рівнями (рис.):

1)       програмна класифікація видатків — це видатки бюджету в розрізі цільових комплексних програм;

2)       відомча класифікація видатків — це видатки бюджету в розрізі відомств — головних розпорядників коштів;

3)       функціональна класифікація видатків — це видатки бюджету на виконання конкретних функцій держави за відповідними напрямами;

4)       економічна класифікація видатків — це поточні та капітальні видатки бюджету (видатки розвитку), кредитування за вирахуванням погашення.

Проблема визначення оптимального обсягу і структури видатків бюджету — споконвічна проблема обговорення в теорії і практиці бюджетного планування. Оптимальне планування бюджетних видатків впливає на перерозподільчі процеси, структурне регулювання економіки, зростання національного доходу та інше. Зростання видатків на соціальні потреби в другій половині ХХ століття обумовило реформування інституту видатків в багатьох країнах світу.

Підвищення ефективності бюджетних видатків стає одним з ключових завдань в бюджетному реформуванні, для вирішення якого недостатньо пошуку резервів економії коштів держави, потрібні системні зміни бюджетних інститутів, впровадження технологій прийняття ефективних управлінських рішень, створення нової ідеології управління.

Управління видатками бюджету здійснюється через політику соціального маневрування, суть якої полягає у вирішенні фінансових протиріч між окремими суб’єктами економічних відносин в процесі перерозподілу. Складність, виникаючих протиріч, обумовлюється впливом державних структур на процес задоволення соціальних потреб суспільства, що здійснюється не через ринкові механізми, а через адміністративне управління. Проте, за словами Р.Масгрейва, «…видима рука бюджетного процесу — річ не менш «природна», ніж невидима рука ринку». Розвиток ринкових відносин в Україні доводить переконливість цієї гіпотези особливо в часи криз, коли саме бюджетний процес стає одним з небагатьох важелів, що забезпечують керованість економіки. Однак, неефективне управління бюджетними коштами приводить до дестабілізуючого ефекту [4, с.31].

Як фінансова категорія видатки бюджету відображають економічні відносини між державою, юридичними та фізичними особами з приводу використання коштів державного централізованого фонду для виконання функцій держави на всіх рівнях адміністративного управління. Викладене вище, є найбільш поширеним трактуванням видатків бюджету в економічній літературі.

З точки зору науки фінансового права, до інституту видатків відносять цільове і доцільне використання державних коштів, що накопичуються у державному бюджеті з метою виконання загальнодержавних функцій [6, с.36].

Фінансове право регулює складну групу відносин в галузі видатків, які пов’язані із забезпеченням публічного фінансового інтересу, тобто із діяльністю державних і муніципальних органів, що виконують державні функції, функції місцевих органів самоврядування, а також організацій, виконуючих з дозволу і під контролем держави соціальні функції [8, с.172].

Виходячи з визначення Бюджетного кодексу (ст.30), видатки бюджету «включають бюджетні призначення, встановлені законом про державний бюджет України на конкретні цілі, що пов’язані з реалізацією державних програм» [1].

Узагальнюючі наведені трактування, можна укласти, що видатки бюджету в сучасних умовах — достатньо складна система взаємин, що базуються на нормах права і регулюються бюджетним процесом. Формою прояву цих відносин виступає діяльність представницьких та виконавчих органів влади, яка здійснюється через функціональну спеціалізацію за видами управлінської діяльності.

З огляду на управлінську сутність, видатки бюджету відображають прямі і зворотні зв’язки між розпорядниками бюджетних коштів (підсистема, що управляє) і грошовими фондами з приводу реалізації бюджетних програм (підсистема якою управляють) при виконанні функцій управління.

Дослідження змістовного наповнення видатків бюджету дозволяє дійти висновку, що видатки бюджету — це багатопланова економічна категорія, що має фінансову, організаційно-правову, управлінську сутність, яка реалізується в об’єктивних економічних процесах і проявляється через структурне різноманіття, функціональну особливість шляхом ефективного використання бюджетних коштів з метою одержання соціально- економічного ефекту від реалізації державних програм.

Обсяг, структура і спрямування видатків залежить від політичних рішень, що впливають на ефективний перерозподіл бюджетних коштів, на завершальному етапі якого реалізується видаткова політика. Іншими словами, забезпечення суспільних благ — політичний процес «за допомогою якого ці блага стають доступними, а не їхнє суспільне виробництво». Процес виробництва суспільних благ має сугубо управлінські конотації. Але не слід недооцінювати впливу управлінських рішень на політичні процеси. Оскільки ступень обізнаності державних службовців обмежується конкретною сферою діяльності в рамках виконання певних функцій, масштабність прийняття бюджетних рішень управлінцями найчастіше переважає рішення політиків. Крім того, у процесі виконання своїх обов’язків управлінець накопичує великий обсяг конкретної інформації, що підсилює його вплив і позиції [4, с.35].

Таким чином, можна стверджувати, що управління видатками бюджету — це цілеспрямований вплив різних сил, здатних привести до змін у взаєминах між суб’єктами перерозподілу через бюджет держави.

1.2. Класифікація видатків державного бюджету

Видатки бюджетів різних рівнів відображують економічні відносини, що виникають у зв’язку з розподілом фінансових ресурсів держави та їх використанням за галузевим, територіальним та цільовим призначенням. Це грошові кошти, що спрямовуються на здійснення програм та заходів, передбачених відповідними бюджетами. Видатки бюджетів безпосередньо пов’язані з доходами. З одного боку, обсяг видатків обмежується бюджетними надходженнями, тобто доходами, які визначаються економічними можливостями держави. З іншого боку, видатки можуть впливати на доходи, сприяючи розвитку виробництва, науково-технічному прогресу тощо.

Видатки бюджетів класифікуються за чотирма ознаками:

а) функціональна класифікація;

б) економічна класифікація;

в) відомча класифікація;

г) програмна класифікація.

Функціональна класифікація здійснюється відповідно до основних функцій держави. При цьому виділяються три рівні функціональної класифікації:

— перший рівень — розділи, що визначають видатки бюджетів на здійснення загальних функцій держави (загальнодержавні функції, оборона, громадський порядок тощо);

— другий рівень — підрозділи та групи, що конкретизують напрямки спрямування коштів бюджету на здійснення відповідних функцій держави, Автономної Республіки Крим чи органів місцевого самоврядування в межах відповідних розділів (розділ «Загальнодержавні функції», підрозділ «Фінансова та фіскальна діяльність», «Зовнішньоекономічна діяльність» тощо);

— третій рівень — відображає цільові видатки за конкретними напрямками діяльності головних розпорядників бюджетних коштів у межах відповідних підрозділів (розділ «Загальнодержавні функції» — перший рівень, підрозділ «Фінансова та фіскальна діяльність» — другий рівень, конкретні напрямки спрямування коштів головних розпорядників кредитів: окремі державні податкові адміністрації — третій рівень).

Економічна класифікація видатків бюджетів відображає предметно-цільове призначення коштів. Вона визначає чотири групи конкретного спрямування коштів:

а) поточні видатки, які відображають усі платежі бюджету, що спрямовуються на поточні цілі. Поточні видатки — це витрати бюджетів на фінансування мережі підприємств, установ, організацій і органів управління у бюджетному році та витрати на фінансування заходів із соціального захисту населення тощо;

б) капітальні видатки, які спрямовуються на придбання основного капіталу, створення державних запасів і резервів, землі і нематеріальних активів, а також капітальні трансферти;

в) нерозподілені видатки, які є видатками з резервних фондів Кабінету Міністрів України та фондів непередбачених видатків Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних та місцевих адміністрацій, виконкомів місцевих рад;

г) кредитування з вирахуванням погашених коштів, які відображають платежі бюджетів усіх рівнів з метою проведення економічної політики, в результаті чого у них виникають фінансові вимоги до інших суб’єктів господарської діяльності. При здійсненні кредитування обов’язковою умовою є зобов’язання щодо повернення коштів[13, c. 3-5].

Відомча класифікація видатків бюджету дає можливість у кожній групі бюджетних видатків виділити безпосередніх розпорядників коштів: конкретне міністерство, державний комітет, державне відомство або іншу юридичну особу, якій виділяються асигнування з бюджету.

Бюджетне фінансування — це форма централізованого виділення фінансових ресурсів юридичним і фізичним особам на проведення заходів, передбачених бюджетом. Бюджетне фінансування здійснюється за такими принципами:

— цільовий характер використання бюджетних коштів;

— отримання максимального ефекту від використання бюджетних коштів на основі нормування витрат та мінімального обсягу державних витрат щодо отримання результату;

— поєднання власних, кредитних та бюджетних джерел фінансування;

— безповоротність та безоплатність надання бюджетних коштів.

Бюджетне фінансування може здійснюватися у таких формах:

а) кошторисне фінансування окремих бюджетних програм — закладів, установ і організацій бюджетної сфери;

б) трансферти населенню;

в) бюджетні кредити юридичним особам, включаючи податкові кредити на сплату податків;

г) субвенції і субсидії фізичним і юридичним особам;

д) бюджетні інвестиції у статутний капітал діючих або новостворених юридичних осіб;

є) бюджетні позики державним позабюджетним фондам;

є) розподіл міжбюджетних трансфертів у формі дотацій вирівнювання, субвенцій, дотацій;

ж) кредити іноземним державам.

Програмна класифікація видатків бюджетів застосовується при формуванні бюджетів за програмно-цільовим методом і щорічно визначається у Законі «Про Державний бюджет України». Обов’язковою умовою формування програмної класифікації видатків Державного бюджету є прив’язування конкретної бюджетної програми до функціональної класифікації. Останнє забезпечує можливість автоматичного групування показників бюджетних програм за функціональною класифікацією.

За основу визначення бюджетної програми здебільшого беруться бюджетні призначення окремого головного розпорядника за функціональною класифікацією, виявляється його організаційна структура, визначається мета бюджетної програми, яку необхідно досягнути, та завдання, які потрібно виконати для досягнення визначеної мети за рахунок коштів бюджетного фінансування[7, c.96-97].

Видатки Державного бюджету України на фінансування заходів економічного і соціального розвитку держави включають:

— фінансування загальнодержавних централізованих програм підтримання життєвого рівня населення і заходів щодо соціального захисту населення;

— фінансування заходів у галузі освіти, культури, науки, охорони здоров’я, фізичної культури, соціального забезпечення та молодіжної політики;

— фінансування виробничого і невиробничого будівництва, геологорозвідувальних та проектно-пошукових робіт;

— утримання національної оборони;

— охорону довкілля;

— утримання правоохоронних і митних органів, органів Державного казначейства, податкової і контрольно-ревізійної служб, служби захисту прав споживачів;

— утримання органів державного управління: законодавчої, виконавчої, судової влади та прокуратури;

— фінансування зовнішньоекономічної та зовнішньополітичної діяльності;

— виплата всіх видів пенсій, коштів, спрямованих на захист громадян, які постраждали від Чорнобильської катастрофи, виплата допомоги з безробіття, на професійне навчання вивільнюваних працівників і незайнятого населення та заходи для створення додаткових робочих місць;

— створення та поповнення державних матеріальних та фінансових резервів;

— обслуговування внутрішнього і зовнішнього боргів та їх повернення;

— інші заходи, що фінансуються з Державного бюджету України згідно з діючими законами України.

У Державному бюджеті України в обов’язковому порядку передбачається резервний фонд Кабінету Міністрів України у розмірі до 1 % обсягу видатків загального фонду Державного бюджету України з метою фінансування непередбачених витрат у народному господарстві для соціально-культурних та інших заходів, що не могли бути передбаченими при затвердженні Державного бюджету. Понад передбачені видатки у бюджеті утворюється оборотна касова готівка. Вона може бути використана протягом року на покриття тимчасових касових розривів і має бути відновлена у тому самому році до розмірів, установлених під час затвердження Державного бюджету[4, c. 73-75].

Склад видатків республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів формується, виходячи із заходів, які проводяться за рахунок коштів бюджетів кожної адміністративно-територіальної одиниці. У згрупованій формі їх можна відобразити у таких видатках:

— фінансування установ та органів освіти, культури, науки, охорони здоров’я, фізичної культури, молодіжних організацій, соціального забезпечення і соціального захисту населення, що перебувають у підпорядкуванні виконавчих органів влади Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, а також соціально-культурних заходів відповідно до покладених на ці органи влади функцій;

— утримання органів влади Автономної Республіки Крим, місцевих органів державної влади і самоврядування;

— фінансування підприємств і господарських організацій, що входять до складу місцевого господарства, та природоохоронних заходів;

— фінансування інших заходів з республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів відповідно до законодавства України.

Видатки бюджетної системи України поділяються на три групи:

а) видатки, що здійснюються за рахунок коштів Державного бюджету і не можуть бути передані на виконання в Автономну Республіку Крим та іншим місцевим бюджетам. Вони включають видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, належного судочинства та ін.;

б) видатки, які визначаються функціями держави і можуть бути передані на виконання в Автономну Республіку Крим та іншим місцевим бюджетам з метою забезпечення найефективнішого їх виконання;

в) видатки, зумовлені реалізацією прав та обов’язків органів влади Автономної Республіки Крим та місцевих органів влади, що мають місцевий характер.

Щодо видатків і доходів місцевих бюджетів, то вони поділяються на ті, що враховуються у визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, і ті, що не враховуються у ньому. Перші (певний перелік податків та зборів) становлять так званий кошик доходів, вони є обов’язковими платежами і закріплюються за бюджетами місцевих органів влади.

З державного бюджету здійснюються видатки на державне управління — законодавчу, виконавчу, судову владу, міжнародну діяльність, фундаментальні та прикладні дослідження, національну оборону, правоохоронну діяльність і безпеку держави, державні інвестиційні проекти, програми тощо.

Видатки на освіту, охорону здоров’я, соціальний захист, культуру та мистецтво, житлово-комунальне господарство розмежовуються між державним і місцевими бюджетами.

Таким чином, видатки є важливим показником фінансової діяльності та розвитку держави. Вони відображають безперервний процес використання державою (в особі уповноважених органів) коштів бюджету та позабюджетних фондів, власних коштів підприємств і організацій на потреби, визначені у відповідних затверджених актах про бюджет. Обсяги видатків залежать, з одного боку, від можливостей бюджету, а з іншого — від державних завдань та функцій, які закріплюють прогнози цільових соціально-економічних програм і стратегічних напрямів.

1.3. Форми фінансування видатків бюджету в Україні

В узагальненому вигляді бюджетне фінансування – це безповоротне, безвідплатне виділення коштів з бюджету. Основна сутність бюджетного фінансування полягає у тому, що за його допомогою формуються і реалізуються грошові відносини, які виникають між державою, з одного боку, і підприємствами, організаціями, установами всіх форм власності та фізичними особами, – з іншого, з точки зору спрямування та використання грошових коштів централізованого фонду держави на розширене відтворення, підвищення рівня життя, задоволення суспільних потреб і забезпечення інших безпосередніх державних заходів. Обсяг, своєчасність і повнота фінансування значною мірою залежать від рівня централізації фінансових ресурсів і мобілізації коштів до бюджету.

Роль і значення бюджетного фінансування визначаються моделлю фінансових відносин у суспільстві. Оскільки в Україні за допомогою бюджету розподіляється третина ВВП, можна стверджувати, що бюджетне фінансування займає провідне місце у системі фінансового забезпечення суспільних потреб. Тому одним з найважливіших завдань сучасної фінансової науки і практики є посилення активного впливу цього виду фінансування на всі без виключення сторони соціально-економічного розвитку.

В економічній літературі бюджетне фінансування розглядається у широкому та вузькому розумінні. Широке трактування цього фінансування стосується визначення його місця та ролі у регулюванні соціально-економічних процесів. Завдяки бюджетному фінансуванню держава регулює найважливіші пропозиції, забезпечує функціонування та розвиток економіки, соціальної сфери, реалізує свої конституційні функції. Тому з боку суспільства цьому явищу приділяється особлива увага.

У вузькому значенні бюджетне фінансування розглядається з боку держави як форма бюджетного механізму, а з боку суб’єктів господарювання – як форма фінансового забезпечення. Держава за допомогою бюджетного фінансування, як форми бюджетного механізму, забезпечує фінансування всіх заходів, пов’язаних з виконанням своїх функцій. Залежно від оптимального поєднання важелів, інструментів цього механізму, вмілого використання усіх наявних елементів можна досягти відповідного рівня соціально-економічного розвитку суспільства, забезпечити виконання стратегічних завдань. З іншого боку, за допомогою бюджетного фінансування як форми фінансового забезпечення, створюються достатні фінансові можливості для функціонування і розвитку конкретних підприємств, організацій, установ, а також задовольняються мінімальні, гарантовані державою матеріальні потреби соціально незахищених громадян.

У теорії та практиці бюджетного фінансування важливе значення має правильний вибір й обґрунтування відповідних його форм. Під формами бюджетного фінансування розуміють способи надання бюджетних коштів на заходи, передбачені у бюджеті відповідно до наукових принципів. За наведеними критеріями можна виділити чотири найважливіші форми бюджетного фінансування: кошторисне фінансування, бюджетне інвестування, державні трансферти та бюджетне кредитування.

Кошторисне фінансування – це виділення державою бюджетних коштів відповідно до затверджених бюджетів та бюджетних розписів суб’єктам господарювання (розпорядникам та одержувачам бюджетних коштів) на цілі, передбачені їхніми основними фінансовими планами – кошторисами. У процесі кошторисного фінансування відбувається забезпечення державними грошовими коштами установ і організацій соціально-культурної сфери, оборони, органів державного управління. Вони отримують кошти на своє утримання із бюджету на підставі фінансових документів – кошторисів. Так фінансується бюджетна сфера. Установи й організації, які діють у цій сфері, є бюджетними установами.

До бюджетної сфери належать соціально-культурні заходи й установи, фундаментальні дослідження, національна оборона, правоохоронна діяльність і органи безпеки, судова система і органи прокуратури України, утримання законодавчої і виконавчої влади держави.

Другою формою бюджетного фінансування вважається бюджетне інвестування, пов’язане з виділенням бюджетних коштів на інвестиційну чи інноваційну діяльність. Бюджетні інвестиції можуть здійснюватися у вигляді фінансування державних капітальних вкладень, проектного фінансування конкретних інвестиційних проектів, придбання частки акцій чи прав участі в управління підприємством. У процесі ринкових перетворень ця форма, повинна використовуватися у першу чергу для структурної перебудови економіки, створення потужної матеріально-технічної бази для соціально-культурної сфери, оборони країни та управління.

За наявності різних форм власності і різних організаційно-правових структур, об’єднань підприємств і організацій правове регулювання фінансування інвестицій в умовах ринку є складним. Бюджетне інвестування за умов ринку на відміну від планової системи має свої особливості: воно не є сталим, держава також втручається в процес фінансово-кредитного забезпечення капітальних вкладень державних підприємств.

Поряд з державними, в основному бюджетними коштами, залучаються також іноземні джерела інвестиційного фінансування як з боку іноземних держав, так і з боку міжнародних і приватних вітчизняних комерційних банків і кредитних установ.

Третя форма бюджетного фінансування полягає у наданні державних трансфертів шляхом державного субсидіювання (державні субсидії, державні субвенції, державні дотації) та державної допомоги населенню. Під державними трансфертами розуміють невідплатні і безповоротні платежі з бюджету юридичним і фізичним особам, які не призначені для придбання товарів чи послуг, надання кредиту або на виплату непогашеного боргу.

Субсидія – це фінансова або інша підтримка державними органами виробництва, переробки, продажу, транспортування, експорту, споживання відповідного товару, в результаті чого суб’єкт господарювання отримує пільги (прибуток), тобто коли державні органи:

— здійснюють пряму передачу грошей (у формі дарування, дотацій, позики, участі в акціонерному капіталі тощо), потенційну пряму передачу грошей або зобов’язань(гарантій);

— відмовляються від справляння податків з доходів, які, як правило, підлягають справлянню, або не стягують їх (у разі встановлення податкових пільг, відстрочення сплати податку тощо);

— забезпечують суб’єктів господарювання майном (у тому числі товаром) чи послугами, крім призначених для створення загальної інфраструктури, або закуповують товари чи послуги;

— здійснюють платежі або доручають приватній установі виконувати одну чи більше із вище зазначених функцій.

Крім державних субсидій у процесі субсидіювання вітчизняна практика використовує державне дотування. Під державною дотацією розуміють кошти, що виділяються з бюджету підприємствам на покриття їхніх збитків, переважно у випадку, коли збитковість є результатом реалізації окремих напрямів державної політики. Поряд із дотаціями державне субсидіювання передбачає використання державних субвенцій як цільового виділення коштів з бюджету суб’єктам підприємництва на фінансування певних програм і проектів на умовах пайової участі бюджету та отримувача коштів.

Одним із елементів державних трансфертів, як форми бюджетного фінансування, є державна допомога населенню, під якою розуміють допомогу, що надається фізичним особам за рахунок коштів бюджетів чи державних цільових фондів у грошовій або натуральній формах. Грошовими трансфертами вважаються поточні платежі фізичним особам у грошовій формі, які призначенні для збільшення їхнього доходу, а натуральними трансфертами – державну допомогу населенню, яка надається у вигляді товарів, послуг, повністю або частково безоплатних. Такі трансферти, як правило, охоплюють сферу соціального захисту населення і займають у бюджетах вагоме місце.

У цілому державне субсидіювання у вигляді державних дотацій, державних субвенцій і державних субсидій та державні допомоги населенню є одними із важливих чинників захисту державних (суспільних) інтересів.

1.4. Економічно-правова база здійснення фінансування витрат

Законодавчо-нормативна база формування доходів Державного Бюджету України

Формування бюджету, а також регламентація доходів та видатків здійснюється згідно з бюджетним законодавством України:

1. Конституція України
2. Бюджетний кодекс України
3. Закон про Державний бюджет на поточний рік
4. Інші закони, що регулюють бюджетні відносини; нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України; нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади; рішення органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування.

Конституцією України (ст. 95) визначено загальні засади формування бюджетної системи України, побудовані на справедливому і неупередженому розподілі суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Виключно Закон про Державний бюджет України визначає будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків. Таким чином, Конституція обмежує фінансові ресурси, якими може оперувати Уряд протягом бюджетного періоду для забезпечення державної політики. Принципом бюджету визначається його збалансованість; регулярні звіти про доходи і видатки Державного бюджету України мають бути оприлюднені.

На виконання завдань та положень Конституції України був розроблений і 21 червня 2001 р. прийнятий Бюджетний кодекс України. Кодекс встановив верховенство бюджетного законодавства, оскільки всі нормативно-правові акти мають застосовуватися у частині, що не суперечить йому та Закону про Державний бюджет України (ст. 4). Визначено структуру та принципи бюджетної системи, дано поняття бюджетного процесу та встановлено компетенцію його учасників. У новому аспекті висвітлено міжбюджетні відносини, у тому числі розмежування доходів і видатків між бюджетами різних рівнів.

Крім виправлення численних недоліків і заповнення прогалин старого Закону «Про бюджетну систему України» (прийнятий ще у 1991 р.), завданням Бюджетного кодексу стало сприяння швидшому просуванню України шляхом фіскальної децентралізації. У цьому плані новий Бюджетний кодекс орієнтується та спирається на два важливі законодавчі акти — Конституцію України та Закон України «Про місцеве самоврядування», в яких передбачено поступове ослаблення чималої фіскальної влади, зосередженої на обласному та районному рівнях, та створення міцних бюджетів на рівні міст, сіл і селищ, здатних ухвалювати власні видаткові рішення та фінансувати їх переважно з власних джерел доходів. Водночас у законодавстві не було детального механізму практичної реалізації спільної програми фіскальної децентралізації. Оскільки легше децентралізувати видатки, ніж джерела доходів, місцеві бюджети для збалансування у багатьох країнах спираються на трансферти з бюджетів вищого рівня.

Відтепер законодавством передбачено перехід до нормативного планування бюджетів самоврядування, тобто при визначенні централізованих надходжень до місцевих бюджетів точкою відліку є норматив «бюджетної забезпеченості жителів», а не стосунки розподільників з губернаторами. Кодекс орієнтований на формування регіональних бюджетів на формульній, а не на суб`єктивній основі: на базі нормативів бюджетного забезпечення розраховуватиметься необхідний обсяг витрат того чи іншого регіону.

Водночас Кодекс не ставить за мету досягти цілковитої бюджетної децентралізації, оскільки це суперечитиме загальним принципам державності та суверенітету, закладеним у Конституції України. Згідно з Кодексом місцеві бюджети містять бюджети місцевого самоврядування (бюджети власне територіальних громад) та районні, обласні бюджети.

Говорячи про інші джерела бюджетного права, слід звернути увагу на бюджетну резолюцію, що приймається у вигляді постанови Верховної Ради України, відображає основні напрями бюджетної політики на планований рік та є програмою, на яку уряд має орієнтуватися, складаючи проект Закону про Державний бюджет.

У межах компетенції, визначеної Конституцією України, Бюджетним кодексом та чинним законодавством, уряд та органи центральної виконавчої влади здійснюють поточне нормативно-правове регулювання бюджетною діяльністю. Визначальне місце у цьому процесі відведено органами системи Міністерства фінансів та Державного казначейства.

Бюджетний процес прив`язаний до календарного циклу. Бюджетне законодавство розглядає весь цикл бюджетних процедур — планування, затвердження, виконання та звіт про виконання бюджету. На відміну від цього тендерне розглядає лише тендерні процедури, випускаючи такі важливі моменти, як планування закупівель та моніторинг за виконанням контрактів.

Розділ 2. Основні напрямки видатків державного бюджету в Україні

2.1. Аналіз обсягів і структури бюджетних видатків

Структура видатків бюджетів та їх частка у ВВП значною мірою відображає основні напрямки діяльності держави. Головне спрямування цієї діяльності має соціальний характер. Саме видатки бюджетів на соціальні заходи, які включають соціальний захист і соціальне забезпечення, освіту, охорону здоров’я, духовний та фізичний розвиток, є пріоритетними в Україні.

Видатки на державне управління включають такі витрати:

—      на функціонування законодавчої влади (апарату Верховної Ради України, апарату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, забезпечення діяльності народних депутатів, апарату Рахункової палати Верховної Ради України, інші видатки);

—      на функціонування виконавчої влади (апарату Кабінету Міністрів України, апарату Ради Міністрів Автономної Республіки Крим та її місцевих органів, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування);

—      на утримання Президента України та його апарату;

—      на утримання фінансових і фіскальних органів (Державної податкової адміністрації України, місцевих державних податкових органів, Головного контрольно-ревізійного управління України, Головного управління Державного казначейства України, місцевих органів Головного управління Державного казначейства України, Митної служби України, на створення державного реєстру фізичних осіб — платників податків та інших обов’язкових платежів, витрати на Комп’ютеризацію Державного казначейства та інших фінансових органів, витрати на виготовлення марок акцизного збору на алкогольні напої та тютюнові вироби);

—      на загальне планування і статистичні служби (проведення статистичних досліджень і переписів, інші видатки на загальнодержавне управління (виготовлення орденів, медалей, документів до них; виготовлення та перевезення національної валюти, придбання устаткування для виробництва цінних паперів і монет; виробництво бланків цінних паперів і документів суворого обліку; утримання Пробірної палати України, утримання центру правових реформ і законопроектних робіт; утримання Фонду сприяння становленню місцевого та регіонального самоврядування; видатки на паспортизацію населення України; видатки на запровадження нового податкового і бюджетного законодавства);

—      на утримання судової влади і судів (Конституційного Суду України, Верховного суду України, обласних судів, районних (міських) судів, Вищого господарського суду, господарських судів, військових судів).

Планування видатків на утримання органів державного управління відбувається у формі складання індивідуальних і зведених кошторисів доходів і видатків. Разом з кошторисом затверджується штатний розпис органів державного управління, включаючи їх структурні підрозділи. У ньому вказується кількість штатних одиниць у розрізі структурних підрозділів, посадові оклади для кожної посади і місячний фонд оплати праці у розрахунку на одну посаду[5, c. 32-34].

За функціональними напрямами найбільше зростання видатків передбачено на:

—  загальнодержавні функції — на 10 млрд 364,9 млн грн, або 17,3 відс., — до 70 млрд 344,2 млн грн, при цьому видатки на обслуговування державного боргу збільшаться на 9 млрд 889,7 млн грн, або 28,3 відс.;

—  надання міжбюджетних трансфертів — на 9 млрд 791,2 млн грн, або 8,3 відс., — до 128 млрд 357,4 млн грн, при цьому на дотацію вирівнювання з державного бюджету місцевим бюджетам та на виплату допомоги сім’ям з дітьми, малозабезпеченим сім’ям, інвалідам з дитинства, дітям-інвалідам та тимчасової державної допомоги дітям видатки зростуть на 16 млрд 278,0 млн грн, або 17,0 відс.;

—  соціальний захист і соціальне забезпечення — на 3 млрд 495,9 млн грн, або 3,9 відс., — до 92 млрд 636,6 млн грн, при цьому видатки на соціальний захист пенсіонерів збільшаться на 4 млрд 126,4 млн грн, або 5,0 відс.;

—  економічну діяльність — на 2 млрд 510,7 млн грн, або 5,9 відс., — до 45 млрд 269,8 млн грн, при цьому видатки на Державний фонд регіонального розвитку зростуть на 2 млрд 492,5 млн грн, або у 3,5 раза, а на виконання боргових зобов’язань за кредитами, залученими під державні гарантії для реалізації проектів „Циклон-4” і „Створення Національної супутникової системи зв’язку”, — на 1 млрд 397,1 млн грн, або у 3,0 раза (таблиця 2.1).

Фінансування видатків на національну оборону зумовлюється необхідністю захисту інтересів держави у міжнародному співтоваристві. Обсяг витрат на оборону визначається системою офіційних поглядів військового характеру, виходячи із співвідношення різних воєнних угруповань у світі, напрямків зовнішньої політики України та інших факторів.

Видатки на оборону — це спрямування фінансових ресурсів на оборону держави для утримання збройних сил, розвитку оборонної промисловості, проведення військових досліджень та ліквідації їх наслідків. Вони включають прямі, побічні і непрямі витрати.

Прямі витрати на оборону включають витрати на міністерства і відомства оборони держави, які складаються із витрат на утримання та навчання особового складу збройних сил, придбання, утримання та експлуатацію озброєння, військової техніки та майна, військові науково-дослідні та дослідно-конструкторські роботи, видатки на цивільну оборону, військову допомогу іноземним державам та інші витрати. Вони поділяються на поточні і капітальні.

Поточні витрати на оборону пов’язані в основному з підтримкою бойової могутності збройних сил на досягнутому рівні. Вони включають грошове утримання військовослужбовців та заробітну плату цивільного вільнонайманого персоналу, витрати на медичне обслуговування, транспортування та інші види забезпечення діяльності особового складу, а також витрати, пов’язані з експлуатацією та ремонтом військової техніки.

Провідне місце у видатках бюджетів України усіх рівнів належить видаткам на соціально-культурні заходи. За 2001—2003 pp. на них припадає 46,0 —56,2% видатків зведеного бюджету (додаток А). З усіх видатків на соціально-культурні заходи близько третини займають витрати на соціальний захист і соціальне забезпечення населення.

До витрат на соціальний захист і соціальне забезпечення населення належать видатки, спрямовані на адресну підтримку малозабезпечених громадян, забезпечення прожиткового мінімуму різних груп населення, соціальний захист осіб, що опинилися у скрутному становищі, пенсійне забезпечення. Фінансування закладів і програм соціального забезпечення неповнолітніх і молоді, витрати на утримання будинків-інтернатів для старих та інвалідів, видатки, пов’язані з ліквідацією наслідків Чорнобильської катастрофи, інші видатки на соціальний захист та соціальне забезпечення населення.

Законодавством України передбачається соціальний захист понад двадцяти різних видів допомоги та пільг.

—         інші категорії населення[8, c. 39-40].

Законопроектом передбачено виконання у 2014 році 509 бюджетних програм (без урахування загальнодержавних витрат) на суму 262 млрд 454,9 млн грн, з яких найбільші обсяги бюджетних призначень передбачені головним розпорядникам бюджетних коштів:

Таблиця 2.1. Видатки Державного бюджету України на 2014 рік за функціональною класифікацією

млн грн

		2013 рік (затверджено)		2014 рік (передбачено законопроектом)			Відхилення
	Показники	всього	у т. ч. загальний	всього	у т. ч. загальний	всього		у т. ч. загальний фонд
			фонд		фонд	сума	відс.	сума	відс.
	ВСЬОГО ВИДАТКІВ	419 844	372 283	447 295	401 113	27 451	6,5	28 830	7,7
1.	у тому числі: Загальнодержавні функції	59 979	58 529	70 344	68 446	10 365	17,3	9 917	16,9
2.	Оборона	16 186	14 887	15 583	14 216	-603	-3,7	-671	-4,5
3.	Громадський порядок, безпека та судова влада	38 829	33 892	39 253	34 354	424	1,1	462	1,4
4.	Економічна діяльність	42 759	24 994	45 270	27 603	2 511	5,9	2 609	10,4
5.	Охорона навколишнього природного середовища	4 275	1 859	5 515	1 484	1 240	29,0	-375	-20,2
6.	Житлово-комунальне господарство	51	48	268	46	217	425,5	-2	-4,2
7.	Охорона здоров’я	12 966	11 655	12 070	11 104	-896	-6,9	-551	-4,7
8.	Духовний та фізичний розвиток	4 597	4 369	5 007	4 726	410	8,9	357	8,2
9.	Освіта	32 495	21 114	32 991	21 522	496	1,5	408	1,9
10.	Соціальний захист та соціальне забезпечення	89 141	88 877	92 637	92 389	3 496	3,9	3 512	4,0
11.	Кошти, що передаються до бюджетів інших рівнів	118 566	112 059	128 357	125 223	9 791	8,3	13 164	11,7

Міністерству соціальної політики — 92 млрд 272,3 млн грн, з яких 67 млрд 359,9 млн грн, або 94,7 відс., заплановано спрямувати на дотацію для виплати пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за різними пенсійними програмами та покриття дефіциту коштів Пенсійного фонду для виплати пенсій, у тому числі покриття витрат, пов’язаних з обслуговуванням боргових зобов’язань;

До них належать такі групи населення:

—         ветерани праці та громадяни похилого віку;

—         військовослужбовці;

—         матері з дітьми;

—         інваліди з дитинства і діти-інваліди;

—         діти, які перебувають під опікою чи піклуванням;

—         громадяни, що постраждали від Чорнобильської катастрофи;

—         учасники бойових дій та ветерани Великої Вітчизняної війни;

—         сім’ї з незначними доходами;

—         молоді сім’ї;

Міністерству освіти і науки — 25 млрд 168,3 млн грн, з яких 17 млрд 224,4 млн грн, або 68,4 відс., — на підготовку кадрів вищими навчальними закладами ІІІ і W рівнів акредитації та забезпечення діяльності їх баз практики (видатки за вказаною бюджетною програмою збільшено на 906,1 млн грн, що пов’язано з передачею до сфери управління Міністерства освіти і науки цілісного майнового комплексу Національного університету біоресурсів і природокористування України та цілісного майнового комплексу Дніпропетровського державного аграрного університету);

Основним плановим документом, який підтверджує повноваження щодо отримання доходів та здійснення видатків, є кошторис доходів і видатків соціально-культурних закладів і установ. На його основі визначається обсяг і спрямованість коштів соціально-культурних заходів і установ для виконання своїх завдань і функцій та досягнення цілей, запланованих на бюджетний період відповідно до бюджетних призначень.

Найбільший обсяг позабюджетних коштів мають у своєму розпорядженні вищі навчальні заклади. Вони становлять нині більше 40 відсотків загальної суми фінансових ресурсів, що перебувають у їх розпорядженні. Основними джерелами позабюджетних коштів є надходження за виконані госпрозрахункові, науково-дослідні роботи, за проведення курсових заходів, плати студентів за навчання, продажу машинного часу електронно-обчислювальної техніки, здавання в оренду на період літніх канікул гуртожитків тощо.

Міністерству внутрішніх справ — 18 млрд 384,3 млн грн, з яких 11 млрд 820,4 млн грн, або 64,3 відс., — на забезпечення захисту прав і свобод громадян, суспільства і держави від протиправних посягань, охорону громадського порядку та протидію незаконній міграції (за даною бюджетною програмою на 410,1 млн грн передбачено збільшення видатків на оплату праці, які планується спрямувати на підвищення рівня грошового забезпечення осіб рядового і начальницького складу та мінімальної заробітної плати інших працівників відомства);

Міністерству енергетики та вугільної промисловості — 15 млрд 119,7 млн грн, з яких 13 млрд 301,8 млн грн, або 88,0 відс., — на державну підтримку вугледобувних підприємств на часткове покриття витрат із собівартості готової товарної вугільної продукції.

Обсяг повернення до державного бюджету раніше наданих кредитів передбачено зменшити, порівняно з 2013 роком, на 7 млрд 709,4 млн грн, або 63,7 відсотка.

Законопроектом передбачено повернути до державного бюджету надані в попередні роки кредити в сумі 4 млрд 390,7 млн грн, у тому числі до загального фонду — 1 млрд 410,1 млн грн, що менше на 2 млрд 798,4 млн грн, або 66,5 відс., порівняно з 2013 роком, та спеціального фонду — 2 млрд 980,7 млн грн, що менше на 4 млрд 911,0 млн грн, або 62,2 відсотка.

Надання кредитів, у проекті закону про державний бюджет на 2014 рік зменшено, порівняно з 2013 року.

Надання кредитів з державного бюджету в законопроекті передбачено визначити в сумі 9 млрд 47,6 млн грн, що на 5 млрд 554,1 млн грн, або 38,0 відс., менше обсягу, затвердженого на 2013 рік. За рахунок коштів загального фонду запропоновано спрямувати на кредитування 1 млрд 361,3 млн грн, що на 1 млрд 23,5 млн грн, або у 4 рази, більше, ніж затверджено на 2013 рік, та спеціального фонду — 7 млрд 686,3 млн грн, що на 6 млрд 550,6 млн грн, або 46,1 відс., менше, ніж затверджено на 2013 рік.

Крім програм соціального призначення, передбачається бюджетна підтримка низки галузей, зокрема, паливно-енергетичного комплексу, дорожнього сектору, сільського господарства тощо.

У наступному році видатки державного бюджету на покриття дефіциту коштів Пенсійного фонду збільшені, проте можливості Фонду повернути позики, отримані з єдиного казначейського рахунку для покриття тимчасових касових розривів, обмежені.

У проекті Закону України „Про Державний бюджет України на 2014 рік” обсяг видатків, що спрямовується Пенсійному фонду України, передбачається в сумі 87 млрд 359,9 млн грн, що на 4 млрд 126,3 млн грн, або 5,0 відс., більше, ніж затверджено на 2013 рік. Видатки передбачені за двома бюджетними програмами: за КПКВК 2506020 „Дотація на виплату пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за різними пенсійними програмами” — 65 млрд 271,5 млн грн, що на 3 млрд 801,7 млн грн, або 6,2 відс., більше, ніж затверджено на 2013 рік, та КПКВК 2506050 „Покриття дефіциту коштів Пенсійного фонду України для виплати пенсій, у тому числі покриття витрат, пов’язаних з обслуговуванням боргових зобов’язань” — 22 млрд 88,4 млн грн, що на 324,6 млн грн, або 1,5 відс., більше, ніж затверджено на 2013 рік.

Як зазначено у пояснювальній записці до проекту закону, запланований обсяг асигнувань дасть можливість продовжити фінансування видатків у сфері пенсійного забезпечення відповідно до норм чинного законодавства. За відсутності у поданих до законопроекту матеріалах проекту бюджету Пенсійного фонду на 2014 рік, неможливо оцінити реальність запланованого дефіциту коштів Фонду, обґрунтованість видатків державного бюджету на його покриття, можливість зменшення обсягу неповернутих позик, наданих Пенсійному фонду з єдиного казначейського рахунку, заборгованість за якими станом на 1 грудня 2013 року становила 49 млрд 138,6 млн гривень.

2.2. Проблеми підвищення ефективності видатків бюджету

Постановка питання про ефективність бюджетних видатків виникає у зв’язку з необхідністю оцінки результатів діяльності держави як виробника суспільних благ, при цьому слід зауважити, що основним продуктом — результатом управлінської діяльності є рішення щодо розподілу та використанню бюджетних коштів. Від своєчасності і правильності рішень, які приймаються розпорядниками коштів бюджету, залежить результативність державних програм. Тому в повній мірі, на наш погляд, можно стверджувати, що вимірником ефективності бюджетних видатків будуть управлінські рішення. Але тут постає питання у формалізації означеного критерію.

З огляду на специфіку надання державних послуг, а саме, на некомерційний характер виробництва, вимірювання ефективності результату в бюджетній мережі, є надзвичайно важким процесом. Висуваючи подібний тезис необхідно з’ясувати, як досягається ефективність управління видатками бюджету.

Сьогодні термін ефективність як економічна категорія є досить складним і багатогранним поняттям. Її прийнято визначати за допомогою таких елементів, як продуктивність, результативність та економність. Продуктивність — це співвідношення між результатами (випуском продукції, наданням послуг, виконанням робіт) і використаними ресурсами (фінансовими, матеріальними, трудовими). Результативність — це ступінь відповідності фактичних результатів запланованим. Економність — це досягнення прогнозованих цілей за найменшого обсягу коштів або одержання значно кращого результату за той самий обсяг коштів.

На нашу думку, ефективність як економічну категорію слід розглядати і відповідно досліджувати: окремо в розрізі кожного економічного напряму і комплексно — оцінюючи вплив результатів чи всіх здобутих ефектів на соціально-економічний розвиток і поліпшення умов життя населення. У системному, або комплексному, розумінні цей термін включає в себе ті досягнення, що є в економіці, соціальній сфері, політиці тощо. Ми поділяємо думку тих учених, які стверджують, що при оцінках загальної ефективності державного сектору економіки мова завжди повинна йти про соціально-економічну ефективність, яка формується як вартісна оцінка соціальних ефектів та економічної ефективності в цілому, а також у розрізі бюджетної та фінансової складових [1, с. 55].

У питаннях використання бюджетних коштів термін “ефективність” має ключове значення, оскільки дає можливість оцінити комплекс застосованих або проведених суспільно-необхідних робіт, наданих послуг, закуплених товарів. Ефективність в її загальному соціально-економічному розумінні дозволяє вартісно оцінити досягнуті результат і ефект. Отже, економічна ефективність — це передусім отримання максимуму можливих благ від витрачених ресурсів. На нашу думку, оцінка ефективності державних видатків є важливим фактором оптимізації та вдосконалення структури видатків. Це порівняння, з одного боку, результату і соціально-економічних благ, а з іншого — задіяних ресурсів (видатків бюджету) у досягненні відповідної мети. За своєю економічною суттю оцінка ефективності державних видатків дає можливість виявити, наскільки ефективними і раціональними є діяльність і поведінка розпорядників коштів у прагненні досягати максимальних результатів від державних, і передусім бюджетних, ресурсів.

Зміст оцінки ефективності державних видатків полягає в гармонії взаємодії всіх ланок і складових бюджетної системи для раціонального використання бюджетних коштів та досягнення відповідних значних економічних, соціальних та інших результативних показників. Використання бюджетних коштів через бюджетну систему здійснюється переважно з однією метою — для реалізації поставлених цілей в економіці та соціальній політиці, покращення екологічної ситуації. Інакше кажучи, зусилля економічної, в тому числі бюджетної, системи спрямовані на задоволення важливих суспільних потреб, а ефективність у її загальному розумінні (зокрема, державних видатків) — це ступінь досягнення мети або відношення отриманого результату до поставленої мети. Щоб визначити ефективність усього державного сектору, необхідно співвіднести обсяг фінансових ресурсів, у тому числі видатків бюджету, і фактично отримані результат, вигоду, користь, соціальний ефект, екологічні наслідки.

Важливість оцінки ефективності державних видатків є очевидною, оскільки рівень ефективності використання бюджетних коштів дає можливість уникнути бюджетних ризиків сьогодні і в майбутньому, забезпечити фінансову стійкість, упевнено рухатись у напрямі соціально-економічного розвитку. Необхідність оцінки продиктована, передусім, суспільною потребою нарощування обсягів виробництва, зростання ВВП, подолання бідності, зниження рівня безробіття, поліпшення соціальних стандартів життя. Отже, ті виклики, які стоять сьогодні перед країною, вимагають якнайпродуктивнішого використання будь-якого засобу і ресурсу, кожної бюджетної копійки для стимулювання економічного розвитку, нарощування обсягів виробництва і досягнення кращих результатів у соціальній сфері. Хоча на законодавчому рівні питання ефективності не врегульовано, ефективність використання бюджетних коштів є одним з головних принципів, на якому ґрунтується бюджетна система України. Проте задекларовані положення і практика використання бюджетних коштів указують на суттєвий дисбаланс між законодавчими намірами і реальністю.

Так, результати проведених Рахунковою палатою аудитів використання бюджетних коштів говорять про численні факти незаконного, нераціонального і не-ефективного їх використання при виконанні державного бюджету. Причини цих негараздів полягають у:

—      недотриманні учасниками бюджетного процесу законодавства України;

—      нормативно-правовій неврегульованості;

—      прийнятті розпорядниками коштів необґрунтованих управлінських рішень;

—      відсутності належного планування і прогнозування видатків тощо.

Головні розпорядники бюджетних коштів визначають стратегічні завдання своєї діяльності відповідно до середньострокової та довгострокової перспективи згідно з покладеними на них функціями; тактичні завдання, які забезпечують стратегічні цілі; відомчі програми, що містять перелік суспільних послуг, спрямованих на виконання конкретних тактичних завдань.

Важливим завданням є розроблення ефективної системи показників, яка б дала змогу здійснити попередню оцінку програми, моніторинг її впровадження, оцінку ефективності виконання програм.

Для забезпечення відповідності між програмною діяльністю міністерств і відомств та бюджетною класифікацією функціональна класифікація видатків доповнюється програмною класифікацією згідно з цілями та завданнями соціально-економічної політики.

Важливим напрямком поліпшення використання бюджетних коштів є оптимізація системи бюджетних установ та їх реорганізація.

Оптимізація системи бюджетних установ передбачає чітке визначення та розмежування бюджет­них установ, які повинні бути підвідомчі відповідному розпоряднику бюджетних коштів. Таке чітке підпорядкування дасть змогу виконувати завдання, спрямовані на реалізацію бюджетних програм, здійс­нювати оптимальний розподіл бюджетних коштів для розпорядників.

Потребує уваги реорганізація (як правило, це збільшення) розпорядників бюджетних коштів ниж­чого рівня. У багатьох регіонах України актуальною є проблема реорганізації сільських шкіл, лікарень (у зв’язку з демографічною ситуацією). Проте при здійсненні таких змін треба враховувати принципи субсидіарності та ефективності використання бюджетних коштів [4, с. 43-47].

Ефективний бюджетний процес неможливий без належно організованого фінансового контролю. Важливим є поєднання функцій внутрішнього та зовнішнього контролю за дотриманням чинного зако­нодавства шодо складання, розгляду, виконання бюджетів усіх рівнів, здійсненням діяльності розпоряд­ників бюджетних коштів.

Перш ніж перейти до окресленої проблеми, з’ясуємо, який смисл вкладається в поняття ефективності бюджетних видатків, оскільки в кожній галузі наукових знань поняття «ефективність» трактується по-різному, однак, безперечно, ефективність в будь-якому разі є оціночною категорією.

В англійській мові при оцінюванні економічної діяльності використовують два суголосних поняття — «efficiency» та «effectiveness».

Сутність першого з них — «efficiency» полягає в співвідношенні між затратами та результатами, що отримані при досягненні мети, тобто мінімізація витрат характеризуватиме ефективність використання ресурсів. Таким методом користуються при визначенні ефективності, розраховуючи показники прибутковості, самоокупності, продуктивності тощо, при цьому можуть використовуватися як вартісні, так і натуральні показники.

Для оцінювання ефективності бюджетних видатків в розвинених країнах світу використовують поняття «effectiveness», яке відображає ступень наближення отриманих результатів до задекларованої мети, тобто оцінюється результативність діяльності. Як правило, наведені поняття в перекладах з англійської найчастіше означають — ефективність.

Виходячи з приведених тлумачень, можна дійти висновку, що під ефективністю бюджетних видатків варто розуміти досягнення задекларованих цілей в межах реалізації державних програм шляхом співвідношення отриманого результату і здійснених видатків. Відповідно, вимірники ефективності характеризуватимуть обсяги витрачених бюджетних коштів на виробництво державних послуг.

Ефективність управлінської діяльності в будь-якій галузі в остаточному підсумку вимірюється тим, якою мірою досягається мета [7, с. 179].

Розглянемо, яким чином проблема оцінки ефективності видатків бюджету вирішується в контексті бюджетної реформи в Україні. З 2003 року в державі почав застосовуватися програмно-цільовий метод бюджетування, але видимих змін у досягненні результативності бюджетних програм не відбулося. Причини проблем сконцентровані як у самій організації бюджетного процесу, так і в складності визначення результативності. Виділимо, на наш погляд, основні причини неефективного використання бюджетних коштів:

—         поточне недофінансування програм робить абсолютно непередбаченим їхнє бюджетування;

—         лобіювання інтересів окремих відомств і міністерств порушує принцип пріоритетності програм;

—         в державних програмах зустрічаються декларативні або розмиті формулювання цілей, що приводить до неспроможності визначення критерію ефективності, оскільки неясно якої мети, в якій термін і якого результату має досягти програма;

—         невідповідність між першорядними завданнями, що вимагають рі-шення державних органів влади, і коштами, які закладаються в Державний бюджет, приводить до конфлікту інтересів, тобто зобов’язання держави ростуть, а кошти в бюджеті для їхнього погашення відсутні;

—         імітація показників результативності — вибір таких значень, які без труднощів можна досягти, як, наприклад, кількість відвідувань бібліотек або кількість виданих штрафних санкцій тощо;

—         ефективність діяльності державних установ та організацій, оцінюється через вимірники, що розробляються безпосередньо вищестоящими структурами, чим досягається між керівником і підлеглими «status quo», якому й загрожує система оцінювання, в результаті показники є або трудновимірювальними, або нерелевантними, або із заниженням цільових значень.

Наявність перелічених перешкод порушує принцип прозорості бюджетного процесу, ускладнює контроль за виконанням бюджетних програм, дискредитує не тільки будь-яку досконалу технологію управління, а й саму ідею досягнення результатів. Однак фіксації несприятливої ситуації недостатньо для подолання означених проблем, потрібно позначити шляхи вирішення останніх.

По-перше, програмна направленість витрачання бюджетних коштів передбачає визначення меж відповідальності, а не відтворення структур управління, тобто з впровадженням результативного управління складається новий ланцюг відповідальності і відповідні до цього способи координації. Необхідність означених перетворень закладена в самій природі управління бюджетними видатками, особливо, коли в межах однієї адміністративної структури реалізуються різні напрямки бюджетної політики.

По-друге, ідеологія результативного управління не насаджується наказами та настановами вищестоящими органами влади. Ефективність діяльності, перш за все, залежить від мотивування виконавців. Впровадження регламентів виконання функцій орієнованих на результат та застосування нормативної бази оплати праці за результатами суттєво полегшить обґрунтування витрат щодо управлінської діяльності державних структур.

По-третє, управління за результатами передбачає наявність такої системи вимірників, яка дозволить виявити вклад безпосередніх виконавців бюджетних програм.

По-четверте, часовий лаг між прийняттям рішень і отриманням результатів як правило перевищує горизонт середньострокового планування, чим ускладнюється контроль за використанням бюджетних коштів. Тому є сенс розробити систему проміжних показників кінцевого результату.

По-п’яте, необхідно забезпечити законодавчу базу для відмови від неефективних діючих зобов’язань з ціллю спрямування вивільнених коштів на виконання пріоритетних завдань розвитку.

2.3. Аналіз ефективності використання бюджетних коштів

Видатки державного бюджету  України за останні 4 роки зросли на 156 207,3 млн. грн., тобто з 249 134,5 млн. грн. у 2009 році до 395 661,8 млн. грн. у 2012 році. Видатки державного бюджету України збільшувалися з кожним роком. За 2012 рік видатки державного бюджету збільшились на 62 202,4 млн. грн., або на 18,7 % у порівнянні з 2011 роком (рис. 2.).

За досліджуваний період обсяг видатків з кожним роком мав тенденцію до збільшення і за період з 2009 року по 2012 рік зріс на 156 млрд. грн., зокрема найбільше зросли видатки на соціальний захист та соціальне забезпечення, у 2012 році порівняно з 2009 роком вони зросли на 24 млрд. грн. і їх обсяг становив 75 млрд. грн. [6].

Найбільшу питому вагу у структурі видатків державного бюджету складали видатки на соціальний захист та соціальне забезпечення, їх питома вага варіювалася в межах 19-22,8%. Найнижчу питому вагу складали видатки на житлово-комунальне господарство – 0,1% і на охорону навколишнього природного середовища, середнє значення яких складало 0,9% [6] .

Отже, проведені дослідження вказують, що державний бюджет України як за доходами, так і за видатками має ряд проблем використання бюджетних коштів. Аналіз результатів проведених упродовж останніх років контрольно- аналітичних заходів Рахункової палати України свідчить, що багато проблем із використанням бюджетних коштів є наслідком прямих правопорушень, які повторюються із року в рік. Найбільш характерними за кількістю виявлених випадків та обсягів порушень є наступні:

— використання коштів Державного бюджету України з порушенням бюджетного законодавства;

— втрати Державного бюджету України внаслідок прийняття незаконних управлінських рішень;

— незаконне виділення коштів з резервного фонду державного бюджету;

— порушення нормативно — правових актів, які регламентують порядок закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти;

— планування видатків державного бюджету з порушенням чинного законодавства та за відсутності правових підстав;

— здійснення видатків на фінансування бюджетних установ одночасно з різних бюджетів;

— бюджетні правопорушення, пов’язані з розміщенням та виконанням державного замовлення тощо [1, c. 187].

На жаль,  неефективне використання бюджетних коштів є досить поширеним явищем у бюджетному процесі [12, c. 135]. Воно негативно позначається на розвитку не тільки окремих  галузей економіки, а й соціальної сфери, оскільки не будуються та не ремонтуються вчасно й у запланованих обсягах будинки, школи, дитячі садки, лікарні, дороги, мости, ще більше розпорошуються бюджетні кошти, знижується рівень соціального захисту населення, зростає кількість об’єктів незавершеного будівництва й таке інше

Аналіз фактів бюджетних правопорушень показав, що однією з основних причин такого негативного явища в бюджетному процесі, як неефективне використання бюджетних коштів, є некомпетентні, безвідповідальні рішення головних розпорядників, розпорядників  нижчого рівня та одержувачів у особі їх керівників. Саме необґрунтовані, суб’єктивні, непрофесійні дії посадовців, а також неналежне прогнозування і планування призводять до неефективного використання коштів і відповідних соціально – економічних наслідків, а іноді – й прямих втрат бюджету.

Тому постає необхідність реалізації групи організаційних заходів, які в останні роки набувають важливого значення. Це обумовлено тим, що зниження рівня виконання Державного бюджету України по видатках, у переважній більшості, пов’язано з процесом розподілу видатків серед розпорядників бюджетних коштів, а також неповним виконанням бюджетних програм. Серед цих заходів важливе значення для оптимізації видатків з  Державного бюджету України мають такі:

— організація державного контролю за використанням бюджетних ресурсів. Слабкість державного контролю спричиняє розвиток негативних явищ в економіці країни. При цьому, перед тим як виділяти фінансову допомогу регіонам, необхідно спочатку перевірити, як вона використовувалася в минулі роки. Якщо було неефективне використання фінансової допомоги, то доцільно таким регіонам допомогу не надавати;

— затвердження обґрунтованого та ефективного бюджету. Державний бюджет України «як головний фінансовий план» став віддзеркаленням відповідних поглядів та інтересів, недосконалого менеджменту та відсутності ефективних технологій у прийнятті рішень. Виходячи з цього затвердження Закону України «Про Державний бюджет на відповідний рік» часто стає предметом пошуку компромісних рішень різних політичних сил, а не пошуком оптимальних рішень з метою надання суспільних благ з максимальним рівнем ефективності за наявних ресурсів [10, c. 6];

— оптимізація мережі виконавців бюджетних програм для того, щоб на одне завдання припадала мінімальна їх кількість [11, c. 50].

Найважливіше – це узгодженість бюджетного і податкового законодавства стосовно тих норм, які забезпечують збалансованість дохідної та видаткової частин та мінімізують кількість внесених змін до діючих законів протягом бюджетного періоду. Оскільки державні видатки «мають публічний характер і виникають виключно на підставі нормативно-правових актів», держава повинна мати дієві правові норми та ефективні методи регулювання та управління потоками державних коштів [9, c. 33];

Перехід від бюджетного планування до бюджетного прогнозування на основі досвіду багатьох країн світу (США, Австралії), що надасть можливість поставити стратегічні цілі та визначити шляхи їх досягнення. Тому, з’явиться можливість виявлення недоліків в бюджетній політиці та їх усунення.

Розділ 3. Перспективи вдосконалення управління видатками державного бюджету України

3.1. Бюджетний федералізм та проблеми впровадження його у фінансову систему держави

Проблема бюджетного федералізму чи унітаризму — це практична проблема компромісного поєднання публічних інтересів різних органів публічної влади. Бюджетний федералізм являє собою взаємодію економічних і політичних інтересів органів публічної влади всіх рівнів, що спрямовані на формування, розподіл і використання коштів централізованих фондів. За будь-якого розуміння бюджетний федералізм — бюджетні взаємовідносини федерального центру і регіонів, тому це поняття є дещо вужчим стосовно до фіскального федералізму [16].

Щоб зрозуміти сутність бюджетного федералізму, варто з’ясувати на яких принципах він ґрунтується:

1. Автономії — закріплення власних джерел доходів на кожному рівні влади з можливістю визначення напрямів їх використання.
2. Недопущення вилучень до бюджетів вищого рівня додаткових доходів та невикористаних чи додатково отриманих джерел доходу.
3. Відшкодування видатків, що виникли внаслідок рішень, які було прийнято органами влади та управління вищого рівня.
4. Чіткого розмежування видаткових повноважень між державними і місцевими органами влади та управління й бюджетної відповідальності (зокрема відповідальності за фінансове забезпечення завдань та функцій бюджетними коштами, акумульованими відповідним бюджетом).
5. Консенсусу між різними рівнями влади та управління з питань бюджетно- податкової політики.
6. Територіального підходу до побудови держави.

На сьогодні, у фаховій літературі не існує єдиної точки зору науковців стосовно проблематики моделей бюджетного федералізму їх груп та видів. Наприклад, Л. Миргородська та О. Сунцова вирізняють дві основні групи моделей бюджетного федералізму [7, 16]:

1)       децентралізовані моделі (приміром, у США) — характеризуються великою фіскальною автономією регіональної та місцевої влади, слабкістю зв’язків між різними рівнями влади; центральна влада фактично не переймається проблемами фінансового вирівнювання, мало зважає на фіскальні дисбаланси в розвитку окремих територій. Місцева влада за такої моделі має покладатися передусім на власні сили;

2)       кооперативні моделі (наприклад, в Австрії, ФРН, Скандинавських країнах) — характеризуються тісною співпрацею різних рівнів влади, активною політикою центральної влади у питаннях подолання фіскальних дисбалансів на різних рівнях управління та фінансового вирівнювання. Центральна влада активно піклується про забезпеченість єдиних стандартів суспільних послуг у межах усієї території держави.

Більш широку класифікацію моделей бюджетного федералізму наведено Ю. Барським. Зокрема, він класифікує їх за наступними класифікаційними ознаками:

1. За способом розмежування доходів між рівнями бюджетної системи:

—         американська — більша частина видатків по кожному з бюджетних рівнів фінансується за рахунок власних джерел (США);

—         канадська — класичний соціально-орієнтований бюджетний федералізм. Місцеві органи влади мають власні податки і користуються правом додавати свої ставки до базової федеральної ставки (Канада, Швейцарія, Австрія);

—         німецька — міжбюджетні відносини базуються на «загальних» податках, надходження по яких розподіляється між всіма рівнями бюджетної системи. Пряма фінансова допомога із бюджетів вищого рівня відносно невелика, одна існують федеральні і спільні програми регіонального розвитку (Німеччина, РФ);

—         китайська — податки збираються регіональною владою, центр визначає частково по формулі, але найчастіше за згодою скільки кому лишити (Китай).

2. За співвідношенням переваг і недоліків централізації влади:

—         розподільча модель бюджетно-податкових взаємовідносин — розподіл доходів використовується у якості інструменту регулювання «нерівних» умов життя (Німеччина);

—         модель «конкуруючого» федералізму — кожен регіон і муніципалітет конкурують та можуть проводити власну бюджетну політику (США).

3. За типом організації:

—         децентралізовані моделі — функціонування двох відносно незалежних рівнів державної влади федерального та субфедерального (США, Канада);

—         кооперативні моделі — робиться ставка на спільне використання федерально-регіональних податків. Надлишкова централізація податкових функцій веде до обмеження фінансової самостійності регіональних та місцевих органів влади (Німеччина, Швейцарія, РФ).

4. За способом місцевого самоврядування:

—         англосаксонська — високий рівень автономії місцевого управління, відсутність органів державної влади місцевого рівня (Австралія, США, Канада, Великобританія);

—         континентальна — поєднання місцевого самоврядування і місцевих адміністрацій, обмежена автономія місцевого самоврядування (Франція, Італія, Іспанія);

—         змішана — поєднання елементів англосаксонської та континентальної моделі (Німеччина, Австрія, Японія, РФ).

В Україні, як і в більшості постсоціалістичних країн, місцеві органи влади економічно слабших регіонів мають обмежений доступ до ринку капіталів тому забезпечення рівного доступу населення країни до місцевих суспільних благ, а отже, розв’язання завдань зменшення міжрегіональної диференціації обсягів та якості послуг соціальної інфраструктури потребує капітальних трансфертів із державного бюджету [6, с. 24].

Проаналізувавши показники доходів і видатків місцевих бюджетів у Зведеному бюджеті України за 1991-2012 рр. виокремлюємо три стадії розвитку місцевих бюджетів:

1. 1991-1997 рр. — перевищення питомої ваги доходів місцевих бюджетів над видатками місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України. Це пояснюється тим, що після розпаду СРСР Україна зберегла принципи демократичного централізму та єдиної спрямованості бюджетних видатків, які були характерними для бюджету СРСР.
2. 1998-2010 рр. — перевищення питомої ваги видатків місцевих бюджетів над доходами місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України. Характерними ознаками даного етапу є те, що з прийняттям Бюджетного кодексу України у 2001 році, органи місцевого самоврядування отримали низку делегованих, від державних органів влади, повноважень, які держава не фінансує у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України, що посилює залежність бюджетів органів місцевої влади від Державного бюджету. Про це свідчить збільшення у 2010 році порівняно з 2001 роком питомої ваги видатків місцевих бюджетів України на 12,1 в.п., а також зменшення у цьому ж періоді частки доходів місцевих бюджетів на 14,3 в.п.

III. 2010-2015 рр. — профіцит місцевих бюджетів. Для даного етапу притаманним є зменшення незабезпечених фінансовими ресурсами делегованих державою повноважень органам місцевого самоврядування, що пояснюється зменшенням у 2011 році порівняно з 2001 роком частки видатків місцевих бюджетів на 21,3 в.п., при зменшенні за цей же період частки доходів місцевих бюджетів всього на 2,4 в.п.

Перетворення ж місцевих бюджетів у ефективний інструмент соціально- економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць можливе після виконання таких основних завдань [11]: зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування; підвищення ефективності процесу формування видаткової частини місцевих бюджетів та децентралізація управління бюджетними коштами; удосконалення системи регулювання міжбюджетних відносин; запровадження планування місцевих бюджетів на середньострокову перспективу; посилення інвестиційної складової місцевих бюджетів; підвищення ефективності управління коштами місцевих бюджетів та посилення контролю і відповідальності за дотримання бюджетного законодавства; забезпечення прозорості процесу формування та виконання місцевих бюджетів.

Підсумовуючи вищезазначене, можна стверджувати, що подальша бюджетна децентралізація має відбутися після змін у системі державного управління, соціального захисту та податковій системі, а для цього необхідно розв’язати основні проблемами впровадження бюджетного федералізму в Україні, серед яких: широкий перелік задекларованих державою соціальних зобов’язань; нерівномірність темпів соціально- економічного розвитку регіонів; недостатній обсяг дохідної частини місцевих бюджетів; високий рівень дотаційності місцевих бюджетів.

Перспективу подальших досліджень впровадження бюджетного федералізму та забезпечення умов його ефективного функціонування у фінансовій системі держави убачаємо в вирішенні питання згладжування різниці у рівнях соціально-економічного розвитку територій для забезпечення їх мешканців державними гарантіями на визначеному законодавством мінімальному рівні та формуванні реальної фінансової спроможності органів місцевого самоврядування.

3.2. Вдосконалення бюджетного законодавства України

Головним завданням учасників бюджетного процесу є формування досконалої бюджетної системи, забезпечення її надійного та ефективного функціонування, досягнення злагодженості у взаємодії окремих сфер і ланок бюджетних відносин. Діяльність цих органів має бути взаємоузгодженою і спря­мованою на реалізацію дійової бюджетної політики.

Розвиток та реформування відносин у сфері бюджетної діяльності вимагає чіткого законодавчого оформлення. Одним із чинників, який може призвести до виникнення загрози національній безпеці у бюджетній сфері є недосконале бюджетне законодавство, яке потребує детального наукового аналізу та удосконалення.

Відповідно до ст. 4 БК України систему бюджетного законодавства України становлять не тільки закони, а й підзаконні нормативно-правові акти. Таким чином, норми бюджетного права можуть міститися в актах різних органів законодавчої та виконавчої влади, однак спільним для них залишається той факт, що вони часто не виконуються усіма гілками влади. Говорячи про бюджетне законодавство, потрібно пам’ятати, що у ст. 92 Конституції України визначено: Державний бюджет України і бюджетна система України встановлюються виключно законами. Таким чином, головним та єдиним джерелом правового регулювання побудови та функціонування бюджетної системи є закони. А підзаконні акти мають розглядатися виключно як інструменти, що забезпечують функціонування законів.

Підсумовуючи викладене, можна зробити висновок, що хоча ст. 4 БК України називається «Склад бюджетного законодавства», за змістом у ній тільки перелічено нормативно-правові акти, якими регулюються бюджетні відносини. Поняття «бюджетне законодавство», яке використовується у БК України, має більше юридично-технічне значення, ніж суто правове та використовується для зручності визначення сукупності нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини.

Останнім часом висловлюються думки щодо розмежування поняття законодавства, використовуючи його широке розуміння в теорії права та вузьке — у правотворчій та правозастосовній діяльності. Але, на думку О. Чернадчука, таке розуміння законодавства призведе до подальшої плутанини навколо цього поняття, оскільки нелогічним виявляється існування двох різних тлумачень однієї правової категорії в юридичній науці, тому прийнятним є розуміння під бюджетним законодавством виключно законів, що потребує нормативного закріплення як у практичній, так і у загальнотеоретичній площині [7].

Значне місце серед нормативно-правових актів що регулюють бюджетні відносини, посідають Основні напрями бюджетної політики, які ухвалюються Верховною Радою України у формі постанов. Документ є досить формальним та носить декларативний характер, тому

було б доцільно прийняти Основні напрями бюджетної політики саме у формі закону — це виключило б непорозуміння в системі бюджетного законодавства, оскільки в переліку, визначеному ст. 4 БК, відсутня постанова Верховної Ради України про Основні напрями бюджетної політики.

Коротко зупинимося на недоліках чинного Бюджетного кодексу України. У ньому передбачено, що Кабінет Міністрів України, зокрема: затверджує порядки використання коштів державного бюджету (ч. 7 ст. 20); визначає порядок використання коштів з резервного фонду бюджету (ч. 1 ст. 24); встановлює порядок здійснення місцевих запозичень (ч. 8 ст. 74); визначає порядок та умови надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам (ч. 2 ст. 97); визначає порядок перерахування міжбюджетних трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам (включаючи бюджети районів у містах), коштів, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів, а також порядок перерахування міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами (ч. 2 ст. 108) тощо. БК України також встановлює, що Міністру фінансів України надаються повноваження з регулювання відносин, пов’язаних зі здійсненням витрат бюджету, визначення порядку та спрямування бюджетних коштів (ч. 10 ст. 13, частини 1, 5, 6 та 7 ст. 16, ч. 11 ст. 17). Такі положення БК України не узгоджуються з вимогами ч. 2 ст. 95 Конституції України, де встановлено, що виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, роз-мір і цільове спрямування цих видатків, а повноваження щодо прийняття законів належать виключно Верховній Раді України — єдиному органу законодавчої влади в Україні (ст. 75 та ч. 1 ст. 85 Конституції України).

У ст. 37 БК України передбачено, що Кабінет Міністрів України подає проект закону про Державний бюджет України разом з відповідними матеріалами не тільки Верховній Раді України, а й Президенту України. При цьому в БК України не визначено функцій Президента України у разі такого подання. Крім того, виключний перелік повноважень Президента України, визначений у ст. 106 Конституції України, не містить повноважень Президента України щодо розгляду проекту закону про Державний бюджет України.

Однак відповідно до норм гл. 10 БК України Президентові України подаються, зокрема: місячний, квартальний та річний звіти про виконання Державного бюджету України; зведені показники звітів про виконання бюджетів; інформація про виконання захищених видатків Державного бюджету України; інформація про використання коштів з резервного фонду державного бюджету; інформація про перелік здійснених операцій з державним боргом, інформація про надані державні гарантії; квартальні звіти про виконання бюджетів та кошторисів фондів загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного страхування та ін.

Такими повноваженнями згідно з Конституцією України наділений тільки Кабінет Міністрів України (ст. 116 Конституції України). Крім того, згідно з ч. 1 ст. 97 Конституції України Кабінет Міністрів України подає виключно до Верховної Ради України звіт про виконання Державного бюджету України. У ст. 98 Конституції України встановлено, що контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата України.

Разом із цим, чинним законодавством України недостатньо повно і чітко визначено її функції та повноваження. Зокрема функція контролю не має результативного впливового значення. Рахункова палата не має права накладати фінансові санкції, адміністративні стягнення до порушників бюджетного законодавства, а тільки уповноважена інформувати органи влади та надавати консультації. Крім того, контрольні повноваження цього органу не поширюються на рівень місцевих бюджетів, що не відповідає статусу Рахункової палати, прописаному у Законі України «Про Рахункову палату». У цьому зв’язку важливо розширити повноваження Рахункової палати України та нормативно закріпи

ти їх межі. У вересні 2012 р. здійснено перші кроки у цьому напрямі: Кабінетом Міністрів України ініційовано внесення змін до Конституції в частині розширення повноважень Рахункової палати та надання їй повноважень контролю доходів Державного бюджету. Проектом пропонується внести зміни до ст. 98 Конституції України, виклавши її у такій редакції:

«Стаття 98. Контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата. Організація, повноваження і порядок діяльності Рахункової палати визначаються законом».

Постановою Верховної Ради України від 20.06.2013 р. № 342-УІІ законопроект попередньо схвалено більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, що відповідає рекомендаціям Європейського Союзу перед підписанням Угоди про асоціацію з ЄС.

У цьому зв’язку необхідно затвердити: а) методологію середньострокового бюджетного прогнозування головними розпорядниками бюджетних коштів; б) підстави та обмеження перегляду видатків у межах бюджетних програм у середньо- строковій перспективі. Якщо обсяги фінансування бюджетних програм, ви-значені на середньострокову перспективу, можуть переглядатися в процесі планування видатків наступного бюджетного періоду довільно, то таким чином ви-кривляється сама сутність середньострокового бюджетного прогнозування, і цей механізм втрачає свою ефективність; в) порядок розкриття розпорядниками бюджетних коштів інформації про стан та результати виконання бюджетних програм, а також про розподіл коштів, отриманих у рамках виконання бюджетних програм.

Т. Латковська зазначає, що невід’ємною частиною реформування бюджетного законодавства України є чітке визначення основоположних понять, зокрема таких: «бюджетний устрій», «бюджетне законодавство», «видатки на соціальні потреби», «гарантовані послуги», «фінансовий норматив бюджетного забезпечення» [9].

Крім того, на законодавчому рівні доцільно забезпечити: мінімізацію часового розриву між складанням проекту бюджету та початком бюджетного року; обмеження кількості читань під час розгляду бюджету з урахуванням інтересів законодавчої влади; максимально наближений строк затвердження Державного бюджету до початку бюджетного року, з урахуванням часу на затвердження місцевих бюджетів, тощо.

Це, звичайно, не всі недоліки бюджет-ного законодавства, які потребують най-швидшого усунення. Важливим напрямом розвитку системи законодавства є збільшення кількості комплексних нормативних актів [10].

Аналіз бюджетного законодавства свідчить про те, що Україна пройшла довгий і складний шлях його реформування. Беручи до уваги, що бюджетний процес і досі залишається найполітизованішою консервативною бюрократичною процедурою, виникає потреба у подальшому його удосконаленні. По-перше, вітчизняне бюджетне законодавство побудоване на принципах колишньої радянської держави, що не відповідає вимогам сучасності та європейським стандартам; по-друге, воно характеризується неузгодженістю нормативно-правової бази, регулюванням важливих бюджетних питань підзаконними актами, що ставить під сумнів верховенство права тощо. Ураховуючи наведені вище аргументи, першочерговим завданням у сфері удосконалення бюджетного законодавства України є уніфікація понятійного апарату та забезпечення чіткого розподілу повноважень між органами влади у сфері організації та контролю бюджетного процесу в Україні. Комплексне реформування бюджетного законодавства забезпечить можливість швидкої економічної інтеграції України до Європейського Союзу.

Висновки

Головна проблема, яка сьогодні стоїть перед суспільством, — стабілізація економіки і забезпечення її зростання. Однак без виділення відповідних коштів її неможливо розв’язати. В умовах обмеженості фінансових ресурсів держава повинна раціонально та ефективно використовувати державні кошти. У цілому система видатків бюджету повинна забезпечувати надійне функціонування держави і сприяти економічному зростанню, що досягається за рахунок раціональної структури видатків.

Таким чином, державні видатки як складова фінансових відносин пов’язані із формуванням та використанням фінансових ресурсів держави з метою виконання покладених на неї функцій. Проведене дослідження дозволяє стверджувати, що в ринковій економіці державні видатки є одним із факторів впливу на рівень економічного росту. Для того щоб досягти економічного зростання в Україні необхідно розробити та оптимізувати обсяг і структуру державних видатків у контексті реалізації соціально-економічної політики держави.

Отже, в сучасних умовах використання державних видатків як стимулу для забезпечення подальшого розвитку національної економіки можливе за умови оптимізації складу та структури видатків за окремими напрямами фінансування, а також використання дієвих механізмів формування доходів держави як джерела покриття відповідних видатків.

До видатків, що здійснюються з Державного бюджету України, належать видатки на:

1) державне управління: законодавчу владу; виконавчу владу; Президента України;

2) судову владу;

3) міжнародну діяльність;

4) фундаментальні та прикладні дослідження і сприяння науково-технічному прогресу державного значення, міжнародні наукові та інформаційні зв’язки державного значення;

5) національну оборону;

6) правоохоронну діяльність та забезпечення безпеки держави;

7) освіту;

8) охорону здоров’я;

9) соціальний захист та соціальне забезпечення;

10) культуру і мистецтво;

11) державні програми підтримки телебачення, радіомовлення, преси, книговидання, інформаційних агентств;

12) фізичну культуру і спорт;

13) державні програми підтримки регіонального розвитку та пріоритетних галузей економіки;

14) програми реставрації пам’яток архітектури державного значення;

15) державні програми розвитку транспорту, дорожнього господарства, зв’язку, телекомунікацій та інформатики;

16) державні інвестиційні проекти;

17) державні програми з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки, попередження та ліквідації надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха;

18) створення та поповнення державних запасів і резервів;

19) обслуговування державного боргу;

20) проведення виборів та референдумів, державне фінансування політичних партій.

Основним критерієм, відповідно до якого розподіляються витрати між державним та місцевим бюджетами, є організаційна підпорядкованість підприємств та організацій.

Підвищення цін, що спричинило зростання видатків бюджетів усіх рівнів, у той же час доходи зростали в менших обсягах. Це стало однією з головних причин незбалансованості бюджету.

Важливим є вдосконалення програмно-цільового методу бюджетного планування видатків, створення від-повідних умов для розвитку даного методу управління бюджетними коштами. Формування системи стратегічного і середньострокового бюджетного планування сприятиме підвищенню рівня узгодженості цілей суспільного розвитку та бюджетної політики, що посилить результативність перетворень в економіці та соціальній сфері. Доцільним є забезпечення розвитку системи моніторингу та подальше вдосконалення системи оцінки виконання бюджетних програм, розширення самостійності та відповідальності розпорядників бюджетних коштів.

Список використаних джерел

1. Бюджетний кодекс України: Закон Верховної Ради України від 8 липня 2010 року № 2456-VI // Урядовий кур’єр. — 2010. — № 151.
2. Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі : розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2002 року № 538-р // Офіційний вісник України. — 2002. — № 38. — Ст. 1793.
3. Про затвердження Інструкції з підготовки бюджетних запитів : наказ Міністерства фінансів України від 6 червня 2012 року № 687 // Офіційний вісник України. — 2012. — № 51. — Ст. 2052.
4. Бондаренко В. Закономірності поєднання доходів та видатків в бюджеті міста через їх відношення до факторів виробництва //Статистика України. — 2003. — № 2. — С.62-69
5. Бюджетна система: інтегрований навчальний комплекс (посібник, електронна навчальна система на компакт-диску) / під ред. Л.О. Омелянович — Донецьк: ДонНУЕТ — 2008. – 237 с.
6. Добровольська Л. Соціальні видатки бюджету України //Фінанси України. — 2002. — № 2. — C. 13-18
7. Луніна І. Політичні та економічні фактори зміни державних видатків //Економіка України. — 2004. — № 6. — C. 12-19
8. Міністерство фінансів України — www.minfin.gov.ua
9. Павлюк К. В. Видатки бюджетів на розвиток людського капіталу як чинник економічного зростання //Фінанси України. — 2006. — № 9. — С.30-46.
10. Павлюк К. В. Концептуальні підходи до аналізу державних видатків //Фінанси України. — 2007 . — № 8 . — С. 73 — 90
11. Полозенко Д. В. Видатки бюджету на розвиток людського капіталу //Фінанси України. — 2006. — № 4. — С.15-23
12. Полозенко Д.В. Фінансова політика у сфері видатків бюджету //Економіка АПК. — 2006. — № 1. — С.96-99.
13. Рахункова палата України — www.ac-rada.gov.ua
14. Ривак О. Соціальні видатки бюджету як джерело розвитку людського капіталу //Україна: аспекти праці. — 2007. — № 7. — C. 35-42
15. Саливон С. БЮТжжет: Бюджет-2008 //Бизнес. — 2008. — № 1-2. — C. 30-35
16. Сутність і проблеми підвищення ефективності видатків бюджету / Васютинська Л.А. // Вісник соціально-економічних досліджень. – 2009. — №35. – С. 34-39.
17. Федчук С. Публічні видатки та їх класифікація в сучасній державі //Підприємництво, господарство і право. — 2007. — № 6. — C. 92-96.
18. Цвєтков А. Визначення поняття «Видатки бюджету» в теорії фінансового права та законодавстві України //Підприємництво, господарство і право. — 2002. — № 12. — C. 82-84
19. Чубенко А. Застосування програмно — цільового методу бюджетного фінансування видатків у сфері цивільного захисту //Право України. — 2007 . — № 12 . — С. 38 — 40
20. Чугунов І. Державні видатки у системі фінансового регулювання //Фінанси України. — 2003. — № 12. — С.3-8
21. Чугунов І.Я. Теоретико-методологічні засади удосконалення програмно-цільового методу планування видатків бюджету //Фінанси України. — 2004. — № 9. — С.37-44
22. Шевчук Н. Ю. Структура видатків місцевих бюджетів України та особливості їх побудови //Актуальні проблеми економіки. — 2008. — № 5. — C. 202 — 207.