ВСТУП

До середини XX ст. уявлення про юридичний процес ґрунтувалися на реально наявних тоді цивільному та кримінальному процесах. Відповідно, виділялися такі його особливості:

1) це завжди діяльність органів держави, серед яких особливе місце посідає суд;

2) це судовий розгляд і вирішення спору про право із застосуванням заходів цивільно-правового примусу (якщо йдеться про цивільний процес) чи судовий розгляд справи про злочин з вирішенням питання про застосування заходів кримінального примусу (кримінальний процес).

Але з другої половини XX ст. поняття «процес» і «юридичний процес» стали досліджуватися, а разом з тим і широко застосовуватися в інших галузях юридичної науки. З’явилися праці, де аналізувалися законодавчий, арбітражний (господарський), бюджетний, нотаріальний, фінансовий процеси[1].

Для того, щоб в цій роботі розглянути характерні особливості розвитку адміністративного процесу в 1960-1990 роки, треба власне вказати, що таке являє собою адміністративний процес та адміністративно-процесуальне законодавство.

Суто правозастосовча природа адміністративного процесу зумовлює поділ норм про спосіб вчинення дій на дві категорії: матеріальні процедурні та процесуальні процедурні. До перших відносяться ті, що відповідають на питання у який спосіб учиняти матеріальні дії, а до других — ті що вказують порядок провадження справи. Ця лінія проведена ще Н.Г.Саліщєвою, що не всіма авторами було сприйнято адекватно, хоча раціональне зерно дана позиція, безсумнівно, має[2]. Автор стверджувала, що норми матеріального адміністративного права відповідають на питання, що дозволено, що заборонено робити чи як робити, щоб досягнути бажаного результату, а норми адміністративно-процесуальні відповідають на питання, яка компетенція у вирішенні справ відповідних посадових осіб, який порядок вирішення спорів[3].

Виділення матеріальної норми, що застосовується через процесуальну форму, та матеріальну норму, що вповноважує орган управління (посадову особу) на проведення правозастосування. Основне адміністративне процесуальне відношення є виразом виконання компетенції з правозастосування, тобто реалізації другої з названих норм. Безпосереднього виразу (без процесуального опосередкування) ця норма набуває у фонових матеріальних відносинах, що супроводжують основне процесуальне відношення. В ході цих відносин реалізується такий елемент адміністративного розгляду, як матеріально-технічна діяльність з обслуговування правозастосування.

Процесуальні норми, на відміну від матеріальних, указують на форми, порядок і методи процесуальної діяльності2. При цьому під формами розуміються форми актів процесуальної діяльності, які не можна плутати з правовими формами діяльності (елементами повноважень), що їх закріплюють у матеріальних нормах. Така правова форма діяльності проявляється лише в результаті процесуальної діяльності[4].

Адміністративний процес є специфічним видом юридичного процесу, який, на відміну від інших видів процесів (кримінального, цивільного), має складну структуру проваджень, що відрізняються одне від одного за характером справ.

Отже, адміністративний процес — це врегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність публічної адміністрації, спрямована на реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права в ході розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ.

Виділяють такі види проваджень адміністративного процесу: 1)з розробки і прийняття нормативних актів; 2) з прийняття індивідуальних актів управління; 3) із застосування адміністративно-процесуальних заходів і заходів припинення; 4) у справах про адміністративні правопорушення; 5) із застосування дисциплінарних стягнень; 6) реєстраційно-дозвільне; 7) наглядово-контрольне; 8) у справах про звернення громадян; 10) у земельних, пенсійних, податкових, бюджетно-фінансових справах; 11) у справах про відшкодування матеріальної шкоди тощо.

Таким чином, можна вести мову про три види адміністративних проваджень у системі адміністративного процесу: адміністративно-процедурні; адміністративно-деліктні; адміністративно-судочинські[5].

Про становлення вказаних видів проваджень у радянські часи піде мова в цій роботі.

1. Суспільний та державний лад УРСР в період 1960-1990 р.р. 

В жовтні 1961 року відбувся ХХІІ з’їзд КПРС, який прийняв нову Програму партії — програму переходу суспільства до комунізму. Перші десять років (1961—1971) відводилися на створення » матеріально-технічної бази комунізму», наступні (1971-1981) — на вступ у комунізм. Передбачалось формування безкласового суспільства і передача функцій держави органам самоврядування трудящих.

Та уже через три роки після початку реформ, у жовтні 1964 року, М. Хрущова було усунуто з вищих державних і партійних посад. Невизначеність ситуації, до якої призвели розпочаті М. Хрущовим реформи, налаштували проти нього різні прошарки суспільства: бюрократію, технократів, номенклатуру, військових. Партійна група, що прийшла до влади в результаті цього безкровного кремлівського перевороту, намагалась створити новий тип тоталітарного режиму, де ідеологічний консерватизм був би поєднаний з економічними реформами.

У 1965 році почалася нова економічна реформа за програмою групи технократів на чолі з О. Косигіним. З одного боку, ця реформа мала за мету розширення автономії підприємств, а з іншого — значно посилювала позиції загальносоюзних органів. Були ліквідовані раднаргоспи і відновлені загальносоюзні промислові міністерства. Створюється ряд центральних відомств, таких як Державний комітет з цін, Державний комітет постачання, Державний комітет по науці і техніці.

Проте і розширення господарської самостійності підприємств було досить суттєвим. До мінімуму було зведено число обов’язкових показників, запроваджені нові: вартість продукції, загальний фонд заробітної плати, загальна сума централіізованих капіталовкладень. Частина прибутків залишалась у розпорядженні підприємств. Фонди стимулювання були поділені на фонд матеріального заохочення (контролювався загальними зборами трудового колективу), фонд соцкультбуту і фонд самофінансування для потреб розвитку виробництва. Проте позитивні елементи реформи перекреслював відомчий принцип управління і планування, коли вертикальна підпорядкованість господарчих органів виключала їх горизонтальну взаємодію. Договори, що їх укладали підприємства, підлягали обов’язковому затвердженню вищестоящими органами.

Але починаючи з 1972 року економічна реформа припиняється. В Москві перемогли консервативні сили, які центр ваги реформ переносять на оборонну промисловість, освоєння Сибіру і на сільське господарство. В інтересах союзних республік було хіба що тільки останнє — зрушення в аграрному секторі.

Здавалося, що саме в 70-ті роки було найбільше зроблено для змін у сільському господарстві України. Запроваджувались програми механізації, хімізації, меліорації. За плановими підрахунками капіталовкладення в сільськогосподарське виробництво становили 27 відсотків від усіх капіталовкладень в українську економіку. Але ефект від цих програм був більше негативним, ніж позитивним. Механізація перетворилася у постачання колгоспам і радгоспам низькоякісної техніки. Хімізація привела до масового забруднення навколишнього природного середовища. Меліорація знищила родючі ґрунти і порушила екологічний баланс. Лише за 1971 — 1985 роки капіталовкладення на проведення меліорації в Україні становили близько 12 млрд. крб., а середньорічна віддача не перевищувала 3—4 млн. крб.

З року врік збільшувався розрив між зростанням фінансування сільського господарства й обсягом виробленої продукції. Так, за 1966—1985 роки середньорічні капіталовкладення в сільськогосподарське виробництво збільшилися в 2,5 рази, а валовий збір зерна — лише на 18 відсотків, м’яса — на 38 відсотків.

Незважаючи на все це, в сільському господарстві України були і певні позитивні зміни. У 70-ті роки посилилася міжгосподарська кооперація та агропромислова інтеграція, яка привела до створення аграрно-промислових підприємств і об’єднань. Все це потребувало нагальних змін форм керівництва селом, на що командно-адміністративна система була нездатна Ігнорування інтересів селянина, екстенсивний підхід до землеробства в середині 80-х років призвели до порушення становища в сільському господарстві республіки, хоча навіть і за таких умов вона виробляла чверть всієї сільськогосподарської продукції СРСР.

Наприкінці 70-х — на початку 80-х років економіка України ввійшла в смугу тотальної кризи. «Першою ластівкою» економічної кризи стала інфляція. Однією з причин інфляційних процесів був дисбаланс між прибутками населення і можливістю їх реалізації. Заощадження громадян постійно зростали. На кінець 70-х років вони становили 32 млрд. крб. тільки на рахунках в ощадних касах. Але зростання грошової маси на руках у населення не підкріплювалось збільшенням обсягу пропонованих товарів і послуг. Якщо номінальна заробітна плата збільшувалася, то реальні доходи громадян зменшувалися. Відповідні процеси відбувалися в усіх інших сферах, які стосувалися добробуту людей: у житловому будівництві, охороні здоров’я, народній освіті тощо.

У розглянутий період повністю сформувалася нова верства населення — номенклатурно-бюрократичний апарат, який був справжнім господарем на Україні.

Формування культу Л. Брежнєва говорило про створення неототалітарного режиму, який відрізнявся від сталінського більш пом’якшеним виглядом. В Україні вихваляння Л. Брежнєва особливо потворних форм набуло за В. Щербицького, який в 1972 році замінив на посаді першого секретаря ЦК КПУ П. Шелеста.

Початок свої кар’єри В. Щербицький відзначив масовими арештами української інтелігенції— носія національної самосвідомості. Репресії були започатковані статтею в № 4 журналу «Комуніст України» за 1973 рік під назвою «Про серйозні недоліки і помилки однієї книги», в якій розгромній, але слабко аргументованій критиці було піддано твір П. Шелеста «Україно наша Радянська», виданий у 1970 році. Автора звинуватили утому, що він «ідеалізує українське козацтво і Запорозьку Січ», ігнорує роль Росії в історії України, не дає належної оцінки возз’єднанню України з Росією — «цій видатній історичній події» тощо. Після цього почалися арешти. Безпідставно були заарештовані брати М. та Б. Горині, О. Заливаха, С. Караванський та інші правозахисники, які намагалися боротися з порушеннями прав людини.

Посилювався ідеологічний тиск на весь народ. У національних відносинах пропагувалося злиття націй. Активно проводилася русифікація. Один із найголовніших компонентів національної свідомості — мова — поступово усувається зі сфери соціально-культурних відносин. У 1979 році 10,9 відсотка українців за національністю назвали рідною мовою російську. В Україні склалася ситуація, при якій російська національна меншість фактично асимілювала українську більшість.

На виробництві, в управлінських структурах панувала російська мова. Майже всі предмети у ВНЗ та технікумах республіки викладалися російською мовою. 3 1972 по 1980 рік кількість назв українських видань навчальної літератури для ВНЗ скоротилась у 5,7 рази.

На 1985 рік чисельність робітників становила 60 відсотків від загальної кількості зайнятих у народному господарстві. Значно скоротилася чисельність українських колгоспників: з 6,4 млн. у 1960 році до 3,9 млн. у 1985 році. Кількість міських жителів зросла з 19,9 млн. у 1960 році до 33.2 мли у 1985 році, відповідно за цей же період сільське населення зменшилося з 22,6 млн. до 17,6 млн. осіб[6].

Післяхрущовське двадцятиріччя стало часом всеохоплюючої системної кризи радянського суспільного і державного ладу. «Епохою застою» названо (термін Ф. Бурлацького) період перебування на посту Першого секретаря ЦК КПРС (з 1966 р — Генерального) Л. Брежнєва (1964-1982 рр.). Висунутий ним заклик до стабільності насправді означав відмову від будь-яких реформ у державі. А це в умовах науково-технічної революції, своєю чергою, означало безнадійну відсталість директивної економіки від ринкової. Країна зав’язла у павутинні економічної і науково-технічної залежності від своїх суперників у «холодній війні». Кризові явища у політичній сфері виявляли себе у пануванні номенклатурного партапарату над державою, державними органами, новому зрощенні функцій партійних і державних органів, підміні справжнього народовладдя формальним представництвом трудівників у Радах, узурпації значної частини законодавчих функцій виконавчою владою тощо. Глухий або відкрито виражений протест населення СРСР викликали привілеї номенклатури (хоча сама номенклатура намагалася їх не афішувати) і зусилля влади щодо русифікації українців та білорусів, викликані прагненням не допустити перетворення росіян у національну меншину у власній країні.

Існування СРСР у переформованому виді на деякий час подовжив потік нафтодоларів, породжений енергетичною кризою 1970-х років у країнах Заходу. Проте коли ціни світового ринку на енергоносії поповзли донизу, видимість стабільності зникла. У такій ситуації до влади в СРСР прийшов М. Горбачов. У квітні 1985 р. новий генсек ЦК КПРС проголосив курс на докорінні реформи суспільно-політичного життя країни, названий «перебудовою»[7].

2. Генезис становлення адміністративного процессу в СРСР 

Питання виникнення й еволюції адміністративного процесу необхідно розглядати в контексті загального розвитку адміністративного права. Як відомо, адміністративне право розвивалося спочатку в рамках науки камералістики, а згодом — поліцейського права, яке було започатковано для вирішення завдань поліцейської держави, характерними рисами якої є урядова опіка та втручання в усі сфери життя, відсторонення громадян від участі у державному управлінні, підпорядкування економіки інтересам збільшення державної скарбниці, наявність дуже розгалуженої бюрократії. На межі XVIII-XIX століть поліцейське право переважно оперувало такими поняттями, як «поліція безпеки» та «поліція добробуту». Поліція безпеки охороняла громадський порядок у державі, життя та безпеку громадян. Діяльність поліції добробуту являла собою складну систему адміністративних заходів, спрямованих на розвиток державних і приватних господарств, а також на покращення фізичного та духовного стану населення. Предметом поліцейського права охоплювалися питання, які повинні бути предметом державного, пізніше — конституційного права, а також фінансового права та політичної економії.

Перехід європейських країн від аграрного до індустріального розвитку, швидкий розвиток населених пунктів, концентрація населення в містах зумовили глибокі соціальні та економічні реформи, а відтак — нові завдання публічного управління, розвиток законодавства, правозастосування.

Перетворення поліцейської держави на буржуазну правову державу завдяки ідеям Великої французької революції зумовило новий погляд на управління, концептуальною основою якого став закон, який мав урегульовувати всі сфери суспільного життя та чітко визначати права та обов’язки громадян щодо держави та її органів.

Адміністративне право в його класичному розумінні виникло тоді, коли Велика французька революція протиставила всемогутності держави права людини та громадянина, тобто коли революційні перетворення зробили з «підданого» «громадянина».

Російська адміністративно-правова наука розвивалася на підставі теоретичних засад, розроблених вченими-поліцеїстами того часу, котрі почали розглядати будь-які поліцейські заходи, що застосовувалися до приватних осіб, через призму їх урегульованості нормативними актами, метою яких було встановлення підстав поліцейської діяльності, її меж і процедур здійснення. Подібні погляди на місце закону (указу) в регулюванні відносин між владою та особою стали наслідком розгорнутої у ті часи дискусії про правову державу, невід’ємними елементами якої визнавалися панування закону у сфері відносин між владними та підвладними суб’єктами, поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову, підзаконність виконавчої влади та обмеження адміністративного розсуду. При цьому вплив ідей правової державності на науку поліцейського, або як його вже почали називати — адміністративного права, та на саме законодавство не обмежувався лише зазначеною сферою, а був набагато ширшим, що зумовило загальну переоцінку призначення поліцейського (адміністративного) права у суспільстві та державі.

Водночас, надзвичайно гостра дискусія розгорнулася з приводу необхідності створення інституту адміністративної юстиції, покликаної забезпечувати законність управлінської діяльності та захист прав громадян, що могло бути досягнуто, на думку вчених, лише через створення системи незалежних від правлячої влади адміністративних судів. Адміністративна юстиція могла стати юридичною гарантією проти свавілля у державному управлінні лише за умови, що вона буде організована як суд, від правлячої влади незалежний. Тільки тоді могла виникнути впевненість, що спір між громадянином і посадовою особою про правомірність акта державного управління завершиться торжеством права, що, в свою чергу, матиме наслідком розвиток і зміцнення у народу правового відчуття та правосвідомості, які позитивно вплинуть на встановлення правомірності в управлінні, оскільки посадові особи є плоть від плоті суспільства і кров від його крові. Подібне розуміння призначення та змісту інституту адміністративної юстиції базувалося на працях західноєвропейських вчених, які, аналізуючи діяльність уже існуючих адміністративних суддів, наголошували, що саме теорія адміністративної юстиції сприяла переходу від поліцейського до адміністративного права і виникненню останнього як такого[8].

Першим кодифікованим нормативно-правовим актом щодо виконання судових рішень на території Російської Імперії став Статут цивільного судочинства 1864 р., розділ 5 Книги 2 якого мав назву «Про виконання судових рішень»[9]. Слід зазначити, що, хоча виконавче провадження відповідно до норм цього Статуту розумілося як окрема стадія цивільного процесу, але адміністративно-правова складова виконавчого провадження є безперечною, оскільки: 1) встановлена обов’язковість виконання рішень суду і створена система органів виконавчого провадження, діяльність яких санкціонована державою; 2) детально регламентований адміністративно-правовий статус приставів, на яких, з урахуванням територіального принципу, був покладений обов’язок примусового виконання; 3) за виконання рішення стягувалася встановлена державою платня, яка йшла на утримання такого суб’єкта публічної адміністрації; 4) пристав мав право застосовувати заходи адміністративного примусу (наприклад, особисте затримання боржника).

Підсумовуючи дослідження еволюції правовідносин виконавчого провадження до 1917 р., слід погодитися з висновками Р.В. Ігоніна, що виконавчому провадженню вже в той історичний період були притаманні ознаки інституту адміністративного права, а саме: 1) наявність спеціального державного органу як обов’язкового суб’єкта виконавчого провадження;  2) учасники виконавчого провадження не були рівноправними суб’єктами; 3) виконавче провадження завжди виникало незалежно від волевиявлення боржника; 4) боржник  повинен був виконувати свої обов’язки під загрозою санкцій у вигляді юридичної відповідальності[10].

Що ж стосується адміністративного судочинства у Російській імперії, то адміністративна юстиція у той час лише зароджувалася і тільки у 1916 р. було проведено реформування Правлячого Сенату, яке наблизило його до типу адміністративного суду.

Таким чином, утворення у середині XIX cт. в низці європейських країн адміністративних судів стимулювало зародження адміністративного процесу. При цьому підставою для виокремлення даного інституту як зовнішнього прояву правосуддя було не створення спеціалізованих адміністративних судів чи спеціального порядку вирішення цих справ, а наявність окремого предмета судового розгляду — адміністративно-правових спорів.

Адміністративно-правовий спір — це об’єктивно існуюча або уявна проблема, яка слугує причиною суперечок між сторонами, коли громадянин вважає, що порушуються його права. Дана категорія дає можливість відокремити таку форму судового захисту прав і свобод громадян, як адміністративна юстиція, від інших форм судового захисту — конституційної юстиції, цивільної та кримінальної юстиції. Оскільки розгляд і розв’язання спорів, що виникають у сфері публічного управління, сторонами в яких є громадяни й відповідні публічні органи, безпосередньо складають юрисдикційну сферу діяльності адміністративної юстиції, то можна вести мову про неї як про провідну форму судового захисту прав і свобод громадян у сфері публічного управління. Усі інші форми судового захисту прав і свобод громадян передусім спрямовані на розв’язання інших юрисдикційних завдань, хоча, водночас, не відсторонені від забезпечення оптимального стану захисту прав і свобод громадян у сфері публічного управління.

Виникнення адміністративного спору є відповідною правовою реакцією управлінського середовища на конфліктну ситуацію, яка відображає сутність об’єктивних або суб’єктивних суперечностей, що склалися і виявляються у протистоянні сторін. Тобто це така ситуація, коли сторона правових відносин, які виникли у сфері публічного управління, досягаючи поставленої мети, допускає вторгнення у сферу реалізації суб’єктивних прав іншої сторони або створює умови, за яких стає неможливою реалізація таких прав.

Водночас, необхідно відмітити, що діяльність публічної адміністрації та її відносини з громадянами на законодавчому рівні до першої чверті XX ст. практично не регулювалися. Тобто спочатку виникло право на судове оскарження рішень органів влади, що зумовило розвиток адміністративного процесу. Відповідно, первісний зміст адміністративного процесу охоплював лише порядок судового розгляду публічно-правових спорів.

Отже, дослідження історичного розвитку адміністративного права дозволяє стверджувати, що першоосновою адміністративного процесу був порядок діяльності з вирішення адміністративних справ в адміністративних судах.

Зміна політичної ситуації в країні, яка відбулася після Жовтневого перевороту, безпосередньо вплинула і на зміст предмета адміністративного права та розвиток його інститутів. Нова влада, нові потреби радянської держави у сфері державного управління не могли бути задоволені старими положеннями та призначенням адміністративного права, що поставило на порядок денний питання про необхідність їх приведення у відповідність до радянської правової ідеології.

Згідно з поставленим завданням було розроблено теоретичне підґрунтя адміністративного права як науки, що досліджує сукупність правових норм, які регулюють діяльність органів радянської влади, спрямовану на охорону існуючого суспільного ладу за допомогою попереджувальних і частково репресивних заходів, що застосовуються у позасудовому (адміністративному) порядку. Тобто у 20-ті рр. XX ст. розпочався поступовий відхід від ідеї необхідності забезпечення та охорони прав особи при здійсненні публічного управління, у зв’язку з чим стала переважати точка зору, згідно з якою адміністративне право сприймалося лише як засіб виконання органами державного управління покладених на них обов’язків, пов’язаних, врешті-решт, з цілеспрямованим впливом на об’єкти управління — громадян.

Такі тенденції призвели до зникнення у той час інституту адміністративної юстиції, оскільки останній вважався буржуазним, у зв’язку з чим йому не було місця в радянській державі. Такий висновок обґрунтовувався, зокрема, тим, що радянський апарат — народний, слугує трудящим, суперечностей між трудящими та апаратом немає. За виявлення недоліків у роботі окремих посадових осіб скарга як сигнал про недоліки, допоможе навести порядок. А тому спеціальна процедура, спеціальний суд непотрібні. За офіційною радянською ідеологією, суд за жодних умов не міг протиставлятися іншим органам державної влади, стояти окремо або над ними; суду було категорично заборонено скасовувати обов’язкові постанови, видані органами державної влади або управління.

Отже, суд був частиною державного апарату, яка була покликана не охороняти і забезпечувати приватні та публічні права громадян, яких, до речі, у них майже не було, а сприяти зміцненню диктатури пролетаріату в межах усієї радянської держави.

Через зазначені обставини інститут адміністративного процесу також перестав існувати у першоджерельному змісті.

Одночасно із зародженням у XIX ст. адміністративного процесу в надрах поліцейського права зароджується інший правовий процесуальний інститут, нерозривно пов’язаний з інститутом стягнень (у подальшому — адміністративна відповідальність), який у правовій системі радянського часу отримує назву адміністративний процес (сьогодні — адміністративно-деліктний вид процесу).

Адміністративно-деліктний вид процесу, як і попередній процесуальний інститут, також має складну історію започаткування та розвитку, і його не можна розглядати, відмежовуючи від генезису інституту адміністративної відповідальності.

Вихідним пунктом зародження адміністративної відповідальності та її процесуального інституту було прийняття Статуту про покарання, що накладаються мировими суддями.

У 1861 р. у доповідній записці імператору Олександру II «Про судово-поліцейський статут» головний управляючий II відділенням Державної Ради граф Д. М. Блудов вказував на необхідність відмежування злочинів, підвідомчих кримінальним судам, від «поліцейських проступків», які у країнах Західної Європи на той час підлягали розгляду спеціальними поліцейськими суддями або адміністративними органами. Д. М. Блудов пропонував розмежувати повноваження судової влади і поліції щодо слідчих дій і віднести досудовий розгляд справ про кримінальні злочини до відання судових слідчих, а провадження у справах про незначні злочини та проступки — до відання мирових суддів.

Проект судово-поліцейського статуту, що містив 206 статей, був переданий на розгляд до II відділення Державної Ради у лютому 1864 р. Проект доопрацьовувався на засіданнях Державної Ради у травні та липні 1864 р., після чого його останній варіант був поданий на розгляд імператору і затверджений 20.11.1864 р. Статут про покарання складався з 13 глав, перша з яких містила загальні положення (порядок заміни стягнень, обставини, що пом’якшують та обтяжують відповідальність, тощо). Даним нормативним актом не були передбачені процесуальні основи щодо незначних проступків (порядок накладення покарань, процедура оскарження дій мирових суддів, застосування заходів адміністративного припинення тощо).

Таким чином, одночасно з установленням судового порядку розгляду справ про незначні злочини і проступки низкою правових актів передбачався адміністративний порядок розгляду та вирішення справ про певні правопорушення. Мається на увазі, що деяким адміністративним органам надавалося право вже самостійно, тобто без звернення до суду, накладати на осіб, винних у порушенні адміністративних розпоряджень і вимог, стягнення.

Принагідно зазначимо, що згадані вище стягнення згодом були названі адміністративними, що підкреслювало той факт, що вони накладені не судовими, а адміністративними органами.

Після Жовтневої революції 1917 року ситуація з відносинами адміністративної відповідальності певним чином нагадувала ситуацію, яка мала місце в Російській імперії. Відтепер майже кожен орган радянської влади мав право не тільки видавати обов’язкові постанови, а й супроводжувати їх адміністративними санкціями, які ним же і накладалися на винних осіб.

Особливістю того часу було те, що встановлений військово-комуністичний режим декларував принцип революційної доцільності, відповідно до якого вищим законом визнавалося все те, що було корисним для революції.

Неминучим наслідком панування революційної доцільності стало виникнення «подвійного» законодавства, де у ролі першого законодавства виступали ті норми, які видавалися на центральному рівні, а у ролі другого — практика їх незастосування або перекрученого застосування на місцевому рівні. Таким чином, радянська держава (СРСР) на початку свого існування заклала основи тоталітарного режиму, а саме: нехтування правами, свободами та законними інтересами приватних осіб заради досягнення власних цілей; безконтрольність і безвідповідальність державної влади взагалі та правлячої верхівки зокрема; беззастережне застосування сили і репресій для придушення будь-якої ініціативи населення, яка не узгоджувалася з офіційною державною політикою та ідеологією, тощо.

Усе вищевикладене значною мірою вплинуло на розвиток як адміністративної відповідальності, так і адміністративно-деліктного виду адміністративного процесу.

27.07.1927 р. Всеукраїнський центральний виконавчий комітет і Рад нарком УРСР видали постанову «Про надання адміністративним органам права вживати заходів адміністративного впливу за маловажні праволомства». Згідно з цією постановою для звільнення судових установ від незначних кримінальних справ і прискорення розв’язання останніх та на зміну частини другої Кримінального кодексу НКВС АМСРР адміністративним відділам окружних виконавчих комітетів і районним виконавчим комітетам було надано право вживати заходів адміністративного впливу за певні (незначні) праволомства (терміном «праволомство» у ті часи позначалося правопорушення).

У подальшому ці норми увійшли до Адміністративного кодексу УРСР, який було затверджено ВУЦВК 12.10.1927 р. і введено в дію 3 01.02.1928 р.

Цей Кодекс уніфікував, принаймні на час його прийняття, все законодавство про адміністративну відповідальність, визначивши найбільш принципові аспекти зазначеного інституту адміністративного права. Отже, як випливає з викладеного, Адміністративний кодекс У PCP справді дав відповіді на численні запитання, пов’язані з порядком притягнення осіб до адміністративної відповідальності.

Подальший законодавчий розвиток інститутів адміністративної відповідальності та адміністративно-деліктного виду адміністративного процесу пов’язаний із збільшенням кількості адміністративних проступків, за вчинення яких наставала адміністративна відповідальність, і був спрямований на регулювання різних порядків притягнення осіб до адміністративної відповідальності.

У 30-х рр. XX ст. адміністративно-деліктний процес не отримав значного розвитку, оскільки вся увага була приділена інституту адміністративної відповідальності, в якому розроблялися теоретичні підґрунтя понять «проступок», «адміністративне стягнення», «суспільна небезпечність».

У 40-50-ті рр. XX ст. досліджуваному інституту приділяється більше уваги. Особливо це стосується адміністративно-процесуальних норм, які пропонувалося кодифікувати в окремому правовому акті. Актуальним було питання і про послідовність кодифікації матеріальних та процесуальних норм; переважала думка, що кодифікація матеріальних норм має передувати кодифікації норм адміністративно-процесуальних. Вона обґрунтовувалася вторинним, підпорядкованим характером процесуальних норм стосовно норм матеріальних, зміст і напрями кодифікації яких мають визначати кодифікацію процесуальних норм.

Розвиток інституту адміністративної відповідальності у той час обумовив удосконалення процесуальної форми останньої. У 50-ті роки отримала теоретичне підґрунтя «вузька» концепція сутності процесу, яка визначала його як порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення і застосування до правопорушників адміністративних стягнень. Таким чином, в адміністративному праві 50-х рр. обґрунтовано існування інституту адміністративно-деліктного процесу (назва того часу: адміністративний процес (адміністративне провадження).

Не можна обійти увагою започатковану пізніше «широку» концепцію змісту процесу, суть якого зводилася до суспільно-процесуальних відносин, які виникали при здійсненні виконавчої та розпорядчої діяльності і урегульовувалися процесуальними нормами радянської держави. Тобто даною теоретичною конструкцією охоплювалася і адміністративно-деліктна складова, яка співвідносилася з адміністративним процесом як рід і вид. Зазначена теорія отримала велику кількість прихильників і почала активно розвиватися.

Поряд із цим, деякі прихильники «широкої» концепції пропонували створення та легалізацію самостійної галузі — адміністративно-процесуальне право.

Отже, підводячи підсумок вищевикладеному, необхідно зазначити, що адміністративно-деліктний вид адміністративного процесу почав свій розвиток завдяки широкому застосуванню інституту адміністративної відповідальності, який бере початок у теорії поліцейського права, але з розвитком адміністративного права, згідно з його управлінською концепцією, втрачає власну індивідуальність та існує як видовий елемент адміністративного процесу (широка концепція).

Теоретичні напрацювання стосовно двох вищезгаданих процесуальних інститутів зумовили започаткування і розвиток інституту адміністративної процедури.

Розуміння адміністративної процедури у світі та шляхи її правового регулювання неоднакові.

З процесом кодифікації у 20-х рр. XX ст. пов’язують виникнення адміністративного процедурного права в Європі. У західних демократіях розвиток законодавства про адміністративну процедуру має наслідком ситуацію, коли адміністративне право в країні регулює переважно діяльність публічної адміністрації[11].

3. Основні концепції адміністративного процесу в Радянській період 

Адміністративний процес пройшов складний шлях становлення та розвитку, значний інтерес до змісту котрого не вщухає вже понад сто років. Для глибокого розуміння суті процедурно-процесуальних інститутів адміністративного права треба більш детально зупинитися на основних концепціях змісту адміністративного процесу.

У вітчизняній правовій парадигмі окреслились три основні концепції адміністративного процесу: юрисдикційна, судова та управлінська.

У рамках юрисдикційної концепції («вузької») адміністративний процес розглядався, як регламентована законом діяльність з вирішення спорів між сторонами адміністративних правовідносин, що не перебувають між собою у відносинах службового підпорядкування, а також діяльність із застосування заходів адміністративного примусу.

Прихильники даної ідеї (Н. Г. Салишева, О. А. Дьомін, С. І. Котюргі та ін.) вбачали в адміністративному процесі своєрідний аналог кримінального та цивільного процесів. На їх думку, функції адміністративно-процесуальних норм зводяться до забезпечення лише тих матеріальних правовідносин, в основі яких — спір про право[12].

Іншими словами, під адміністративним процесом вони пропонували розуміти законодавчо упорядковану діяльність з вирішення справ про адміністративні проступки, а також із розгляду скарг на неправомірні дії (рішення) органів державної влади, не пов’язані із службовим підпорядкуванням.

Констатація поділу адміністративного права на «норми-компетенції» та «норми-порядок реалізації компетенції», на жаль, привів Н.Г.Саліщєву до поділу матеріального права, а не виділу процесуального з матеріального: «матеріальне адміністративне право все чіткіше поділяється ніби на дві половини: одна частина його норм визначає статику — «адміністративний устрій» (систему, компетенцію, права та обов’язки органів державного управління та їх посадових осіб), інша частина — порядок, методи діяльності відповідних органів з реалізації їх компетенції. Цю другу частину норм можна було б умовно назвати організаційно-процедурними». Однак друга частина норм неоднорідна. Частина норм, що відповідає не питання «в який спосіб», справді має залишатись у матеріальному праві (це норми неправозастосовчих (матеріальних) процедур), а інша група (норми позитивної процесуальної процедури) має бути віднесена до суто процесуальних[13].

Доказом того, що поділ на позитивні процесуальні норми та норми нематеріальної процедури справді існує і рамками матеріального права не обмежується, є об’єктивність якісної різниці між процесуальними нормами та матеріальними процедурними нормами, що конкретизують спосіб реалізації матеріальних норм більшого масштабу. Логічно-гносеологічна особливість процесуальних норм полягає в тому, що при процесуальній регламентації встановлюється таке відносно нове правило, яке неможливо логічним шляхом вивести з матеріальної норми. У випадку ж матеріальної процедурної нормативної конкретизації через дедуктивну операцію (деонтичну логіку), на думку П.М.Рабіновича, зміст загальної норми перетворюється шляхом виведення з неї припису більш низького рівня абстрактності[14].

Матеріальні процедурні норми, на відміну від процесуальних, настільки тісно пов’язані з самою організацією окремих систем адміністративного апарату, що не можуть бути відокремлені від приписів стосовно організації даної системи, заявляє Є.Старосьцяк[15]. Тому процедурно-процесуальному регулюванню міг би бути підданий порядок прийняття так званих зовнішніх актів, робить правильний висновок автор. Групи процесуальних норм являють собою свого роду «наріст» на матеріальній ком-петенційній нормі, що уповноважує владний орган розглянути справу. Якщо процесуальні норми і поміщаються поряд із матеріальними нормами, то обов’язково у структурі нормативного акта виділені, на відміну від матеріальних процедурних норм.

Процесуальна сфера, предмет процесуального права окреслюється компетенційними матеріальними нормами, що передбачають існування іншої матеріальної норми, яку можна застосувати. Остання самостійно визначає спосіб своєї реалізації (правозастосування) і зовсім у цьому відношенні не залежить від компетенційної норми правозастосовця. Тому треба з указаним застереженням сприймати твердження В.Д.Сорокіна про те, що «процесуальний порядок повинен охоплювати весь комплекс норм матеріального адміністративного права, а не певну його частину»[16]. Значна частина норм матеріального адміністративного права передбачає таку їх форму, як виконання, додержання.

У сучасній українській правовій системі теорію «вузького» розуміння адміністративного процесу розвиває В. Г. Перепелюк, який є автором наукових праць «Адміністративний процес»‘ та «Адміністративний процес. Загальна частина».

Діяльність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування з вирішення справ управлінського характеру виносилася за межі адміністративного процесу. її іменували «провадженням». Норми, які регулюють порядок такого провадження, оголошуються «матеріальними». Таким чином адміністративний процес та адміністративне провадження розуміються як два самостійних види діяльності органів державної влади. Перший з них спрямований на розв’язання конфліктів між учасниками адміністративних правовідносин; друге — на вирішення суто управлінських питань.

Варто зазначити, що у загальній теорії права окреслений підхід до розуміння сутності процесу не отримав широкого визнання. Переважна більшість відомих процесуалістів (В. О. Лучін, С. С. Студенікіна, B. М. Горшеньов, С. С . Алексєєв та ін.) схиляються до іншої думки.

Названі вчені послідовно аргументували точку зору, згідно з якою процесуальна форма притаманна будь-якій (а не тільки правоохоронній) діяльності органів державної влади із застосування юридичних норм. Вони доводили, що до переліку задач процесу входить не лише розв’язання спорів між учасниками правовідносин, а й вирішення широкого спектра справ «позитивного» характеру. Більше того, у загальному масиві юридичних справ, які підлягають процесуальній регламентації, більшу частину складають саме управлінські справи. Адже організаційні правовідносини, котрі виникають у сфері управлінської діяльності, є надзвичайно багатогранними та різноманітними[17].

На думку Є.В. Доліна, процес застосування (в тому числі і примусу) не закінчується і не зводиться до прийняття правозастосовчого акта. Адже за прийняттям акта ідуть заходи по його виконанню. Це дозволяє автору виправдати віднесення до юрисдикції повноваження по примусовому застосуванню диспозицій, а не тільки санкцій[18]. В обох випадках правозастосовець керує виконанням обов’язку перед особою, що одержує певну послугу від держави (надання захисту прав). Саме ця обставина змушує деяких авторів розширювати зміст санкцій: до нього відносяться не тільки заходи адміністративної відповідальності, а й будь-які інші заходи адміністративного примусу, М.С. Студєнікіна пропонує за змістом поділяти санкції на правопоновлюючі, каральні, припиняючі[19]. Є.В. Долін правомірно проводить аналогію між примусовим виконанням санкції в результаті юрисдикційного процесу та примусовою реалізацією диспозиції.

Судова концепція адміністративного процесу грунтувалася на твердженні, що будь-яка процесуальна діяльність є винятковою прерогативою органів судової влади. Так само, як і послідовники юрисдикційної концепції («вузької»), своє уявлення про адміністративний процес вони будували на основі аналогії з двома «традиційними» видами юридичного процесу: кримінальним і цивільним. Однак, якщо перші таку аналогію вбачають у «конфліктному» характері юридичних справ, що підлягають процесуальному вирішенню, то другі виходять з ідеї їх обов’язкової судової підвідомчості.

Отже, за судовою концепцією під адміністративним процесом розуміється діяльність органів правосуддя з вирішення справ про адміністративні проступки. Такої точки зору дотримувалися А. Ф, Клейман, C. М. Махина та ін.

Управлінська концепція адміністративного процесу отримала найбільше визнання у вітчизняній правовій теорії. її прихильники наполягають на тому, що адміністративний процес не повинен і не може обмежуватись роллю організаційно-правового «регулятора» юридичних конфліктів. На їх думку, подібне розуміння адміністративного процесу не відображає всієї повноти цього явища. Стверджується, що особлива, процесуальна, форма є притаманною всій правозастосовній діяльності органів публічної влади, а не лише її окремим аспектам, безпосередньо пов’язаним із застосуванням заходів примусу. Таким чином, межі функціонування адміністративного процесу крім власне юрисдикційної сфери поширюються на все розмаїття управлінських справ. З огляду на його специфіку в юридичній літературі окреслений підхід отримав назву «широкого».

Представники даної наукової течії формулювали і формулюють багато різних визначень поняття адміністративного процесу. Загальний сенс останніх цілком можна звести до такого положення: адміністративний процес — це діяльність суб’єктів державно-владних повноважень з приводу реалізації ними законодавчо встановленого порядку застосування кореспондуючих матеріальних норм права. Основоположниками цієї концепції були В. Д. Сорокін, Ю. А. Тихомиров, Д. М. Бахрах[20].

4.  Адміністративно-процесуальне законодавство УРСР в період 1960-1990 р

Як і раніше, норми адміністративного права в період 1960-1990 років були складовою цивільного, трудового, фінансового та інших галузей права.

Для визначення особливостей законодавчого регулювання здійснення адміністративної процедури з розробки і прийняття нормативних актів та з прийняття індивідуальних актів управління необхідно звернутись до структури та діяльності вищих органов управління Української РСР.

Найвищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади Української PCP, Урядом республіки була Рада Міністрів УРСР. Центральними органами державного управління виступали союзно-республіканські та республіканські міністерства і державні комітети УРСР, інші органи, підвідомчі Раді Міністрів УРСР. Функції органів державного управління на місцях — покладалися на виконавчі комітети рад (облвиконкоми, міськвиконкоми, райвиконкоми).

Правовою основою діяльності РМ УРСР були: Конституційні акти СРСР-УРСР 1936-1937 та 1977-1978 pp., Закон УРСР «Про Раду Міністрів Української PCP» (19 грудня 1978 p.), інші нормативно-правові акти.

За Конституцією УРСР 1978 Уряд утворювався Верховною Радою республіки у складі голови РМ, його перших заступників і заступників, міністрів УРСР, голів державних комітетів УРСР. За поданням голови РМ УРСР, Верховна Рада УРСР могла включити до складу Уряду УРСР керівників інших органів і організацій УРСР. Для вирішення питань, пов’язаних із забезпеченням керівництва народним господарством, та інших питань державного управління як постійний орган РМ УРСР діяла Президія РМ. УРСР у складі голови РМ, його перших заступників і заступників, а також інших членів Уряду. РМ республіки була відповідальна перед ВР УРСР та їй підзвітна, а між сесіями — перед Президією ВР республіки.

До повноважень РМ УРСР належали: об’єднання і спрямування роботи міністерств; вжиття заходів щодо здійснення народногосподарського плану, державного і місцевого бюджетів, забезпечення громад, порядку, оборони держави, охорони прав громадян тощо. РМ мала і деякі функції конституційного контролю. Контрольні функції РМ УРСР полягали в наданні їй прав перевірки роботи виконкомів обласних та міських (міст республіканського підпорядкування) Рад депутатів трудящих (з 1978 p.- народних депутатів), скасування їхніх постанов і розпоряджень, припинення дії рішень і постанов обласних Рад, скасування наказів та інших актів міністерств і державних комітетів УРСР, підвідомчих уряду органів.

Закон УРСР «Про Раду Міністрів Української PCP» (19 грудня 1978 р.) зазначав, що уряд республіки керується у своїй діяльності Конституцією СРСР і Конституцією УРСР, принципами демократичного централізму, соціалістичного федералізму, соціалістичної законності, гласності, врахування громадської думки. Закон деталізував питання компетенції РМ за галузями: економіка, соціальний розвиток і культура, планування економічного і соціального розвитку, фінанси, позички і ціни, праця і заробітна плата, наука і техніка, забезпечення соціалістичної законності, безпека та обороноздатність країни, зовнішньоекономічна діяльність. За Законом, Уряду були підзвітні: 28 союзно-республіканських, шість республіканських міністерств, дванадцять союзно-республіканських та один республіканський державні комітети тощо. Регулювалися порядок проведення засідань, повноваження голови та інших членів Уряду, Президії РМ, постійних комісій та урядового апарату. РМ УРСР мала право видавати постанови і розпорядження, які були обов’язковими на всій території УРСР, а також організовувати перевірку їх виконання.

Згідно із Законом УРСР від 31 травня 1957 p., на території республіки створювались одинадцять економічних районів, що включали одну або кілька областей: Сталінський (Сталінська, сьогодні — Донецька область), Луганський (Луганська), Дніпропетровський (Дніпропетровська), Запорізький (Запорізька), Київський (Київська, Житомирська, Кіровоградська, Черкаська, Чернігівська, м. Київ), Харківський (Харківська, Полтавська, Сумська), Вінницький (Вінницька і Хмельницька), Одеський (Одеська), Херсонський (Херсонська, Кримська, Миколаївська і м. Севастополь), Львівський (Львівська, Волинська, Рівненська, Тернопільська), Станіславський (Станіславська. Дрогобицька, Закарпатська і Чернівецька).

Для керівництва промисловістю в кожному з них створювалась рада народного господарства (раднаргоспи). Згідно з Положенням про раду народного господарства (26 вересня 1957 р.), затвердженим постановою РМ СРСР, раднаргоспи ставали основною організаційною формою державного управління промисловістю. Раднаргоспам була надана широка компетенція у сфері планування, матеріально-технічного постачання, фінансів і кредиту, регулювання праці і заробітної плати. Раднаргоспи затверджувалися РМ республіки у складі голови, заступників голови та членів раднаргоспу. В усій своїй діяльності вони безпосередньо підлягали Уряду республіки.

Зі структурними зрушеннями в органах виконавчої влади пов’язувалось скорочення чисельності управлінського апарату міністерств і відомств. Постанова ЦК КПУ і РМ УРСР «Про дальше удосконалення і здешевлення адміністративно-управлінського апарату радянських установ, підприємств та організацій» (10 жовтня 1958 р.) стала правовою основою скорочення штату адміністративно-управлінського апарату по всіх ланках управління та ліквідації паралельно діючих організацій та установ.

В умовах розпаду СРСР урядову структуру республіки упорядкував прийнятий ВР УРСР Закон «Про перелік міністерств та інших центральних органів державного управління Української PCP» (13 травня 1991 p.). А невдовзі Законом УРСР від 21 травня 1991 р. були змінені і доповнені статті Конституції про структуру вищої виконавчої влади республіки. Відтоді посада голови Ради Міністрів замінялась посадою прем’єр-міністра, Рада Міністрів почала називатися Кабінетом Міністрів — Урядом УРСР, найвищим органом державного управління республіки. Існували галузеві держкомітети — мали завдання забезпечити проведення єдиної технічної політики у певній галузі промисловості. Постанова ЦК КПРС віл 11 січня 1963 р. націлювала на підвищення ролі держкомітетів та їх відповідальності за розвиток галузей промисловості. Окрім галузевих, були організовані виробничі держкомітети (у газовій промисловості, енергетиці, електрифікації). Останні безпосередньо управляли підприємствами своєї галузі промисловості чи здійснювали міжгалузеве управління, підлягаючи РМ УРСР[21].

У 1960-1990 рр. наступає т.з. інструкційний період виконавчого провадження, коли послідовно приймаються три інструкції (у 1966, 1973 та 1985 рр.), присвячені детальній регламентації процедури виконання рішень суду[22].

Таким чином, можна констатувати, що в були закладені нормативні основи для формування системи державної виконавчої служби, визначені організаційно- правові засади її функціонування, детально реґламентовані певні процедури примусового виконання рішень компетентних державних органів, обов’язковість дотримання яких встановлювалася і гарантувалася державою, і за невиконання яких застосовувалися заходи адміністративного примусу, що дозволяє говорити про посилення тенденцій саме адміністративно-процедурного регулювання виконавчого провадження[23].

Суттєве значення для розвитку вітчизняної адміністратив­ної юстиції мало також прийняття 18 липня 1963 року Цивіль­ного процесуального кодексу УРСР, який поряд із розглядом справ про спори, що виникають з цивільних, сімейних, трудо­вих та колгоспних правовідносин, передбачав процедуру вирішення справ, що виникають з адміністративно-правових від­носин. Особливістю таких справ, так само як і справ окремого провадження, було те, що вони розглядалися за загальними правилами судочинства, крім певних винятків, встановлених Цивільним процесуальним кодексом УРСР.

До справ адміністративно-правового характеру, які роз­глядалися у порядку цивільного судочинства, належали спра­ви:

1) по скаргах на неправильності в списках виборців та в спис­ках громадян, які мають право брати участь у референдумі;

2) по скаргах на дії органів і службових осіб у зв’язку з на­кладенням адміністративних стягнень;

3) по скаргах на рішення, дії або бездіяльність органів дер­жавної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб;

4) про стягнення з громадян недоїмки по податках, самоопо­даткуванню сільського населення і державному обов’язко­вому страхуванню.

Суди розглядали й інші справи, що виникали з адміністра­тивно-правових відносин, віднесені законом до компетенції су­дів.

Тобто справи адміністративно-правового характеру, залеж­но від їх змісту та особливостей, належали до трьох основних груп:

1) адміністративні справи, пов’язані з реалізацією громадяна­ми своїх виборчих прав;

2) адміністративні справи, пов’язані із рішеннями, діями або бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб;

3) адміністративні справи, які виникали із фінансово-правових відносин.

Процесуальний порядок розгляду та вирішення справ, що виникали з адміністративно-правових відносин, безпосередньо регулювався нормами, які містилися у частині Б. «Проваджен­ня по справах, що виникають з адміністративно-правових від­носин» Цивільного процесуального кодексу УРСР від 18 лип­ня 1963 року.

Так, у цій частині Кодексу визначалися: — особи, які мали право звернутися до суду зі скаргою (фі­зичні особи); приводи (причини) оскарження; учасники справ, що вини­кають з адміністративно-правових відносин (порушення ор­ганом державної влади, органом місцевого самоврядування, посадовими і службовими особами прав, свобод чи закон­них інтересів громадян (військовослужбовців); _предмет судового оскарження (колегіальні і одноособові рі­шення, дії або бездіяльність); категорії справ, які були підвідомчі судам; правила підсудності справ судам; порядок та строки подання скарги, її зміст; процедури та особливості розгляду скарги судом; деякі правила постановлення і виконання рішення по справі; питання розподілу витрат, пов’язаних з розглядом скарги.

Отже, прийняття Цивільного процесуального кодексу УРСР від 18 липня 1963 року хоча і започаткувало здійснення адмі­ністративного судочинства, однак воно, незважаючи на влас­тиві лише йому специфічні правовідносини, інші своєрідні озна­ки, залишалося особливим видом провадження у цивільному процесі, аж поки прийняттям 18 березня 2004 року Цивільного процесуального кодексу України та 6 липня 2005 року КАС України ці види діяльності не було розділено у два самостійні види процесу.

Принагідно варто також зазначити, що тенденції щодо ото­тожнення провадження по справах, які виникають із адмініст­ративно-правових відносин, із цивільним процесом спостері­галися і у науковій літературі. Так, критикувалися висловлю­вання деяких вчених (зокрема О. Ю. Луньова), на думку яких норми, що регулюють розгляд та вирішення справ, пов’язаних із адміністративно-правовими відносинами, є не цивільно-про­цесуальними, а адміністративно-процесуальними. Противники такої позиції констатували — визнавати розгляд адміністратив­них спорів у порядку цивільного судочинства адміністратив­ним процесом неприпустимо. Відкидалися навіть будь-які сум­ніви в тому, що розгляд справ, які виникають з адміністратив­но-правових відносин, може здійснюватися поза цивільно-про­цесуальною формою[24].

Наступним кроком, зробленим у напрямку започаткування в УРСР адміністративної юстиції, стало прийняття Консти­туції Української РСР від 20 квітня 1978 року, де було чітко сформульовано право громадян УРСР на оскарження дій службових осіб, державних і громадських органів.

Поряд з цим змін зазнала також і судова система, яка відтепер поділялася на дві гілки:

— суди загальні, до яких належали Верховний Суд України, обласні суди. Київський міський суд, міжрайонні (окружні) суди, районні (міські) народні суди;

— суди спеціалізовані — Вищий арбітражний суд України, ар­бітражні суди областей, міста Києва.

Однак, незважаючи на зазначені вище положення. Консти­туція Української РСР 1978 року не створила необхідних пе­редумов, які б дозволили існування повноцінного інституту адміністративної юстиції. Головна проблема полягала тут у тому, що судовий порядок оскарження дій службових осіб державних та громадських органів Конституцією лише визна­вався, його ж детальне регулювання мало здійснюватися окре­мим законодавчим актом. Відтак Конституція УРСР від 20 квітня 1978 року реально інституту адміністративної юстиції в Українській РСР не запровадила.

Наступним досягненням у справі становлення інституту адміністративної юстиції в Україні можна вважати прийняття 5 червня 1981 року Закону УРСР «Про судоустрій Україн­ської РСР який хоча і не містив положення про адміністра­тивні суди та адміністративну юстицію, однак з урахуванням положень Конституції УРСР 1978 року закріплював низку над­звичайно важливих для здійснення правосуддя та організації судових органів принципів і правових гарантій:

— принцип законності;

— принцип рівності громадян;

— право громадян на судовий захист;

— принцип колегіальності при розгляді справ;

— принцип незалежності суддів і підкорення їх тільки зако­нові;

— принцип національної мови судочинства;

— принцип гласності розгляду справ;

— забезпечення учасникам судового процесу права на захист;

— участь у судовому процесі прокурора та представників гро­мадських організацій і трудових колективів.

Крім того, законом передбачався порядок утворення судо­вих органів усіх ланок — від місцевих судів до Верховного Суду — визначався їх склад та повноваження, вирішувалися інші організаційно-правові питання функціонування судових органів.

13 жовтня 1980 року вперше в історії загальносоюзного законодавства були прийняті Основи законодавства Союз PCP і союзних республік про адміністративне правопорушення, які стали базою для кодифікації законодавства про адміністративну відповідальність. 7 грудня 1984 року був прийнятий Кодекс Української PCP про адміністративні правопорушення. Він був першою спробою кодифікації адміністративного законодавства після Адміністративного кодексу УСРР 1927 року.

Кодекс мав завданням охорону суспільного ладу УРСР, соціально-економічних, політичних та особистих прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого порядку управління, державного і громадського порядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі точного і неухильного додержання Конституції УРСР і законів, поваги до прав, честі і гідності інших громадян.

Кодекс Української PCP про адміністративні правопорушення складався з п’яти розділів: загальні положення; адміністративне правопорушення і адміністративна відповідальність; органи, уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення; провадження в справах про адміністративні правопорушення; виконання постанов про накладання адміністративних стягнень. В Кодексі були сформульовані положення про адміністративну відповідальність, визначено коло органів і осіб, уповноважених накладати адміністративні стягнення, порядок провадження в справах про адміністративні правопорушення. Вперше в радянському праві давалося визначення адміністративного правопорушення (проступку). Наводився вичерпний перелік адміністративних стягнень. Встановлювався вік адміністративної відповідальності — 16 років.

Прийняття Кодексу Української PCP про адміністративні правопорушення значно поліпшило регулювання суспільних відносин у галузі державного управління[25].

ВИСНОВОК 

Адміністративний процес є специфічним видом юридичного процесу, який, на відміну від інших видів процесів (кримінального, цивільного), має складну структуру проваджень, що відрізняються одне від одного за характером справ.

Адміністративний процес — це врегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність публічної адміністрації, спрямована на реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права в ході розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ.

Дослідження історичного розвитку адміністративного права дозволяє стверджувати, що першоосновою адміністративного процесу був порядок діяльності з вирішення адміністративних справ в адміністративних судах.

У вітчизняній правовій парадигмі 1960-1990 років окреслились три основні концепції адміністративного процесу: юрисдикційна, судова та управлінська.

Норми адміністративного права в період 1960-1990 років були складовою цивільного, трудового, фінансового та інших галузей права.

В цей період прийнято багато законодавчих актів, що регулювали діяльність вищих органів виконавчої влади УРСР, а тому й адміністративні провадження щодо прийняття нормативно-правових актів та індивідуальних актів управління.

Суттєве значення для розвитку вітчизняної адміністратив­ної юстиції мало також прийняття 18 липня 1963 року Цивіль­ного процесуального кодексу УРСР, який поряд із розглядом справ про спори, що виникають з цивільних, сімейних, трудо­вих та колгоспних правовідносин, передбачав процедуру вирішення справ, що виникають з адміністративно-правових від­носин.

7 грудня 1984 року був прийнятий Кодекс Української PCP про адміністративні правопорушення, який діє дотепер. Він був першою спробою кодифікації адміністративного законодавства після Адміністративного кодексу УСРР 1927 року.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ:

 Курс адміністративного процесу: навчальний посібник/ О.В. Кузьменко. – К. : Юрінком Інтер, 2011. – 250 с.

1. Перепелюк В. Г. Адміністративний процес. Загальна частина: Навчальний посібник — Чернівці: Рута, 2003. – 367 с.
2. Комзюк А. Т., Бевзенко В. М., Мельник Р. С. Адміністративний процес України: Навч. посіб. — К.: Прецедент, 2007.— 531 с.
3. Музиченко П.П. Історія держави і права України: Навч. посіб. — 4-те вид., стер. — К.: Т-во «Знання», КОО, 2003. — 429 с.
4. Терлюк І.Я. Історія держави і права України: навч. посібник /. І.Я. Терлюк. – К.: Атіка, 2011. – 944 с.
5. Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. — М.: Наука, 1970.- 17 с.
6. Дрейшев Б.В. Правотворческие отношения в советском государственном управлений. — Л.: Издат-во ЛГУ, 1978. – 39 с.
7. Крупнова Л.В. Адміністративно-правовий статус працівника Державної виконавчої служби України: дис. на здобуття наукового ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / Любов Василівна Крупнова. – Іпінь, 2008. – 177 с.
8. Ігонін Р.В. Організаційно-правові засади діяльності суб’єктів виконачого провадження: дис. на здобуття наукового ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / Руслан Владиславович Ігонін. – Ірпінь, 2007. – 207 с.
9. Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. — М.: Наука, 1970. — с. 11.
10. Рабинович П.М. Вопросы общей теории процессуальных норм права // Юридические гарантии применения права и режим социалистической законности. Вып. 3. — Ярославль, 1976. — с. 12.
11. Старосьцяк Ежи. Правовые формы административной деятельности. — М, 1958. —  205 с.
12. Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. — Л.. 1968. – 65 с.
13. Долин Е.В. Доказательства в административном процессе. — М.: Юрид. лит-ра, 1973. — с. 7-8.
14. Студеникина М.С. Кодификация законодательства об административной ответсвенности // Российская юстиция. — 1996  — № 8. — с.23.
15. Авторгов А.М. Адміністративно-правовий статус державного виконавця: дис. на здобуття наукового ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / Андрій Миколайович Авторгов. – К., 2008. –   с. 30-34.
16. Калінін Р.С. Історіографія дослідження адміністративно-правового регулювання виконавчого провадження  у вітчизняній правовій доктрині / Вісник Запорізького національного університету  № 3, 2011, с. 126-130.