Система валютного контролю в сучасному українському законодавстві
Вступ
За своєю природою загалом відносини у сфері валютної діяльності мають публічний і комплексний характер. Відповідно, вони регулюються нормами різних галузей національного права, зокрема нормами фінансового права. Фінансово-правове регулювання валютних відносин нещодавно сформоване і зумовлює формування напрямів правотворчої та правозастосовної діяльності. Слід зауважити на тому, що правова основа цих відносин до нині належно не сформована. Зазначена обставина має вплив на правозастосовну практику в цій галузі. У цьому зв’язку сукупність норм, які регулюють розглянуті відносини, потребує удосконалення і систематизації відповідно до динаміки розвитку самих валютних відносин, що потребує подальшого опрацювання та вирішення, особливо у зв’язку з прагненням вступу України до Європейського Союзу.
Однак актуальність не обмежується виключно практичною необхідністю вдосконалення валютного законодавства. Численність нормативно-правових актів, в основному підзаконного характеру, далеко не завжди й не в усьому сприяє створенню міцної правової бази валютного регулювання та контролю, чіткому визначенню стабільних основ державної валютної політики. Склалася досить розрізнена система валютного контролю, що багато в чому зумовлює слабку ефективність засобів боротьби, що використовуються державною владою для припинення валютних правопорушень і запобігання їм. Юридична природа та склад такого роду правопорушень не досить досліджені. Відсутня юридична характеристика фінансово-примусових заходів, а також фінансових санкцій, що застосовують суб’єкти валютного контролю.
Метою цієї роботи є вироблення теоретичних підходів до системи валютного контролю в сучасному українському законодавстві та визначення інституту фінансово-правового регулювання валютної системи України.
1. Фінансово-правове регулювання валютної системи
Необхідність наукового осмислення проблем фінансово-правового регулювання валютної системи обумовлена такими причинами.
По-перше, нині створені об’єктивні передумови для переходу на вищий якісний рівень правового регулювання валютних відносин. Так, в Україні сформувався валютний ринок, створені основи правового механізму валютних відносин, напрацьована практика реалізації валютного законодавства, з’явилася можливість рецепції норм зарубіжного валютного права. Все це вимагає системного наукового узагальнення з метою вдосконалення нормативних актів у досліджуваній сфері.
По-друге, внесення змін у 2012 році у Положення про валютний контроль мало на меті створити передумови для подальшої лібералізації сучасних валютних відносин. Цей процес безпосередньо стосується тенденції входження України до Європейського союзу, що вказує на необхідність вирішення завдання приведення валютного законодавства країни відповідно до міжнародних стандартів та вимог.
Якщо розглянути сучасні валютні відносини у ґенезі, то можна зробити такі висновки.
1991 року у зв’язку зі зміною політичної та економічної системи в нашій державі пішла в минуле командно-адміністративна тенденція управління економікою загалом і валютним ринком зокрема, що призвело до скасування цілого спектру валютних обмежень.
Проводячи аналогію з промислово розвиненими країнами (наприклад, США, Японія), не можна стверджувати, що наша країна досягла того рівня економічного розвитку, який допускає повну лібералізацію валютного законодавства (у вказаних країнах нині значно розширені права резидентів, знято основні обмеження на операції, які здійснюються нерезидентами, регулювання руху капіталу забезпечується ринковим механізмом та інструментами грошово-кредитної політики).
Процес лібералізації є еволюційним, оскільки країна повинна досягти такого рівня розвитку економіки, коли її національна валюта стає вільно конвертованою, а конкурентоспроможність визначається ринковими показниками на світових валютних біржах. Ці позитивні тенденції з неминучістю супроводжуються вдосконаленням нормативної бази, яка покликана чітко регламентувати і можливість участі держави в регулюванні економіки країни, і умови такої участі.
Сучасна Україна належить до країн із перехідною економікою, тому валютні обмеження сьогодні не можуть бути скасовані повністю. Характерною ознакою більшості таких держав є наявність валютних обмежень у валютному законодавстві, як і встановлення механізму контролю за дотриманням цих обмежень.
У новій редакції Декрету Кабінету Міністрів України «Про систему валютного регулювання і валютного контролю» як цілі встановлено забезпечення реалізації єдиної державної валютної політики, а також стабільності валюти і внутрішнього валютного ринку України. Реалізація зазначених цілей передбачає наявність відповідного правового регулювання валютних відносин (зокрема, їх фінансово — правового регулювання).
У науці фінансового права не вироблений єдиний підхід щодо віднесення тих чи інших внутрішньогалузевих утворень до Загальної або Особливої частин фінансового права.
Фінансова система, подана як сукупність суспільних відносин, є системоутворюючим фактором побудови системи Загальної та Особливої частин фінансового права. У цьому випадку сукупність норм, які формують галузеву сферу валютної діяльності, належить до Загальної частини фінансового права.
Зазначені норми, що регулюють валютні відносини, належать до групи фінансово-галузевих правових утворень (наприклад, інститут грошового обігу, обліку), норми яких приводять в дію всю систему фінансів, що розглядається як система централізованих і децентралізованих фондів грошових коштів (наприклад: державний, регіональні, муніципальні бюджети, позабюджетні фонди тощо).
Валютна діяльність лише опосередковано сприяє процесам акумулювання, перерозподілу та використання всіх зазначених фондів, тоді як до Особливої частини фінансового права обґрунтовано прийнято відносити внутрішньогалузеві фінансово-правові утворення, що регулюють суспільні відносини щодо акумулювання, перерозподілу та використання того чи іншого конкретного фонду грошових коштів (наприклад, бюджетне право) [3].
Зміст поняття «правове регулювання валютної діяльності», своєю чергою, ширше від змісту поняття «фінансово-правове регулювання валютної діяльності». Це пояснюється тим, що валютні відносини (у широкому значенні) регулюються комплексно нормами різних галузей національного права. Так, крім фінансово-правових норм, ці відносини регулюються нормами конституційного, адміністративного, цивільного права.
Розмежування названих понять і виявлення їх співвідношення сприяє вдосконаленню правозастосовної діяльності. У зазначеному контексті доцільно розглянути питання розвитку системи органів валютного регулювання і валютного контролю.
Етапи еволюції системи органів валютного регулювання і валютного контролю були пов’язані з економічною і політичною ситуацією в країні. Отже, можна виділити сім етапів еволюції системи органів валютного регулювання і валютного контролю:
— перший етап (1917-1986 рр.) — період жорсткої державної монополії;
— другий етап (1986-1987 рр.) — лібералізація зовнішньоекономічної діяльності;
— третій етап (1991-1992 рр.) — прийняття Закону СРСР «Про валютне регулювання»;
— четвертий етап (1992-1995 рр.) — вступ України в МВФ і Міжнародний банк реконструкції та розвитку;
— п’ятий етап (1995-1997 рр.) — установлення валютного коридору;
— шостий етап (1998-2005 рр.) — жорсткість адміністративних заходів валютного контролю за репатріацією валютної виручки від експорту та обґрунтованістю імпортних платежів;
— сьомий етап (2005 р. — донині) — лібералізація валютних відносин.
Зміни у законодавстві сприяли появі нових інститутів у сфері валютного регулювання. Поява у валютних правовідносинах таких спеціальних суб’єктів, як агент валютного контролю, є наслідком загальної тенденції до перерозподілу функцій держави загалом, і в сфері валютної діяльності, зокрема. Держава як публічний суб’єкт, наділений суверенітетом, перерозподіляє функції в галузі управління не тільки між органами спеціальної компетенції, а й передає частину цих функцій іншим суб’єктам.
Тенденція передачі частини публічних повноважень у сфері валютної діяльності агентам валютного контролю аналогічна актуальному нині процесу створення саморегульованих організацій.
Із метою ефективності застосування положень Декрету щодо валютного регулювання та валютного контролю слід доповнити нор-мами, що встановлюють загальні принципи валютного регулювання такі принципи:
— дозволеності (незаборонене законом — дозволено);
— виключно нормативного підходу до запровадження обмежень;
— тлумачення всіх непереборних сумнівів, протиріч і неясності актів валютного законодавства України, актів органів валютного регулювання та актів органів валютного контролю на користь резидентів і нерезидентів;
— заборони надання зворотної сили актам валютного законодавства України та органам валютного регулювання, що встановлює нові обов’язки для резидентів і нерезидентів або погіршують їх становище [4, с. 341].
Виведення зазначених принципів, як загальних основ валютного законодавства, дозволить систематизувати норми про валютне регулювання та валютний контроль, які санкціонують ці встановлення.
Валютний контроль є елементом валютного регулювання, який має на меті, по-перше, нагляд за дотриманням валютного законодавства та актів органів валютного регулювання (п. 2 Положення про валютний контроль), а так само за повнотою і достовірністю обліку та звітності з валютних операцій; по-друге, прийняття оперативних заходів впливу на правопорушників.
Що стосується валютного моніторингу, то, з одного боку, він є складовою валютного контролю в частині спостереження та виявлення правопорушень у зазначеній сфері, а з іншого — основним джерелом оперативної інформації для цілей формування валютної політики України. Аналіз норм валютного законодавства дозволяє зробити висновок, що система валютного регулювання може бути розширена третім елементом — валютним моніторингом. Отже, система валютного регулювання — це сукупність таких елементів:
— установлення валютних обмежень;
— валютний контроль за їх дотриманням;
— валютний моніторинг.
Нині стоїть проблема недостатньо чіткого розмежування повноважень органів валютного контролю та недосконалості механізму взаємодії з ними. Завдання органів державного валютного контролю неконкретні, межі їх відповідальності розмиті, а діяльність координується недостатньо. Фахівцями одностайно визнається необхідність створення єдиної концепції і системи державного фінансового контролю [5, с. 212].
Можливо, найкраща організація валютного контролю — зосередження його в межах спеціалізованого органу, який забезпечував би однакове вирішення питання, що стосується низки галузей управління, а також володів би можливістю застосування заходів адміністративного примусу за строгого обмеження їх правовими положеннями. Отже, вважаємо за необхідне створити спеціальний орган, покликаний здійснювати валютний контроль, у зв’язку з чим слід було б прийняти закон «Про службу валютного контролю».
Відсутність закріплення на легальному рівні таких основних понять у сфері валютної діяльності, як «валютне регулювання» та «валютний контроль», призводить до порушення принципу визначеності в розглянутій правовій сфері. Це породжує колізії між окремими правовими нормами і допускає їх довільне тлумачення.
2. Перспективи подальшого розвитку законодавства України про валютне регулювання та валютний контроль
Предметом правового регулювання проекту Закону України є валютне регулювання, повернення резидентами іноземної валюти та валюти України, продаж частини валютної виручки й забезпечення валютного контролю.
Одним із напрямів удосконалення чинного валютного законодавства є уточнення та розмежування термінів «право власності на валютні цінності», «валютні операції», «уповноважені банки», «іноземна валюта» і «валюта України», «резиденти», «нерезиденти», «валютні цінності», «валютна виручка» тощо.
З метою лібералізації, дієвості валютного законодавства та створення сприятливих умов для залучення іноземного капіталу в Україну в процесі здійснення резидентами зовнішньоекономічної діяльності в основу підходу до регулювання порядку здійснення валютних операцій необхідно закласти загальний правовий принцип «Дозволено все, що не заборонено» та неухильно дотримуватися його.
Крім того, необхідно обмежити загальний розмір штрафних санкцій за порушення резидентами термінів розрахунків під час здійсненні експортно-імпортних операцій (зокрема, визначено, що розмір нарахованої пені не може перевищувати суму неодержаної валютної виручки (вартості непоставленого товару)).
Також потрібно зменшити суми штрафів для уповноважених банків, оскільки штраф за ці порушення значно перевищує дохід банку від здійсненої операції та власні активи, які можуть на цей час перебувати в його розпорядженні, що може створити реальну загрозу ліквідності цього банку.
Такі правові орієнтири необхідні як для суб’єктів нормотворення, так і для органів валютного регулювання й інших у тому числі у разі розгляду справ, пов’язаних з юридичними колізіями, суперечностями та розбіжностями між окремими нормативними правовими актами, які регулюють валютні відносини.
З метою забезпечення економічної без-пеки країни, а також керуючись принципом «послідовності» в процесі лібералізації валютного ринку, необхідно передбачити збереження повноважень органів валютного регулювання та контролю, які перешкоджатимуть раптовому відпливу короткострокового капіталу, що, у свою чергу, унеможливить виникнення надмірного тиску на обмінний курс та дестабілізацію валютного ринку.
Необхідним є розроблення набору гнучких інструментів, які надаватимуть змогу, крім проведення лібералізаційних заходів, оперативно запроваджувати окремі валютні обмеження, що відповідатимуть конкретним ситуаціям, які можуть виникнути у валютних правовідносинах на валютному ринку.
Одним із необхідних напрямів удосконалення чинного валютного законодавства є чітке, послідовне визначення й окреслення валютних операцій резидентів і нерезидентів, які потребують ліцензування.
Регулювання трансграничного руху іноземного капіталу є сьогодні необхідною умовою збереження середньострокової макроекономічної та мікроекономічної стабільності в економіці з відносно високими темпами інфляції, наявністю значного диференціалу відсоткових ставок, певних економічних та політичних ризиків.
У законодавстві необхідно закріпити загальне правило, яке забороняє здійснення валютних операцій в іноземній валюті між резидентами, та одночасно встановити пере-лік валютних операцій, які можуть здійснюватися між резидентами.
Слід відзначити, що у законодавстві слід зберегти вимогу про обов’язковість повернення валютної виручки і наступного її продажу у поєднанні з можливістю регулювання порядку купівлі-продажу іноземної валюти на внутрішньому валютному ринку.
Зазначені вище заходи в змозі забезпечити стабільність курсу національної валюти, а також збалансувати пропозицію та попит на внутрішньому валютному ринку.
Вимога про повернення валютної виручки і її продаж є головним інструментом пере-розподілу валютних коштів на внутрішньому валютному ринку та гарантованим джерелом їх придбання для всіх учасників зовнішньоекономічної діяльності.
Необхідно враховувати, що в умовах постійної економічно-політичної кризи, недостатньої стійкості та надійності української банківської системи резиденти, одержавши право не повертати валютну виручку, будуть прагнути розміщувати одержувану іноземну валюту на рахунках в іноземних банках, що призведе до зменшення міжнародних активів української банківської системи та негативно позначиться на її ліквідності.
З метою послідовної лібералізації внутрішнього валютного ринку та створення умов для збільшення валютних активів, що залишаються в розпорядженні експортерів, пропонуємо надати НБУ права встановлення нормативів обов’язкового продажу резидентами валютної виручки. При цьому передбачити можливість встановлення НБУ у разі визначення розміру обов’язкового продажу резидентами надходжень в іноземній валюті диференційованих показників за кожною групою іноземних валют або за кожною іноземною валютою.
Сьогодні актуальним є врегулювання прав й обов’язків резидентів і нерезидентів, у тому числі обов’язку надавати органам та агентам валютного контролю документи й інформацію, та доскональне визначення порядку розрахунків за зовнішньоекономічними операціями та термінів їх проведення [7, с. 47].
Характер інструментів валютного регулювання є не повсякденним, а лише анти- кризовим — у разі серйозного погіршення платіжного балансу. При цьому, на думку законотворців, важливо, що застосування таких антикризових заходів має універсальний характер щодо суб’єктів регулювання.
Деякі науковці вважають, що оптимальне впорядкування валютного законодавства — це єдина кодифікація, тобто підготовка Валютного кодексу України.
Закріплення на рівні закону на досить тривалий термін валютних обмежень було би виправдане. Проте їх детальна регламентація в межах одного нормативного акта (прямої дії) не лише, поза сумнівом, стала б штучною перешкодою на шляху об’єктивних і дуже болючих процесів інтеграції нашої економіки у світове господарство, але й не дала би практичної можливості оперативного вирішення окремих, менш значущих проблем проведення суб’єктами ринку валютних операцій в умовах економічної ситуації, що швидко змінюється.
Потрібно враховувати також і те, що сам по собі перелік необхідних валютних обмежень, якщо ретельно його проаналізувати, виявляється дуже масштабним і схильним до змін, зумовлених мінливою ситуацією на валютному ринку.
Сьогодні необхідним є прийняття Закону України «Про валютні обмеження», який би регламентував обмеження, пов’язані з поділом валютних операцій (більш деталізувати). Ці зміни матимуть на меті підтримання валютного курсу, вирівнювання платіжного балансу, концентрацію валютних цінностей у руках держави для вирішення поточних і стратегічних завдань.
Висновки
Фінансова політика держави, спрямована на лібералізацію валютного регулювання, в інституціональному аспекті сприяла появі комерційних банків, виходу юридичних осіб та громадян-підприємців на зовнішній ринок, становленню та розвитку дозвільного порядку здійснення операцій із валютними цінностями. Одночасно відбувалося посилення державного регулювання валютних відносин для недопущення фінансових правопорушень і злочинів. Фінансово- правова і кримінальна політики держави спрямовані на недопущення відмивання грошей, витоку капіталів.
Остання обставина актуалізується у зв’язку окресленням керівництвом країни завданням перетворення в повноцінний світовий фінансовий центр. Аналіз сучасного стану понятійного і категоріального апарату валютного права зумовлює необхідність уточнення їх складу, приведення юридичної граматики валютного права відповідно до потреб подальшого розвитку предмета фінансового права, суміжних галузей права, практичних потреб сучасної валютної політики як невід’ємної частини фінансової політики держави.
Сьогодні необхідно кардинально та конструктивно змінювати валютне законодавство, що дасть змогу вдосконалити нормативно-правову базу України та привести її у відповідність до вимог Європейського Союзу, розширить можливості суб’єктів господарювання ефективно здійснювати зовнішньоекономічну діяльність, створюватиме сприятливі умови для залучення іноземних інвестицій в економіку України. Ці зміни сприятимуть законодавчому забезпеченню державної валютної політики, розвитку валютного ринку України.
Список використаної літератури
- Постанова правління Національного Банку України від 08.02.2000 № 49 «Про затвердження Положення про валютний контроль». [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/
- Про систему валютного регулювання і валютного контролю: Декрет Кабінету Міністрів України від 19.02.1993 № 15-93 // Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 17. — Ст. 184.
- Про концепцію проекту Закону України про валютне регулювання: Постанова Верховної Ради України від 08.02.2000 № 49 // Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 43. — Ст. 315.
- Мочерний С. В. Економічна теорія: навч. посібник / С. В. Мочер- ний. — 4-те вид., стереотип. — К.: Академія, 2017. — 640 с.
- Воронова Л. К. Фінансове право України: навч. посібник / Л. К. Воронова. — К.: Правова єдність, 2016. — 395 с.
- Журавка Ф. О. Науково-методичний підхід до визначення місця валютного регулювання в системі державної економічної політики України / Ф. О. Журавка // Вісник Університету банківської справи. — 2017. — № 3. — С. 36–41
- Дмитренко Е.С. Місце та роль фінансово- правової відповідальності у механізмі правового забезпечення фінансової безпеки України. Фінансове право. 2018. № 4 (18). С. 39-42.