Вступ

Забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади досягається за допомогою організаційно-правових засобів. У своїй сукупності вони складають способи забезпечення законності та дисципліни.

Спеціальні комплексні дослідження, присвячені забезпеченню законності та дисципліни в державному управлінні, відсутні, хоча існує значна кількість учених, які вивчали окремі аспекти даної проблеми: С. Авакьян, В. Авер’янов, О. Андрійко, В. Афанасьєв, Ю. Барабаш, А. Басков, Д. Бахрах, Г. Беккер, Ю. Битяк, Е. Богардус, С. Братель, М. Вітрук, В. Гаращук, І. Голосніченко, С. Гончарук, В. Горшеньов, С. Денисюк, Є. Додін, І. Залюбовська, Р. Калюжний, С. Ківалов, В. Колпаков, О. Кузьменко, С. Кушнір, Б. Лазарєв, В. Лімонов, О. Лунев, Д. Лученко, А. Малишев, О. Машков, М. Мескон, Н. Нижник, В. Олефір, В. Опришко, Т. Парсон, О. Полінець, І. Попова, Р. Сафаров, А. Селіванов, М. Селівон, В. Семчик, В. Сіренко, М. Снітчук, В. Сорокін, М. Студенікіна, В. Цвєтков, В. Чіркіна, І. Шахов, Ю. Шемшученко, В. Шестак, Є. Шоріна та інші.

Сьогодні як у наукових працях, так і в чинному законодавстві досить часто як синонім до терміну “контроль” вживається термін “нагляд”, проте слід визнати, що їх розрізнення ще недостатньо досліджено. На нечіткість розмежування цих понять звертає увагу Д.М. Овсянко, зазначаючи, що деякі органи виконавчої влади можна назвати контрольно-наглядовими, оскільки в окремих випадках майже не можливо відокремити контрольні функції від наглядових.

У працях багатьох юристів, представників різних галузей права, терміни “контроль” і “нагляд” вживаються в якості ідентичних. Так, А.В. Міцкевич об’єднує поняття контролю та нагляду за дотриманням законів єдиним терміном “нагляд”, наголошуючи, що нагляд здійснюється прокуратурою, судом, правоохоронними органами тощо.

1. Контроль і нагляд як важливі елементи діяльності органів державного управління

Сьогодні думки дослідників щодо наповнення значення термінів “контроль” та “нагляд” не є одностайними. Слід зазначити, що і в довідкових джерелах немає єдиного визначення терміну “контроль”. Деякі автори визначають контроль як специфічний різновид юридичного процесу [5, с. 19], як правову форму діяльності або як функцію компетентних державних органів.

Конституція України законодавчо закріпила курс на забезпечення верховенства права, охорону прав, свобод і законних інтересів громадян у державному управлінні, усіх сферах суспільного життя.

Контроль та нагляд – основні способи забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні. Водночас вони є найважливішими функціями держави. Без організації та здійснення контролю і нагляду ускладнюється ефективна робота державного апарату, інших державних та недержавних структур, оскільки будь-яке рішення у сфері державного управління закінчується контролем за їх виконанням, інакше вони не матимуть сенсу. Контроль та нагляд є факторами, що дисциплінують поведінку службовців державного апарату та громадян як у сфері державного управління, так і в суспільстві взагалі. Це те, що робить “прозорим” для суспільства діяльність держави, а для держави – внутрішньосуспільні відносини.

Контроль та нагляд – важливі фактори вдосконалення державного управління в Україні, оновлення якого має здійснюватись шляхом використання відповідних заходів щодо відслідковування процесу реформ, що здійснюються в суспільстві .

У сфері соціального управління контроль визначається як спостереження і перевірка відповідності процесу функціонування об’єкта прийнятим управлінським рішенням та виявлення результатів впливу суб’єкта на об’єкт, допущених відхилень від вимог управлінських рішень, від принципів організації і регулювання, при чому потрібно забезпечити спрямованість контролю на своєчасне і повне виявлення відхилень від норми функціонування, встановлення місць їхнього виникнення, причин і винних виконавців, надання допомоги для подолання недоліків, своєчасне розпізнавання та розкриття нових назрілих проблем, а також узагальнення передового досвіду [12, c. 29-30].

Непоодинокими є випадки збігу значень термінів “державний нагляд” і “державний контроль” в науковій літературі та законодавстві. Так, наприклад, відповідно до ст. 1 Декрету Кабінету Міністрів України “Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення”, держаний нагляд – це діяльність спеціально уповноважених органів виконавчої влади по контролю за додержанням підприємцями стандартів, норм і правил при виробництві та випуску продукції (виконанні робіт, наданні послуг) з метою забезпечення інтересів суспільства і споживачів в її належній якості, безпечної для життя, здоров’я й майна людей і навколишнього середовища. Необхідно зазначити, що у цьому випадку термін “нагляд” майже не відрізняється від терміну “контроль”, який здійснюється іншими органами. Таким чином, можемо стверджувати, що науковці та законотворці не здійснюють чіткого розмежування понять “контроль” та “нагляд”.

Крім загального визначення терміну “контроль” існують ще й вузькоспеціальні визначення цього терміну, в яких контроль трактується як, наприклад, аналітична функція управління, що полягає у спостереженні за ходом певних процесів, порівнянні величини контрольного параметра із заданою парадигмою, виявленні відхилень від програми або як елемент управління економічними об’єктами і процесами, що складається з нагляду за ними з метою перевірки їх відповідності стану, передбаченому законами, юридичними нормативними актами, а також програмами, планами, договорами, проектами, угодами.

Нині постає проблема реорганізації як державного, так і недержавного контролю, прокурорського нагляду. Її вирішення вимагає комплексного підходу. Необхідно вдосконалювати форми і методи контрольно-наглядової діяльності, шукати шляхи підвищення їх ефективності. Більш чіткого визначення потребують повноваження контролюючих органів, назріла також проблема часткового перерозподілу їх контрольних повноважень.

Контроль – це сукупність різних за формою дій, що здійснюються суб’єктами контролю за поведінкою людей (власною поведінкою), відносинами, які виникають у суспільстві, або для встановлення будь-яких наукових та інших пізнавальних цілей при дослідженні об’єктів матеріального світу. Під час здійснення контролю суб’єкт контролю здійснює перевірку і облік того, як контрольований об’єкт виконує покладені на нього завдання та реалізує свої функції. Контроль використовується для перевірки відповідальності діяльності учасників суспільних відносин встановленим приписам, у рамках і межах яких вони мають діяти і є одним із найважливіших елементів державного управління та основним засобом забезпечення законності й дисципліни в ньому.

Аналізуючи поняття “контроль”, потрібно звернутися до тлумачень, які пропонують юридичні словники та енциклопедії. Контроль пояснюється як систематична перевірка виконання законів, директив, постанов і указів або як державні чи громадські заходи з нагляду, перевірки, обліку діяльності, поведінки фізичних і юридичних осіб, тобто контроль є перевіркою з метою забезпечення вірності і законності визначених дій та процесом відслідковування фактичного виконання планів.

Контроль – загальна функція управління, що відповідає за нагляд та перевірку відповідності функціонування об’єкта прийнятим управлінським рішенням, визначення результатів їх виконання, виявлення допущених відхилень від відповідних нормативних установлень (законів, стандартів, наказів) та принципів організації та регулювання діяльності, яка перевіряється.

Контроль як одна з важливих функцій державної влади та управління дозволяє не лише виявляти, але й попереджувати помилки і недоліки в роботі учасників управління, віднаходити нові резерви та можливості. На думку М.С. Студенікіної, контроль полягає у спостереженні за відповідністю діяльності підконтрольного об’єкта приписам, отриманим від об’єкта, тобто органів або посадових осіб. Контролем також називають систематичну конструктивну діяльність керівників і органів управління, керівників підприємств, організацій та їхніх підрозділів щодо забезпечення єдності рішення і виконання, досягнення визначеної мети, відповідності фактичних результатів роботи запланованим або визначеним органами вищого рівня [13, c. 592-593].

У контексті управлінської діяльності науковці, як правило, не приділяють особливої уваги розмежуванню понять “контроль” та “нагляд”. Так, наприклад, у науковій доробці “Теория юридического процесса” йдеться про забезпечення систематичного та постійного нагляду (контролю) за діяльністю державних органів та посадових осіб, про суб’єкти, які здійснюють нагляд і контроль, а також про зміст контроль-наглядової діяльності. Таким чином, юристи-науковці фактично ототожнюють поняття “контроль” і “нагляд”, а в юридичному мовленні вживають їх як однорідні та ідентичні.

Непоодинокими є випадки використання в юридичній літературі термінів “контроль” та “нагляд” як взаємозамінних. Так, Н.В. Вітрук, яка вказує на те, що серед державних органів, які здійснюють конституційний контроль, є спеціалізовані органи конституційного контролю у вигляді органів конституційного нагляду.

Аналогічне тлумачення співвідношення державного контролю і прокурорського нагляду дає М. Руденко, який вказує, що держава здійснює контроль (нагляд) за додержанням правових приписів через відповідні служби, інспекції, комітети, комісії, управління, відділи, прокурорський нагляд є “видом (частиною) державного контролю в цілому”. На думку деяких дослідників, у системі органів контролю особливе місце займає прокуратура, а прокурорський нагляд включають у так званий загальний контроль. Необхідно зауважити, що в Україні серед державних органів існують, по-перше, органи, що мають назву, яка вказує на їх контрольну чи наглядову діяльність та, по-друге, органи, у назві яких безпосередньо не згадуються терміни “контроль” або “нагляд”, проте до їхньої компетенції відноситься здійснення контрольної чи наглядової діяльності. Проте, ні назва органу, ні назва повноважень не є загальногалузевим критерієм розрізнення “контролю” і “нагляду”. Вказані назви – це тільки формальний критерій їх розмежування, оскільки “нагляд” органів нагляду, органів з наглядовими повноваженнями, законодавець досить часто характеризує за допомогою терміну “контроль”, тобто нагляд знаходить свій вираз у певній контрольній діяльності, а отже, “нагляд”, по суті є не що інше як “контроль” [12, c. 32].

Таким чином, сьогодні виникла необхідність розрізнити терміни “контроль” і “нагляд”, а не зводити їх до одного терміну “контроль”. Теоретично можливо перейменувати, наприклад, “адміністративний нагляд” на “адміністративний контроль”, проте, беручи до уваги традиції і спадкоємність у праві, ймовірність того, що це відбудеться в дійсності є невисокою, оскільки існують сталі стереотипи юридичного світогляду, традиції у мові закону, а спадкоємність у праві є запорукою стабільності. Крім того, хоча в юридичному мовленні ці терміни часто вживаються як ідентичні та взаємозамінні, найчастіше під терміном “нагляд” розуміються такі різновиди нагляду, як прокурорський нагляд та судовий нагляд, або в межах поняття “контроль”, як загального, розглядають власне контроль та нагляд.

2. Прокурорський нагляд за законністю й дисципліною в державному управлінні

Конституція України покладає на прокуратуру: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних із обмеженням особистої свободи громадян (ст. 121).

Суттєву роль у забезпеченні ефективності контролю та нагляду відіграватиме координація і взаємодія між контролюючими органами і прокуратурою як єдиним органом, що здійснює наглядові функції в державі, оскільки вони мають спільну мету ─ захист та охорону законності і дисципліни в державному управлінні, у суспільстві в цілому. На думку автора, наглядові функції притаманні тільки одному державному органу – прокуратурі. Усі інші форми діяльності щодо відслідковування процесів, котрі зараз відбуваються в суспільстві, а також спеціалізовані структури, на які покладені такі завдання, як би вони або їх діяльність не називалась, здійснюють не нагляд, а контроль.

Закон України «Про прокуратуру» надає прокуратурі також право здійснювати нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами, державними комітетами, відомствами, іншими органами державного й господарського управління та контролю, урядом АРК, місцевими радами та їх виконавчими й розпорядчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами.

Під час здійснення нагляду прокурори не можуть втручатися в діяльність піднаглядних їм органів, не наділені безпосе­реднім правом застосовувати заходи примусового впливу, скасовувати протизаконні акти управління та змінювати їх. Вони також не можуть притягати винних до правової відповідальності. Здійснюючи нагляд, прокурори застосовують певні методи й форми.

До методів діяльності прокурорів слід віднести їх право: зажадати подання їм документів і відомостей; безперешкодно входити в приміщення; здійснювати на місцях перевірку законів; вимагати від відповідних органів і посадових осіб проведення перевірок і ревізій підпорядкованих об’єктів; вимагати від посадових осіб і громадян письмових чи усних пояснень з приводу порушень закону [1, c. 214-215].

Підставою для цих дій з боку прокурорів є інформація про порушення законності, яку прокурори можуть одержувати будь-якими законними способами: із засобів масової інформації (телебачення, радіо, преса), звернень громадян, громадських об’єднань, оперативним шляхом тощо.

У разі підтвердження інформації прокурор реагує на порушення законності й дисципліни шляхом видання актів проку­рорського реагування. Закон України «Про прокуратуру» називає чотири форми прокурорського реагування: протест, письмовий припис, подання й постанова.

Протест на акт, що суперечить закону, приносить прокурор, його заступник до органу, який його видав, або до органу вищого рангу. В такому ж порядку приносять протест на незаконні рішення чи дії посадової особи (ст. 21).

У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його відповідно до закону, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права.

Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта й підлягає обов’язковому розгляду відповідним органом або по­садовою особою в десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляють прокурора.

У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Подача такої заяви, так само як і протест, зупиняє дію правового акта.

Письмовий припис про усунення порушень закону вносить прокурор, його заступник органу чи посадовій особі, які допустили порушення, або вищому в порядку підпорядкованості органу чи посадовій особі, які правомочні усунути порушення (ст. 22).

Припис вносять у випадках, коли порушення закону очевидне й може завдати суттєвої шкоди інтересам держави, підприємства, установи, організації, а також громадянам, якщо воно не буде негайно усунуте. Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляють прокурора.

Орган чи посадова особа можуть оскаржити припис вищому прокурору, який зобов’язаний розглянути скаргу протягом десяти днів. Рішення вищого за посадою прокурора є остаточним.

Подання з вимогами усунути порушення закону, причини цих порушень і умови, що їм сприяють, вносить прокурор, його заступник у державний орган, громадську організацію або посадовій особі, яких наділено повноваженням усунути порушення закону, й підлягає невідкладному розгляду. Не пізніш як у місячний строк має бути вжито відповідних заходів щодо усунення порушень закону, причин і умов, що їм сприяють, і про наслідки повідомлено прокурору (ст. 23).

Залежно від характеру порушення закону, прокурор (його заступник) виносить вмотивовану постанову про дисциплінарне провадження, провадження про адміністративне правопорушення або порушення кримінальної справи щодо винних осіб (ст. 24).

Постанова про порушення дисциплінарного провадження або провадження про адміністративне правопорушення підлягає розгляду повноважною посадовою особою або відповідним органом у десятиденний строк після її надходження. Про результати розгляду повідомляють прокурора.

Невиконання посадовими особами законних вимог прокурора (його заступника) тягне за собою застосування адміністративної відповідальності [10, c. 141].

Хоча Україна і має достатньо розвинуту систему контролю, сказати, що ця система працює чітко не можна. Удосконалення потребують законодавство, що визначає правовий статус та повноваження контрольно-наглядових органів, їх структура. Нині постає проблема реорганізації як державного, так і недержавного контролю, прокурорського нагляду, що вимагає комплексного підходу до форм і методів контрольно-наглядової діяльності, шляхів підвищення їх ефективності, чіткого визначення повноважень контролюючих органів. Назріла також проблема часткового перерозподілу їх контрольних повноважень.

Функція контролю наявна на будь-якій стадії організації державного управління. Вона не поглинається іншими і не є допоміжною, а пронизує усі інші, активно впливає на них, корегує і навіть формує нові напрямки управлінської діяльності. Можна виокремити функції контролю, що зумовлені його цілями: правоохоронна, правопоновлююча, аналітично-інформаційна, виховна та ін.

До того ж, здійснюючи нагляд у сфері державного управління, прокуратура фактично виступає як єдиний у державі орган, координуючий роботу спеціалізованих контролюючих структур.

Сутність та призначення прокуратури на сучасному етапі полягає в забезпеченні інтересів держави і кожного окремого громадянина, у підтриманні правовими способами відповідного паритету між правами та обов’язками кожної з цих сторін.

Прокурорський нагляд у сфері державного управління – це необхідний елемент поділу влади, який сприяє взаємодії її гілок, оскільки кожна з них на своєму рівні покликана забезпечувати права та свободи людини, захист суспільних та громадських інтересів. Прокуратура виступає своєрідним органом “корегування” цих процесів, координатором дій контролюючих та правоохоронних структур. Здійснення прокуратурою нагляду за законністю в державному управлінні виступає ефективним засобом впливу на формування державно-правової політики.

Підтримується пропозиція залишити (і закріпити це на конституційному рівні) за прокуратурою функції загального нагляду. Без такої форми діяльності прокуратури значна кількість порушень (у тому числі й у сфері державного управління) продовжувала б існувати, а можливо, і поширювалася, оскільки відомо, що жоден з контролюючих органів не має повноважень на відслідковування стану дотримання законності апаратом державного управління в цілому. Позбавлення прокуратури права здійснювати загальний нагляд призведе до ще більшої децентралізації контролю в Україні [8, c. 183-184].

3. Напрямки, види, причини та умови контролю і нагляду у сфері державного управління

Контроль здійснюється за такими основними напрямками діяльності: 1) дотримання планової, фінансової, ціноутворювальної, договірної, технологічної, виконавчої, трудової та інших різновидів державних дисциплін; 2) використання основних та оборотних засобів, інших державних ресурсів; 3) виконання природоохоронного законодавства; 4) підбір та розстановка кадрів у державному секторі; 5) виконання соціальних програм; 6) стан боротьби з правопорушеннями у сфері державного управління тощо.

Контрольна діяльність у державному управлінні включає ряд послідовних дій, які автор розділяє на три стадії: підготовчу, центральну (або аналітичну) та підсумкову. У свою чергу, вони самі наповнюються конкретними стадіями – діями.

Контроль у державному управлінні можна класифікувати: 1) за органами, які його здійснюють (контроль з боку органів законодавчої, виконавчої, судової влади, органів місцевого самоврядування, з боку громадських формувань, громадян); 2) за підконтрольними об’єктами (держструктурами, органами місцевого самоврядування, громадськими угрупованнями, окремими особами та ін.); 3) за загальною сферою діяльності, яка підлягає контролю (відомчий, міжвідомчий та надвідомчий  (або позавідомчий) контроль); 4) за предметною сферою діяльності, яка підлягає контролю (освіта, охорона здоров’я, використання природних ресурсів, фінансів, основних та обігових засобів та ін.); 5) за формами проведення (ревізія, інвентаризація, рейд, затребування звітів та ін.); 6) за напрямками втручання в оперативну діяльність підконтрольної структури (втручання в господарську діяльність, кадрову політику або у сферу управління підконтрольної структури); 7) за ступенем (глибиною) втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу (пряме (безпосереднє) або непряме (опосередковане)); 8) за часом його проведення (попередній, поточний, остаточний); 9) за обсягом (кількістю) видів діяльності підконтрольної структури, які досліджуються (вибірковий або повний); 10) на контроль з використанням технічних засобів і спеціальних приладів (фото-, кіно- та інше документування, проведення експертиз за допомогою хімічних реактивів, спеціальних засобів і приладів) та контроль без використання таких (візуальний, проста робота з документами) тощо.

Найбільш оптимальним, таким, що має прикладне (практичне) значення, на нашу думку, є розподіл контролю на види за сферою діяльності, яка підлягає контролю: внутрішній (відомчий), міжвідомчий та надвідомчий (або позавідомчий).

За результатами відомчого та надвідомчого контролю (за наявності підстав) особу можна притягти до дисциплінарної відповідальності, тому що перевірки здійснюють вищі посадові особи, які наділені правом прийому на роботу та звільнення. Результатом проведення міжвідомчого контролю може стати притягнення до адміністративної або кримінальної відповідальності.

Важливою рисою контролю є умови його здійснення. На відміну від причини, що безпосередньо породжує те чи інше явище або процес, умова складає те чи інше середовище, обставини, в яких вони виникають і розвиваються. Умови здійснення контролю, на нашу думку, складаються з: 1) юридичних засад контролю (тобто відповідної нормативної бази, яка передбачає можливість (й обов’язковість) здійснення контрольних дій відповідними контролюючими структурами в підконтрольній їм сфері та на підконтрольних об’єктах); 2) стандартів контролю (відповідних зразків для порівняння); 3) наявності спеціальних контролюючих органів та професійно підготовлених контролерів, тобто всього того, що дозволяє на законних підставах здійснювати реальні контрольні дії [4, c. 87-88].

Судовий контроль — специфічний вид контролю в сфері державного управління. Особливість цього контролю полягає в тому, що його здійснюють не систематично, не повсякденно, як, наприклад, контроль з боку спеціалізованих контролюючих органів або прокурорський нагляд за законністю в державному управлінні, а одноразово під час розгляду справ (адміністративних, цивільних, кримінальних).

Судовий контроль в управлінні можна класифікувати за двома основними напрямами: за видом суду, який здійснює контроль, і за формою втручання в діяльність підконтрольного органу. В останньому випадку виділяють пряму (безпосередню) та непряму (опосередковану) форми втручання.

В Україні судовий контроль здійснюють Конституційний Суд України, суди загальної компетенції та арбітражні суди.

Контроль з боку Конституційного Суду є особливим видом судового контролю, який відокремлено від контролю з боку судів загальної компетенції та арбітражних судів. Таку відокремленість обумовлено особливим статусом Конституційного Суду та предметом його контролю. Конституційний Суд здійснює контроль, який виходить за межі контролю в державному управлінні. До його контрольних повноважень належать: обов’язок приймати рішення й давати висновки в справах про конституційність законів та інших актів Верховної Ради України, актів Президента України, правових актів Верховної Ради АРК; вирішення питань про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України; додержання конституційної процедури розслідування й розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту в межах, визначених Конституцією. На нього також покладений обов’язок офіційного тлумачення Конституції та законів України (Закон України «Про Конституційний Суд України» від 16 жовтня 1996 р.).

Судовий контроль з боку судів загальної компетенції найдоцільніше розглянути через ступінь втручання суду в діяльність відповідного органу (безпосередня й опосередкована форми втручання).

Під час розгляду цивільних справ за позовами і насамперед таких, де однією зі сторін є орган державного управління, суд (суддя) оцінює їх з погляду відповідності закону, приймає певне рішення по справі, яким може змінити чи скасувати управлінське рішення (акт управління), чим фактично втручається в управлінську сферу діяльності державного органу. Це справи про незаконне звільнення (коли суд поновлює на роботі), відшкодування збитків (зобов’язує сторону відшкодувати збитки, встановлює їх розмір), скасування рішення управлінського органу (про надання жилого приміщення) тощо. Форма втручання суду в діяльність органу державного управління тут є прямою (безпосередньою). Прямою форма втручання судді (суду) в діяльність органу державного управління буде й у разі вирішення суддею справ, які розглядають у цивільно-правовому порядку (в тому числі справ про адміністративні правопорушення). Судові рішення в таких випадках або скасовують, або змінюють незаконні акти органів виконавчої влади (їх посадових осіб), або ж не визнають юридичної сили за актами, що суперечать закону.

Під час розгляду кримінальних справ (найпоказовіші з них — про розкрадання майна) суд, навпаки, може застосовувати тільки непряму (опосередковану) форму втручання. Поряд із вирішенням питання про винність особи в кримінальному злочині та її відповідальність суд перевіряє законність дій органів управління, посадових осіб та інших громадян. Якщо суд виявить порушення законності, він виносить окрему ухвалу (ст. 340 Кримінально-процесуального кодексу України; далі — КПК). Це форма інформування державних органів, комерційних та інших структур, об’єднань громадян про виявлені порушення закону й умови, що їх породжують. Суд повідомляє про необхідність вжити заходів щодо їх усунення й попередження в майбутньому. Але цим суд не змінює реальний стан справ в органі чи організації, на підприємстві, в установі, куди надіслано його ухвалу, як це він робить під час розгляду деяких цивільних справ, справ про адміністративні правопорушення та справ по скаргах громадян. Обов’язок прийняти управлінське рішення по окремій ухвалі та змінити ситуацію на краще лежить на керівництві відповідних органів і організацій [2, c. 197-198].

Контроль з боку господарських судів має багато спільного з контролем з боку судів загальної компетенції. Основна відмінність між ними полягає в предметі спору й суб’єктах, які беруть участь у справі (юридичні особи). Різною для них є і нормативна база. Господарські суди в своїй діяльності керуються Господарським процесуальним кодексом України та Законом України «Про судоустрій України» від 7 лютого 2002 р. Значні відмінності має і процедура розгляду справ.

Викладене дозволяє дійти висновку, що судовий контроль в управлінні — це заснована на законі діяльність судів по перевірці правомірності актів і дій органів управління, їх посадових осіб, відновленню порушених прав, а в необхідних випадках — застосуванню до цих суб’єктів правових санкцій.

Напрямки контролю та прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів у цілому збігаються. Водночас є певні відмінності в методах і формах їх здійснення.

Контроль в основному здійснюється у формі перевірок, ревізій, проведення рейдів, оглядів, затребування звітів та ін. (Класифікація в основному проводиться за формою діяльності.) У спеціальній літературі поширені й інші види класифікації, наприклад, за органами, які здійснюють контроль. Тут вирізняють парламентський, судовий, контроль з боку органів виконавчої влади та ін. За сферою діяльності виокремлюють такі форми контролю, як внутрішній, зовнішній та ін.

Як вид державного управління контроль не може не мати і класичні, так звані загальні форми державного управління, притаманні усім його різновидам: правові – правотворення та правозастосування (до правозастосування належить і правоохоронна) та не правові – організаційні (матеріально-технічні) [4, c. 85-86].

4. Напрямки оптимізації контролю та нагляду в державному управлінні

Серед проблем організаційно-правового забезпечення контролю і нагляду у державному управлінні проблема правового забезпечення є пріоритетною.

Без систематизації та стандартизації відповідного законодавства держава не може ефективно здійснювати контрольну функцію, а громадяни суттєво обмежені в можливості реалізації свого конституційного права на захист прав і інтересів у сфері державного управління.

Настала об’єктивна необхідність систематизувати законодавство України про контроль та нагляд, розмежувати його між собою та суміжними сферами діяльності і таким чином запобігти дублюванню в правовому регулюванні сфери контролю і нагляду, уникнути протиріч і створити відокремлену систему норм, спрямованих на відслідковування процесів перебігу подій у державному управлінні.

Важливим аспектом підвищення дійовості контролю є його належне організаційне забезпечення. На нашу думку, до такого забезпечення можна віднести заходи по безпосередній підготовці до здійснення контролю або нагляду, як: вибір об’єкта контролю; окреслення завдань та цілей контролю; визначення форм та методів контролю; підбір кадрів контролерів відповідної кваліфікації; технічне та фінансове оснащення суб’єкта контролю; встановлення оптимальних строків проведення контрольно-наглядових дій; прогнозування очікуваної ефективності роботи контролерів; визначення (за наявності підстав) порядку взаємодії різних контролюючих органів та органів правопорядку.

Серед наведених елементів організаційного забезпечення підбір кадрів контролерів відповідної кваліфікації є головним. На нашу думку, підбір кадрів контролерів повинен супроводжуватися такими діями по організаційному забезпеченню суб’єктів контролю, як: розробка та затвердження класифікації контрольно-наглядової діяльності; розробка класифікації та номенклатури посад контролерів; розробка загальної моделі (стандартів) діяльності фахівців контрольно-наглядових органів; розробка посадових характеристик контролерів різних контролюючих органів, де законодавчо закріплюються їх основні функції, обов’язки та права; розробка моделі посади (освіта, трудовий стаж, вік та ін.); розробка нормативів показників для персонального якісного та кількісного планування й обліку роботи контролера.

Останній елемент дозволяє корегувати кадрову політику контрольно-наглядового органу в цілому. Цей елемент можна використовувати і  як своєрідний “стандарт мінімальної професійної придатності фахівця”.

Істотно відбиваються на якості контролю перешкоди контролерам у їх діяльності з боку підконтрольних структур. На нашу думку, всі державні контролюючі структури в таких випадках повинні мати право зупиняти акти і дії підконтрольних об’єктів. У ряді випадків з метою практичного забезпечення реалізації своїх контрольних повноважень суб’єктам контролю слід надати право звертатися за сприянням до силових структур. Для силових структур таке звернення повинно бути актом обов’язкового виконання, що також слід закріпити у відповідному законі [6, c. 115-116].

Висновки

Таким чином, забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні досягається в процесі повсякденної діяльності державних органів і знаходить своє зовнішнє відображення в припиненні порушень законів і дисципліни; застосуванні заходів з ліквідації причин і умов, які їх породжують; відновленні порушених прав і законних інтересів громадян, громадських організацій; покарання осіб, винних у порушенні законності та дисципліни; у створенні атмосфери неминучості покарання за порушення вимог законності та дисципліни; у вихованні працівників апарату управління в дусі суворого дотримання державної дисципліни. Цим забезпечується суворе дотримання законності кожною ланкою державного управління, кожним його працівником з метою організації їх чіткої роботи, підтримання державної дисципліни, а також охорони та захисту прав і законних інтересів громадян у повсякденній діяльності апарату управління.

Реформування контролю має здійснюватися шляхом: чіткого окреслення предмета контролю в цілому, контролю в державному управлінні, інших сферах; законодавчого відмежування контролю від інших близьких за формами та цілями видів діяльності (прокурорського нагляду, експертизи, оперативно-розшукової діяльності тощо); перегляду системи контролюючих органів, визначення та законодавчого закріплення їх вичерпного переліку, правового статусу, усунення паралелізму та дублювання в роботі; розробки механізму взаємодії контролюючих органів між собою та з правоохоронними органами; удосконалення та законодавчого закріплення контрольних проваджень, правил оформлення результатів контролю; посилення відповідальності контролюючої інституції (посадової особи – контролера) перед підконтрольною структурою (особою) за достовірність результатів контролю та прийняте рішення, відпрацювання механізму захисту своїх прав об’єктами контролю.

Список використаної літератури

1. Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник: У двох томах: Том 1. Загальна частина / Ред. колегія: В.Б. Авер’янов (голова). – К.: Видавництво “Юридична думка”, 2004. – 584 с.
2. Адміністративне право України: Підручник / Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю.П. Битяка. – К.: Юрінком Інтер, 2005. – 544 с.
3. Андрійко О.Ф. Державний контроль і тенденції його розвитку в умовах ринкових відносин // Правова держава. – 1993. – Вип. 4. – С. 49–53.
4. Гаращук В.М. Іще раз про сутність контролю та його загальне розуміння // Проблеми законності. – Х., 2002. – Вип. 54. – С. 83–90.
5. Гаращук В.М. Контроль та нагляд у державному управлінні: Навч. посібник. – Х.: Національна юридична академія України, 1999. – 55 с.
6. Гаращук В. М. Принципи контролю та його сутність // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. – Харків: Національна юридична академія України, 2001. – Вип. 46. – С. 114–118.
7. Гаращук В.М. Теоретико-правові проблеми контролю та нагляду у державному управлінні: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.07 / Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого. – Х., 2003. – 35 с.
8. Гладун З.С. Адміністративне право України: навчальний посібник. – Тернопіль: Карт-бланш, 2004. – 579 с.
9. Економічна енциклопедія / За ред. С.В. Мочерного. – К.: Видавничий центр “Академія”, 2000. – 864 с.
10. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 2003. – 736 с.
11. Нижник Н., Машков О., Мосов С. Контроль у сфері державного управління // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. – 2008. – № 2. – С. 23–31.
12. Руденко М. Про співвідношення державного контролю і прокурорського нагляду (концептуальні зауваження на перехідний період) // Право України. – 1997. – № 5. – С. 29–33.
13. Снітчук М.О. Контроль в управлінській діяльності // Економічне зростання України: стан та чинники забезпечення. – К., 2003. – С. 590–616.