Вступ

Правова політика України, будучи складовою її загальнодержавної політики, обумовлена об’єктивними закономірностями сучасного суспільного розвитку, тими потребами, які лежать в основі всіх перетворень, які проводяться в країні. Вона спрямована на подальше поглиблення демократичних реформ, розвиток економіки, становлення ринкових відносин, оздоровлення соціальної сфери, послідовний захист національних інтересів, прав і свобод людини. Правова політика — це політика, яка проводиться за допомогою правових засобів. Тому дуже важливо вдосконалювати правові та організаційні форми здійснення державної правової політики, підвищувати їх ефективність, надійність, чіткість і безвідмовність функціонування. Це стосується перш за все правотворчості, механізму правового регулювання, правозастосовчої, правоохоронної діяльності (судової, прокурорської і слідчої практики), прав і обов’язків громадян, юридичної відповідальності, правової культури — всіх елементів, складових частин та інститутів, які утворюють українську правову систему.

Основними напрямами правової політики є: проблеми правонаступництва в правовій політиці; проблеми правової системи сучасної України; співвідношення політики і права в сучасній Україні; співвідношення правової політики та захисту прав і свобод людини та громадянина; проблеми здійснення судово-правової реформи, у тому числі реформування органів юстиції, основним призначенням яких серед інших органів виконавчої влади є здійснення державної правової політики.

1. Ефективність нормотворчої діяльності

Актуальною проблемою сьогодення є недосконалість, розпорошення, а іноді й суперечність існуючих нормативно-правових актів. Така ситуація негативно впливає на процес реалізації прав та виконання обов’язків всіма суб’єктами суспільних відносин, розвиток України як правової держави.

Одним зі шляхів розв’язання зазначеної проблеми є законодавче врегулювання процесу створення нормативно-правових актів (нормотворення) суб’єктами нормотворення та врахування при цьому того положення, що необхідною умовою та головним принципом нормотворчого процесу є законність як «принцип, відправне положення та об’єктивна властивість права в узагальненому вигляді» [4, c. 18], що забезпечує дотримання та виконання законів.

Вихідним положенням принципу законності, який є визначальним у нормотворенні, є верховенство закону, що передбачає основне місце закону в системі нормативно-правових актів і відповідність підзаконних актів закону.

На досягнення цієї мети та гарантування прав і свобод людини спрямовані основні зусилля органів юстиції.

З метою попередження порушень чинного законодавства та захисту конституційних прав і свобод громадян уже одинадцять років Міністерство юстиції України та його територіальні управління юстиції відповідно до Указу Президента України від 03.10.92 № 493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» (зі змінами та доповненнями) здійснюють державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.

28 червня 1996 р. зазначена правова норма знайшла своє відображення в Конституції України (Основному Законі України). Так, зокрема, стаття 117 передбачає, що нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Таким чином, можливість закріплення зазначеної процедури на законодавчому рівні надана Конституцією України, а реалізацію цього має забезпечити проект Закону України «Про нормативно-правові акти», який визначає види, юридичну силу нормативно-правових актів, встановлює загальні засади підготовки, прийняття, набрання чинності та дії нормативно-правових актів України. Зокрема, одна з глав зазначеного Закону регулює питання державної реєстрації нормативно-правових актів.

Отже, розглянемо, що таке державна реєстрація нормативно-правових актів та її складові [3, c. 253-254].

Державна реєстрація нормативно-правових актів — це процедура, яка полягає у здійсненні правової експертизи та занесенні до Державного реєстру нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, Національного банку України, інших органів державного управління (акти відповідних органів державного управління); міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, у тому числі зі спеціальним статусом, їх територіальних органів, міністерств та республіканських комітетів Автономної Республіки Крим, голів місцевих державних адміністрацій, керівників їх управлінь, відділів, інших структурних підрозділів (акти органів виконавчої влади); сільських, селищних, міських, районних у місті рад та їх виконавчих органів, районних і обласних рад (акти органів місцевого самоврядування).

Таким чином, державна реєстрація норматив-но-правових актів вторинного законодавства передбачає проведення цілої низки процедур, складаючись із трьох етапів:

1. Проведення правової експертизи норматив-но-правового акта.
2. Прийняття рішення про його державну реєстрацію.
3. Ведення обліку нормативно-правових актів шляхом включення їх до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Розглянемо, як спрацьовує зазначена процедура на прикладі проведення державної реєстрації нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України та її наслідки, тобто які із вищезазначених етапів мають бути задіяні — лише звичайна процедура включення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів чи також і процедура правової експертизи норматив-но-правових актів.

При цьому слід відзначити, що державна реєстрація нормативно-правових актів застосовується до прийнятих та затверджених в установленому порядку нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, які відповідно до Тимчасового регламенту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.06.2000 № 915, вже пройшли правову експертизу на рівні проекту.

У зв’язку з цим вважаємо за доцільне зазначити, що проведення правової експертизи акта вторинного законодавства, яким, відповідно до вищезгаданого, є постанова Кабінету Міністрів України, передбачає перш за все перевірку того, наскільки норми такого акта узгоджуються з конституційними приписами Конституції України як Основного Закону України.

Особливо важливим є проведення такої експертизи стосовно тих актів Кабінету Міністрів України, проекти яких не подавались на правову експертизу до Мін’юсту України або висновки Мін’юсту України до них не були враховані під час прийняття.

Проведення саме такої правової експертизи актів вторинного законодавства забезпечує гарантування верховенства права та охорони Основного Закону України.

Таким чином, саме органи юстиції, основним завданням яких є реалізація державної правової політики, покликані бути на сторожі прав людини й громадянина, забезпечення відповідності (максимального збігу) конституції юридичної й фактичної [9, c. 168].

2. Особливості планування та прогнозування нормотворення

Законодавство потребує постійного оновлення та удосконалення, а процес нормопроектування повинен зазнати позитивних змін, спрямованих на підвищення його результативності, не викликає сумнівів. І хоча у цих напрямках вже намітились певні зрушення на краще, в той же час мають місце проблеми багаторічної давності.

І якщо сам процес внесення змін до законодавства як один із чинників його удосконалення є цілком закономірним та відображає об’єктивні соціальні явища (розвиток суспільних відносин, зміна порядку управління тощо), то постійне внесення змін до певних нормативно-правових актів не стільки удосконалює, скільки призводить до колізій, нагромадження правових норм та ускладнення правового регулювання.

Особливе занепокоєння викликає наявність великої кількості змін у нещодавно прийнятих законах, що є не стільки об’єктивним показником динамічного розвитку суспільства, скільки недостатнього професійного рівня нормопроектувальника, особливо в частині знання нормопроектувальної техніки, прорахунків щодо очікуваних результатів.

Удосконалення законодавства шляхом внесення змін у зазначені акти різними суб’єктами нормотворення нерідко має ситуативний, несистемний характер, тоді як нагально необхідним є прийняття, наприклад, нових Адміністративно-процедурного, Господарського процесуального кодексів України.

Отже, недостатня кількість процесуальних норм у порівнянні з матеріальним правом та дуже повільне їх розроблення є наступною суттєвою проблемою законодавства, на вирішення якої сьогодні спрямовані зусилля нормопроектувальника. Знайдеться небагато галузей, навіть інститутів права, які б були забезпечені в достатній мірі процесуальними нормами, дієвими та ефективними механізмами реалізації.

Крім того, для забезпечення ефективності правового регулювання потрібне не тільки оновлення та розвиток процесуального масиву, особливо в частині прийняття відповідних кодексів, а також і кодифікація матеріального права з урахуванням сучасних реалій. Адже саме через використання такої форми систематизації при упорядкуванні того чи іншого галузевого масиву усуваються прогалини, дублювання в законодавстві та вирішуються інші питання, пов’язані з його подальшим удосконаленням.

Відсутність системного підходу – чи не найбільша вада сучасного законотворчого процесу. В той же час, тільки будучи системним, право здатне продуктивно діяти у напрямку, визначеному законодавцем, реалізовувати його правову ідею та правові ідеали, а, отже, спрямовувати розвиток суспільних відносин «за заданим курсом».

Для подолання цієї тенденції розробленню законопроектів повинен передувати процес розроблення концепції, стратегій, основних напрямів реалізації державної політики, інших програмних документів концептуального характеру, концепцій державних цільових програм. У такому випадку навіть законопроекти щодо внесення змін будуть відповідати єдиній, цілісній, чітко сформульованій меті, що безумовно сприятиме якості та ефективності прийнятих норм [1, c. 47-48].

Зокрема, «країни-члени Організації економічного співробітництва та розвитку вважають, що якість їх законодавства значною мірою може бути вдосконалена, якщо деякі питання братимуться до уваги на стадії розроблення наукової концепції законів». В цьому сенсі є корисним спостереження за нормотворчим процесом в інших країнах.

Наприклад, в англосаксонській традиції підготовка законів відокремлена від розроблення наукової концепції закону, що стосується здебільшого проектів законів, які готує уряд. Детальні інструкції посадових осіб відповідного міністерства, відповідальних за розроблення концепції, використовуються корпусом урядових юристів, на яких покладено підготовку тексту закону. Текст закону готується цими спеціальними укладачами, але в процесі узгодження посадові особи продовжують допомагати у вирішенні основних питань.

У континентальній Європі підготовкою законів займаються, як правило, адміністратори уповноважених міністерств, які досить часто відповідають за розроблення концепції в галузі, що аналізується. За погодженням з іншими зацікавленими міністерствами функції підготовки проекту виконує головним чином один і той адміністратор або команда адміністраторів. Такий елемент як юридична кваліфікація полегшує виконання такої роботи. Звернення до досвідченого укладача вигідне тим, що на етапі підготовки законів він здатний помітити тонкощі, які випливають з концепції.

У країнах Центральної та Східної Європи підготовка законів покладена переважно на адміністратора або робочу групу уповноваженого міністерства. Іноді юристи, які не працюють у міністерстві, можуть бути уповноважені виконувати цю функцію. Але в обох випадках спостерігається тенденція розпочинати роботу над проектом без належного вивчення наукової концепції, яку проект повинен конкретизувати. Це може призвести до появи законопроекту, що відображає погляди юриста-спеціаліста, вони є результатом його власного досвіду та знань, а не всебічної оцінки місцевих потреб і специфічних умов. Часто в такому випадку нормопроектувальник керується вже існуючими законами, в тому числі інших країн, не аналізуючи, як останній буде діяти в місцевих умовах. Окрім втрати часу робочими групами і парламентом, які можуть розпочати роботу з нуля, це стримує ведення необхідних правових реформ, що може підірвати довіру всіх тих, кого цей законопроект стосується [6, c. 7-8].

Підтримуючи ідею необхідності підготовки проекту закону, яким встановлюються нові або змінюються чинні норми, що регулюють суспільні відносини, на основі концепції, вітчизняний нормотворець зафіксував зазначене положення у Регламенті Кабінету Міністрів. Крім того, глава 8 розділу 6 цього Регламенту встановлює порядок розроблення концепції.

В той же час, процес створення концептуальних засад дещо новий для вітчизняного законотворчого процесу та не дуже охоче сприймається суб’єктами нормотворення, оскільки в такому разі розроблення законопроекту ускладнюється необхідністю залучення науковців та фахівців, розробленням розрахунків ефективності законопроекту тощо, що, в цілому уповільнює процес розроблення та розгляду законопроекту.

Зазначене свідчить про те, що нормопроектуальники, перш за все, віддають перевагу швидкості розроблення акту, ніж його глибині та якості. В результаті такої діяльності правовий масив поповнюється поверхневими та недієвими нормами.

Міжнародний досвід свідчить, що одним із основних суб’єктів нормотворчої діяльності в розвинутих демократичних країнах є міністерство юстиції, яке в силу своєї фахової спрямованості щоденно має справу з нормативно-правовими актами всіх рівнів та шляхом проведення правової експертизи виявляє недоліки проектів актів, попереджає прийняття незаконних норм, а також виконує значний обсяг законопроектних робіт. Зокрема, Федеральне міністерство юстиції Німеччини реалізує експертний контроль за нормотворчою діяльністю окремих федеральних міністерств. Воно здійснює контрольні функції до прийняття кабінетом міністрів рішення щодо урядових законопроектів, до видання міністерством відомчих постанов і до видання урядом нормативних постанов. Крім того, міністерство юстиції Німеччини через уряд має прямий вплив приблизно на 84 відсотки прийнятих законів, оскільки більшість з них базується на урядових проектах.

У вітчизняному нормотворчому процесі Міністерству юстиції України як головному правовому експерту держави та законопроектувальнику в системі центральних органів виконавчої влади також відводиться належить одне з провідних місць.

Указом Президента України від 26 листопада 2003 року № 1348 «Про поліпшення організації законопроектної діяльності» з січня 2006 року на Міністерство юстиції покладено функції головного розробника всіх законопроектів, що вносяться Президентом України та Кабінетом Міністрів на розгляд Верховної Ради. У зв’язку з цим Міністерство юстиції розробляє проекти законів, які мають соціально значущі наслідки, визначають концептуально нові підходи та є базовими для врегулювання суспільних відносин у відповідних сферах державного управління.

Оскільки процес нормотворення повинен бути ретельно спланований, скоординований та підлягати аналізу, нормотворча діяльність центральних органів виконавчої влади координується Міністерством юстиції. На виконання Указу Президента України від 9 лютого 1999 року № 145 «Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади» та § 85 глави 1 розділу 8 Регламенту Кабінету Міністрів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 (далі – Регламенту Кабінету Міністрів), щорічно розробляється орієнтовний план законопроектних робіт на наступний рік. Такий акт планування, який охоплює майже всі основні галузі права, значне коло суспільних відносин, сприяє уникненню дублювання, неузгодженого і нераціонального використання матеріальних, фінансових та інтелектуальних ресурсів у процесі нормопроектування, що здійснюється центральними органами виконавчої влади [2, c. 12-13].

Зазначене свідчить про позитивну тенденцію до підвищення ролі стратегічного планування роботи в органах виконавчої влади. Розроблення програмних документів на середньостроковий та довгостроковий періоди, в яких відповідно до соціально-економічних та суспільно-політичних процесів, що відбуваються у державі, з урахуванням впливу зовнішньоекономічних та інших факторів і очікуваних тенденцій визначаються цілі і пріоритети соціально-економічного розвитку та заходи, необхідні для їх досягнення, сприяє повноті та системності правового регулювання відповідних сфер суспільного життя.

Крім того, ідея необхідності запровадження та розвитку середньо- та довгострокового планування в частині законопроектної діяльності знайшла своє відображення у § 84 глави 1 розділу 8 Регламенту Кабінету Міністрів, на підставі якого Міністерство юстиції відповідно до Програми діяльності Кабінету Міністрів з урахуванням Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, інших державних програм, концепцій, стратегій, основних напрямів реалізації державної політики, інших програмних документів концептуального характеру та пропозицій центральних органів виконавчої влади розробляє строком на 5 років перспективний план законопроектних робіт.

Отже, щороку орієнтовні плани законопроектної роботи виконуються не більше, ніж 50%. Як правило, інші законопроекти (які не ввійшли в зазначений відсоток) все ж таки розробляються, але із суттєвим порушенням встановлених строків, нерідко їх розроблення триває роками. Але і це не гарантує якість та успішність остаточного результату.

З метою забезпечення єдиних принципів у нормотворчій роботі Міністерство юстиції надає центральним органам виконавчої влади методичну допомогу у сфері нормопроектування. У рамках Програми проведення навчання керівників та спеціалістів юридичних служб міністерств на базі Центру перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників юстиції Міністерство юстиції проводить навчання за професійною програмою підвищення кваліфікації працівників юридичних служб центральних органів виконавчої влади, які беруть участь у розробленні проектів нормативно-правових актів. У процесі навчання слухачі поглиблюють знання з актуальних питань чинного законодавства, з підготовки проектів нормативних актів, їх техніко-юридичних особливостей та розроблення з урахуванням правил нормопроектувальної техніки.

Підвищенню рівня підготовки законопроектів, розроблених центральними органами виконавчої влади, сприяє проведення Міністерством юстиції їх правової експертизи, напрями якої сьогодні суттєво збільшені [2, c. 15].

Висновки

Отже, перетворення принципу верховенства права у реальність, забезпечення гармонійного вираження у правових нормах об’єктивних потреб суспільного розвитку є найвищою метою нормотворчості, діяльності, яка полягає у формуванні, систематизації, прийнятті та оприлюдненні нормативно-правових актів.

Розпочатий у 90-ті роки минулого століття процес створення та удосконалення правових засад нормотворчості триває і понині, також зберігаються негативні наслідки відсутності належних механізмів нормотворчості, відповідного правового мислення перших років розбудови самостійності Української держави.

Сьогодення потребує, перш за все, ефективних та обміркованих політичних рішень, завершення розпочатих реформ. У зв’язку з цим правове супроводження реформування набуває особливого значення і вимагає високого професіоналізму нормопроектувальника.

Так, значною мірою якість законодавства залежить від особливостей організації самого процесу нормопроектування, від методів виявлення оптимального способу врегулювання тих чи інших суспільних відносин, які використовує нормопроектувальник. В той же час, успішність діяльності з розроблення законів та підзаконних нормативно-правових актів безпосередньо залежить від правової культури окремого нормопроектувальника, рівня володіння юридичною наукою та засобами нормотворчої техніки, а також глибини наукового супроводження та урахування громадської думки. При цьому, законодавство регламентує нормотворчий процес та встановлює вимоги до нормопроектувальника, і водночас воно є результатом праці останнього.

Список використаної літератури

1. Бальцій Ю. Конституційно-правові засади нормотворчості [Текст] / Ю. Бальцій // Юридичний вісник. — 2011. — № 3. — С. 45-58
2. Дідич Т. Планування та координація нормопроектної діяльності (теоретико-правовий аспект) // Юридична Україна. — 2005. — № 3. — С. 11-15
3. Задихайло Д. Нормотворча діяльність Уряду України; шляхи забезпечення законності та верховенства права // Вісник Академії правових наук України. — 2008. — № 2. — С. 253-261
4. Задорожня Г.  Специфіка нормотворчої діяльності органів місцевого самоврядування // Право України. — 2007 . — № 6 .- С.  18 — 21
5. Коростей В. Нормотворча діяльність суб’єктів господарювання // Право України. — 2005. — № 4.- С.50-53
6. Макаров Г. Нормотворча діяльність глави держави: зарубіжний досвід та вітчизняна практика // Стратегічні пріоритети. — 2009. — № 1. — С. 5-13
7. Петришина М. Загальна характеристика нормотворчого процесу в органах місцевого самоврядування в Україні // Право України. — 2010. — № 4. — С. 329-334
8. Правила підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 6 вересня 2005 року N 870.
9. Скрипнюк О. Правотворчість президента України та її нормопроектне забезпечення: питання теорії і практики // Право України. — 2011. — № 2.- С.167-179
10. Справочник по нормотворческой технике. Рекомендации Федерального министерства юстиции Германии по единообразному оформлению законов и нормативных постановлений. Пер. с нем., 2-е переработанное издание. – М., БЕК, 2002. – 261 с.