Історико-правовий аспект участі професійних спілок у становленні Української держави гетьмана П. Скоропадського та її наслідки і досі залишається мало дослідженим фактом. У цей період професійні спілки починають тісно взаємодіяти з державними органами і брати участь у законодавчій діяльності держави. Таким чином, професійні спілки стали одним із визначальних чинників у суспільстві, які впливали на державу і право, недооцінка значення та ролі якого суттєво вплинули на поразку Гетьманату. Тому дослідження та аналіз помилок, яких припустилася Українська держава гетьмана П. Скоропадського, є актуальним і важливим на сучасному етапі розвитку України.

Намагаючись встановити соціальний спокій у державі та врегулювати трудові відносини, уряд Української держави, як і уряд Центральної Ради, а ще раніше — Тимчасовий уряд, створив у складі Ради Міністрів Народне Міністерство праці. Створення цієї структури свідчило про серйозне ставлення гетьманського уряду до робітників і тих відносин, що складаються у трудовій сфері. Міністерство мало вести політику на попередження і відвернення соціальних конфліктів. Гетьманський уряд успадкував від Центральної Ради відповідний апарат і законодавство. На початку своєї діяльності Міністерство праці Української держави діяло на підставі постанови «Про штати Народного Міністерства праці», прийнятої ще Центральною Радою. Згідно з цією постановою останнє очолював міністр праці, який здійснював загальне керівництво.

Сам перелік завдань, що стояли перед міністерством, його функції, а також відповідна структура та система місцевих органів свідчать про те, що уряд П. Скоропадського почав реалізовувати широку державну програму соціально- економічних перетворень стосовно робітників, яка охоплювала практично всі найважливіші сторони їхнього життя і діяльності.

П. Скоропадський дуже швидко зміг сформувати центральні органи державної влади. Але він розумів, що багато важливих питань вирішується на місцях, тому уряд одразу ж перейшов до організації місцевих органів влади.

Створення місцевих органів велося на підставі «Грамоти до всього українського народу» і «Законів про тимчасовий державний устрій України», надрукованих у першому номері «Державного вісника» 16 травня 1918 р. У «Грамоті» йшлося про розпуск Центральної Ради і Малої Ради, а також земельних комітетів. Форми управління Українською державою визначали «Закони про тимчасовий державний устрій України». Органи місцевого самоврядування підпорядковувалися гетьманові. Слід зазначити, що за короткий період до початку літа гетьманові вдалося сформувати чітку дієздатну систему управління державою.

Перші положення про напрями розвитку трудових відносин в Українській державі було закріплено в «Грамоті до всього українського народу» від 29 квітня 1918 р. У ній містилася обіцянка забезпечити права робітничого класу. «Особлива увага,— зазначалося в «Грамоті»,— буде звертатися на поліпшення правового становища і умов праці залізничників, котрі при виключно тяжких умовах ні на один час не кидали своєї відповідальної праці». Уряд гетьмана одразу ж після свого сформування 10 травня задекларував, що «справедливі домагання робітників не звернені на те, щоб підірвати рідний промисел, все стрінуть підтримку й поміч Правительства, а професійні союзи, наскільки вони займаються обороною професійних інтересів, користуються з боку Правительства повним признанням»[1, с.60]. З метою реалізації зазначених положень міністр праці видав 18 травня 1918 р. циркуляр для комісарів Міністерства праці, старших фабричних інспекторів та крайових бірж праці. У ньому повідомлялося про залишення в силі всіх законів, обіжників і розпоряджень з робітничого питання, виданих Тимчасовим урядом і Українською Центральною Радою й не скасованих урядом Української держави.

Тобто продовжувала діяти на рівні законів низка положень Тимчасового уряду, а саме: про фабрично-заводські комітети, місцеві комісаріати праці та примирні камери, страховий закон від 25 липня 1917 р., виданий Центральною Радою 25 січня 1918 р., закон про 8-годинний робочий день тощо.

Перші практичні дії уряду Української держави щодо професійних спілок знайшли своє відображення в циркулярі Міністерства праці № 1 «Про межі компетенції професійних робітничих організацій і власників підприємств», який було опубліковано 16 жовтня 1918 р.

Це один із перших документів уряду Української держави, який починає значно обмежувати компетенцію та права профспілок. З наміром виправдати такі непопулярні кроки, на початку циркуляра зазначалося: «Руйнуюча війна і наступні ненормальні умови для поточного життя викликали повну руїну державного промислового апарату, для чого вимагається напруга всіх сил і засобів. Першою умовою цього є зростання продуктивності праці в усіх галузях, однаково як з боку робітників, так і з боку адміністрації промислових підприємств»[2]. Висловлюючи впевненість, що всі робітники розуміють це завдання, Міністерство праці пропонувало до відома і неухильного виконання низку вимог. Насамперед наголошувалося, що компетенція профспілкових організацій та заводських комітетів обмежувалася захистом професійних інтересів робітників і піклуванням про влаштування їхнього побуту. Тобто Міністерство праці намагалося спрямувати діяльність профспілок у правове поле і надати їм саме ті права, які змогли б забезпечити нормальну їх діяльність за прикладом Західної Європи. Але значні обмеження, що містилися в циркулярі, свідчили про те, що для цього в державі має бути створена ринкова економіка.

Вважалося неприпустимим втручання робітників у діяльність адміністрації, яка стосувалася найму і звільнення працівників, фінансових, економічних і технічних заходів, так само як і самочинне встановлення контролю над виробництвом. З іншого боку, управління заводу не мало права порушувати ст. 9 Закону «Про робітничі комітети» від 25 листопада 1917 р. Усі непрофесійні організації не повинні були впливати на життя окремих підприємств. Підлягали поверненню власникам захоплені робітничими організаціями підприємства, товари, вантажі, каси, архіви тощо. Посилаючись на Закон «Про робітничі комітети», робітників позбавляли права вимагати плати за виконання обов’язків для своєї професійної організації.

Дуже важливим був пункт про визнання права працівників на свободу коаліції та страйків — за винятком робітників підприємств державного значення та підприємств, які обслуговували щоденні потреби населення (продовольчі, водопровід, електростанції тощо). Зазначалося, що під час страйків неприпустимі насильницькі дії з боку робітників, а саме: псування машин, майна підприємств, примусове відлучення робітників від роботи і насильство над адміністрацією. Трудові відносини мали регулюватися лише договорами особистого найму, укладеними двома рівноправними сторонами згідно із законом. Укладені до того часу колективні договори переставали бути обов’язковими до виходу відповідного закону. Тобто можна стверджувати, що уряд Української держави відступив від соціальних стандартів, яких було досягнуто ще за часів Центральної Ради, оскільки всі колективні договори, укладені професійними спілками протягом 1917-1918 рр., були основними документами, що визначали взаємні зобов’язання профспілок і підприємців з найважливіших питань організації праці та регулювання її умов [3, с.83-93]. Отже, тепер підприємці могли не виконувати умови колективних договорів, що негативно позначилося на сфері трудових відносин, оскільки законодавча база у цій сфері залишалася мало розробленою. Закінчувався документ вимогою дотримувати правил внутрішнього розпорядку, встановленого на підприємствах. Конфлікти і суперечки, які виникали у процесі виробництва й не могли бути врегульовані адміністрацією або існуючими примирними інституціями, підлягали розгляду в суді.

Реакція профспілок на циркуляр була різко негативною. Виконком Центрального виконавчого органу всеукраїнського об’єднання профспілок (далі — Уцентропроф) у своїй резолюції, ухваленій після здійснення юридичного аналізу циркуляра, дійшов висновку, що Міністерство праці разом із підприємцями пішло на порушення власних законів. Уцентропроф наполягав на скасуванні циркуляра.

23 травня 1918 р. міністр шляхів Бутенко видав наказ аналогічного змісту щодо залізничників. У ньому наголошувалося на необхідності «негайно встановити нормальні умови праці на залізницях». У зв’язку з цим професійним організаціям заборонялося будь-яке втручання в порядок найму та звільнення працівників, а також у прийняття адміністративних і технічних рішень [4]. А перед тим, 15 травня, Міністерство шляхів видало наказ про розпуск усіх професійних організацій на залізницях, дозволивши лише цехові спілки та українські освітні гуртки.

Ситуація, що склалася, завадила Міністерству праці видати Закон «Про профспілки», бо уряд розумів, що закон не міг надати робітникам тієї самостійності, якої вимагала сама ідея професійного об’єднання і яку повністю відкидали представники Міністерства внутрішніх справ.

Однією з найгостріших була проблема досягнення соціального спокою в суспільстві, запобігання соціальним конфліктам. З цією метою у структурі Міністерства праці було створено департамент «взаємовідносин між працею і капіталом», до компетенції якого якраз і належав розгляд соціальних конфліктів.

Такі конфлікти між підприємцями і робітниками протягом весни — літа 1918 р. розглядалися на підставі законів Тимчасового уряду «Про примирні інституції» від 5 серпня 1917 р. та «Про порядок розгляду і прикладення діючих законів про охорону праці» від 22 червня 1917 р. Оскільки названі закони було прийнято досить давно і вони не відповідали вимогам часу, комісари праці часто не знали, чим керуватися у своїй поточній роботі, пов’язаній із розглядом конфліктів, про що свідчать їх неодноразові звернення до Міністерства праці з проханням прояснити такі питання. У результаті подібних звернень Міністерство праці видало 7 вересня 1918 р. циркуляр № 3 «Про правила розгляду справ між підприємцями та робітниками». Ці правила регламентували суперечки, які виникали на приватних і громадських підприємствах у зв’язку з договором найму чи праці й могли передаватися дільничному інспекторові праці.

«Правила» не змінювали меж і порядку діяльності існуючих примирних установ, які діяли на підставі законодавства Тимчасового уряду або були створені за згодою між професійними організаціями робітників і роботодавців. Комісари праці, зі свого боку, розглядали справи як на прохання зацікавлених сторін, так і з власної ініціативи. Комісар міг робити попередні висновки про справедливість чи несправедливість вимог і в разі їх справедливості передавав спірну справу відповідній урядовій або судовій установі для притягнення винних до відповідальності. На суді він виступав у ролі обвинувача. На попередніх етапах розгляду справи комісар праці пропонував сторонам скликати узгоджувальну комісію з представників сторін, де головував він або його заступник. Дуже важливим пунктом «Правил» була вказівка схиляти конфліктуючі сторони до згоди — способами, «які комісар вважав найліпшими для сторін та держави». Тобто інтереси держави повинні були захищатися нарівні з інтересами як роботодавців, так і найманих працівників. Рішення узгоджувальної комісії були остаточні, оскарженню не підлягали і мали ухвалюватися одноголосно [5].

Як зазначалося в доповідній записці завідувача відділу конфліктів при департаменті охорони праці від 17 червня 1918 р. міністрові праці, сторони, за невеликим винятком, «справно з’являлися на розбір конфліктів і при посередництві комісара праці досягали згоди». Частіше не приходили на розгляд справи підприємці, внаслідок чого робітникам доводилося по кілька разів приходити до Міністерства праці по підтримку. Більшість конфліктів виникала у зв’язку з ліквідацією громадських або приватних підприємств, розрахунками з робітниками та службовцями, суперечками через різне тлумачення колективних договорів тощо. Відділ конфліктів прагнув схилити сторони до компромісу, що йому часто вдавалося.

Це був позитивний досвід регулювальної функції Української держави, який мав послужити прикладом для всієї системи державних органів, що її розбудовував П. Скоропадський. Наприклад, комісар Міністерства праці в доповідній записці від 11 червня 1918 р. повідомляв міністра про вдале завершення конфлікту, пов’язаного з Київським рафінадним заводом. За результатами розгляду робітникам заводу, які працювали більше 10 років, було призначено пенсії в розмірі половини місячного окладу [6]. Щоб забезпечити свою діяльність, відділ конфліктів звертався по допомогу до силових міністерств, зокрема до Міністерства внутрішніх справ, яке було чи не найвпливовішим у гетьманському уряді. Тих осіб, які двічі або тричі не з’являлися на розгляд справи, примусово приводили працівники міліції. Привід за участю міліції не передбачався законодавством і пояснювався лише потребами держави. Добре налагоджена взаємодія різних міністерств і відомств із Міністерством праці мала великий попереджувальний вплив на виникнення соціальних конфліктів, бо вона показувала, що рішення узгоджувальної комісії за посередництва комісара праці буде виконано як рішення державного органу, у якого є можливості для застосування державного примусу. Це був позитивний досвід практичної діяльності Української держави в соціальній сфері, якого не мали ні Центральна Рада, ні Тимчасовий уряд.

Крім зазначених вище органів Міністерства праці, для вирішення соціальних конфліктів створювалася унікальна для свого часу структура, завданням якої в ширшому розумінні було запобігання соціальним конфліктам. 15 липня 1918 р. було створено Комітет праці — міжвідомчий дорадчий орган при Міністерстві праці, який мав попередньо обговорювати всі законопроекти, що стосувалися відносин між роботодавцями та найманими працівниками.

Метою заснування цього комітету, стверджував у своєму виступі на першому його засіданні 7 серпня міністр праці Ю. Вагнер, є «притягнення до роботи промислових і робітничих кіл, особливо в справі розглядання проектів законів, котрі мають регулювати взаємовідносини між працею і капіталом». Щоб розробка законів не була однобокою, пропонувався відповідний склад Комітету праці, до якого увійшли по одному представнику від міністерств праці, торгу та промисловості, народного здоров’я, внутрішніх справ, два професори — фахівці з економічних питань, вісім представників від промисловості та стільки ж від робітників. Очолив Комітет товариш міністра праці В. А. Косинський. Уже на першому засіданні Ю. Вагнер закликав усіх присутніх не гаяти часу й одразу приступати до розробки «тої галузі соціального законодавства, котра вже так широко розроблена на Заході і котрої ще зовсім немає у нас»[7].

Комітет виконував свою роботу під час сесій. Так, 9 серпня 1918 р. на засіданні першої сесії 7-10 серпня, яке відбувалося під головуванням міністра праці, тривало обговорення проекту закону про комітети робітників та службовців. Голосування проводилося постатейно, засідання оформлялися протоколами.

Протоколи засідань відповідно оформляли й надсилали до інформаційного відділу, який через бюлетень Міністерства ознайомлював апарат з роботою цього органу або подавав інформацію в пресу[8].

На другій сесії Комітету праці 16-20 вересня 1918 р. обговорювали три законопроекти: «Про головну страхову раду», «Про страхові районні присутствія» та «Про плату праці». Делегація представників профспілок протестувала проти порушення прав трудящих, як окреслювалося в нових законах, внаслідок чого проект Закону «Про плату праці» було ухвалено під значним впливом цієї делегації.

Про важливість і доцільність створення Комітету праці свідчить той факт, що представники професійних спілок залишалися в його складі аж до повстання Директорії проти гетьмана.

Як свідчать протоколи засідань Комітету праці, представники роботодавців та найманих працівників могли відкрито дебатувати й обговорювати нагальні проблеми в соціальній сфері і домагатися прийнятних для себе результатів. Отже, Комітет праці був тим органом Гетьманського уряду, який мав майже ворогуючі сторони перетворити на соціальних партнерів. Однак спроба змусити їх співпрацювати не вдалася. Підготовлені законопроекти не знайшли підтримки.

Соціальні конфлікти особливо посилилися після опублікування серії законодавчих актів, які обмежували діяльність об’єднань робітників. Це були акти про закриття профспілок, розпуск фабричних комітетів та обмеження їх функціонування і невтручання фабзавкомів у дії адміністрації та інженерно-технічного персоналу промислових підприємств, заборону страйків, збільшення тривалості робочого дня до 12 годин, скасування податку на приріст прибутку тощо.

У Міністерстві праці тривала інтенсивна робота з підготовки трудового законодавства Української держави. Департамент законодавчих внесень, у якому на 22 червня 1918 р. працювали 11 співробітників, при розробці законопроектів використовував кращі зразки законодавства промислово розвинених країн Заходу. У фондах Міністерства праці збереглися численні витяги з трудового законодавства Німеччини, Англії, Франції, Бельгії, Італії, Австрії та царської Росії, які використовувалися під час підготовки законів Української держави.

Заслуговує на увагу науковий підхід Департаменту до підготовки законодавчих актів: він постійно замовляв посібники з охорони праці, теорії, історії та практики робітничих організацій, тарифної роботи, соціального партнерства, страйків, соціального страхування, робочого часу і часу відпочинку робітників, трудових договорів, проблем безробіття тощо. Більшість замовлених книжок була німецькою, французькою, англійською, італійською мовами. Працювати з такою літературою могли тільки високоосвічені працівники.

Отже, говорити про спеціальне затягування розробки трудового законодавства гетьманським урядом немає підстав. Гетьман завжди вимагав публічності і відкритості роботи департаменту. Це підтверджує відповідь на наказ міністра праці № 88 від 10 червня 1918 р. про зміст роботи до липня 1918 р. Департамент законодавчих внесень інформував, що його робота якраз і проводиться в таких напрямах: розроблення законопроектів, розгляд їх у міжвідомчих комісіях, збирання, розгляд і систематизація матеріалів, необхідних для підготовки законопроектів. У документі зазначалося, що міжвідомчі комісії вже розглядають законопроекти «Про інспекцію труда», «Про комітети труда робочих і служачих», «Про Головну та районні палати труда», вироблено положення «Про комітет труда» і положення «Про обласні біржі труда».

У департаменті тривала робота над переглядом закону про 8-годинний робочий день. Суть перегляду зводилася до низки винятків, за яких дозволялося продовження робочого дня. Законопроект передбачав право Міністерства торгівлі і промисловості за згодою Міністерства праці продовжувати робочий день майже в усіх галузях економіки, що фактично вело до ліквідації 8-годинного робочого дня.

Ще до затвердження урядом цього закону Уцентропроф виступив із протестом і закликав профспілки при укладенні нових колективних договорів домагатися збереження 8-годинного робочого дня. Можливі страйки рекомендувалося погоджувати з Уцентропрофом. Слід зазначити, що закон про 8-годинний робочий час широкого застосування не набув, оскільки організовані дії профспілок завадили це зробити.

У Міністерстві праці вже розглядалися питання, пов’язані із страхуванням від нещасних випадків, з роботою лікарняних кас. На першому місці, на думку його керівництва, в міжвідомчих комісіях мали розглядатися такі законопроекти: «Про професійні спілки», «Про страхову раду», «Про страхові присутствія» та «Про промисловий суд»[9]. Слід зазначити, що процедура ухвалення законів не давала гетьманові змоги швидко впровадити в життя його соціальну програму. Спершу відбувалася підготовка документа в міністерстві, обговорення його в міжвідомчих комісіях, узгодження з нормами чинного законодавства, розрахунки фінансового забезпечення, обговорення та затвердження на засіданні Ради Міністрів тощо. Тому семи з половиною місяців виявилося для Міністерства праці замало, щоб ухвалити потрібні закони.

В Українській державі проводилася робота по формуванню заробітної плати працівника. Восени 1918 р. комітет по встановленню тарифної ставки між працівниками цукрової промисловості та цукрозаводчиками розробив такий документ. Тарифні розцінки праці збільшувалися на 10-50 % згідно з поділом працівників на категорії. Розцінки запроваджувалися з 1 вересня 1918 р. строком на один рік. Комісія встановлювала 8-годинний робочий день з подвійною оплатою за понадурочну працю і допомогу на випадок звільнення. Вона приступила до розробки колективного договору, в якому особливу увагу було приділено грошовій виплаті на культурно-освітні потреби робітників підприємств, виплаті членам заводських комітетів, відпусткам, ощадним касам, прийняттю та звільненню робітників тощо[10]. Ставки, розраховані в Українській державі, протрималися аж до другого приходу до влади більшовиків і діяли приблизно до кінця весни — початку літа 1919 р[11] Це свідчить про їх реалістичність.

Ще одним напрямом діяльності держави, у якому профспілки брали безпосередню участь, була охорона праці. У структурі Міністерства праці поряд з іншими діяв департамент охорони праці, у якому за штатним розписом працювало 60 службовців. Одночасно у фабрично- заводському департаменті Міністерства торгу і промисловості розроблявся проект щодо промислової інспекції, яка мала стати виконавчим органом міністерства зі збору інформації, статистики і технічного догляду за безпекою праці на промислових підприємствах[12].

Нагляд за охороною праці на місцях здійснювали урядовці районних та місцевих комісаріатів охорони праці. 4 липня 1918 р. гетьман П. Скорападський затвердив Постанову Ради Міністрів «Про тимчасовий штат фабричної інспекції України».

Прагнучи налагодити розбалансовану війною і революцією промисловість, будучи змушеним виконувати важкі умови Берестецького миру, П. Скоропадський, під тиском землевласників і Протофісу, вдався до таких непопулярних кроків, як відступ від закону про 8-годинний робочий день, поновлення дії «Тимчасових правил про покарання за участь у страйках» від 2 грудня 1905 р. тощо.

Очевидним є те, що соціально- економічні закони гетьмана П. Скоропадського не знайшли підтримки у тих, на кого вони були розраховані. Навпаки, ці закони викликали різке несприйняття з боку робітників та їхніх професійних організацій. П. Скоропадський побудував таку державно- правову систему, яка мала опиратися на сильний державний апарат. Держава, в розумінні гетьмана, повинна виконувати роль стабілізуючої сили в суспільстві, між роботодавцями та найманими працівниками — потенційно і фактично конфліктуючими сторонами — і схиляти їх до соціального компромісу, перетворюючи їх у соціальних партнерів. Як показав перебіг подій, такої сили в Українській державі у 1918 р. не було.

11 листопада Уцентропроф скликав у Києві нараду найбільших крайових об’єднань та рад професійних спілок. На ній було визнано, що настає момент рішучого організаційного виступу робітників за встановлення в Україні демократичного ладу і відродження єдиної демократичної Росії. На нараді обрали конспіративний центр для організації політичних виступів робітників. Підсумовуючи сказане, слід відзначити, що своїм загальним страйком профспілки сприяли загибелі Гетьманату, дії якого багато в чому спричинили загострення соціальних конфліктів у суспільстві.

Як державний діяч, гетьман намагався розробити програму, яка б відкидала крайнощі в соціальних відносинах, відстоювала принципи приватної власності. Відмовляючись від демагогії, популізму, теоретизування, що їх було забагато за часів Центральної Ради, ця програма передбачала проведення соціальних реформ, які давали б змогу створити таке законодавство, яке на перший план ставило б інтереси держави, а не інтереси окремих класів.