Вступ

Прийняття політико-управлінських рішень є важливим елементом політичного процесу з допомогою якого забезпечується взаємодія суб’єкту та об’єкту управління.  У статті даний процес розглядається як послідовність дій, які визначають ступінь політичної прохідності рішень. Забезпечення політичної прохідності рішень характеризується як один із критеріїв ефективності управління.

Складність процесу прийняття  політико-управлінських рішень, особливо державно-владних, не викликає заперечень. Він є важливим елементом політичного процесу з допомогою якого забезпечується взаємодія суб’єкту та об’єкту управління. Здатність та спроможність виробника політико-управлінського рішення з допомогою різних стратегій підтримувати такий субпроцес, як політична прохідність рішень може розглядатися як один із критеріїв ефективності управління.

Історія становлення сучасної теорії прийняття політичних рішень у сфері державного управління досить детально досліджена вітчизняними та зарубіжними дослідниками, такими як: С.С.Алексєєв, В.І.Абрамов, Д.Н.Бахрах, О.В.Висовень, В.П.Горбулін, A.          А.Дегтярьов, М.А.Євсєєв, Д.Істон, А.Б.Качинський, Г.В.Новицький, B.         М.Олуйко, В.Парсонс, Г.П.Ситник, Г.Саймон, Ф.Фукуяма, А.Хігглі та ін. Зокрема, Г.П.Ситник та В.І. Абрамов розглядають державне управління як систему, як сукупність взаємозумовлених, взаємодіючих органів державного управління та вищих посадових осіб держави, що в межах чинного законодавства та із залученням наявного в її розпорядженні потенціалу держави (фінансового, інтелектуального, духовного тощо) здійснює розробку й реалізацію владних регулюючих, координуючих, контролюючих і нормативно-управлінських впливів (рішень) на об’єкти національної безпеки з метою прогнозування, своєчасного виявлення, запобігання та нейтралізації загроз сталому розвитку людини, суспільства і держави, передусім їх життєво важливим інтересам. При цьому вони розглядають підходи при окресленні загальної сфери управлінських впливів системи [2, с. 99-100]. 

1. Процес прийняття  політико-управлінських рішень, сутність та критерії

Виробництво управлінських рішень є предметом дослідження будь-якої управлінської науки, зокрема і державного управління. Визначення природи понять «політичне рішення», «політико-управлінське рішення», «державно-владне рішення» (Р. Даль, Т. Клементевич, К. Сімонов, Г. Атаманчук, К. Гаджиєв А. Дегтярев),  аналіз процедур їх прийняття (Г. Саймон, Г. Ласвелл, Дж. Андерсон, У. Данн) – всі ці зусилля науковців зводяться до пошуку способів отримання максимальних ефектів для системи управління. Сучасна теорія державного управління все частіше змушена констатувати технологічність та достатньо високу ступінь можливості керування процесом прийняття рішень. Прийняття рішень в умовах ресурсних обмежень чи умовах високого політичного ризику, прийняття непопулярних рішень – це ситуації, які безпосередньо пов’язані з пошуком механізмів підвищення політичної прохідності рішень.

Американський дослідник Стюарт Нагель зауважував, що «прохідність» може бути визначена як один з основних критеріїв оцінювання в політичному аналізі поряд з такими показниками як «результативність» (ступінь досягнення очікуваного результату), «ефективність» (доцільність та ефективність використання ресурсів і засобів для досягнення результату), «справедливість» (ступінь досягнення рівномірного розподілу вигід та витрат від проведення публічної політики серед різних груп), «міра залучення»  (участь громадських і недержавних об’єднань), «стійкість» (передбачуваність встановлених державою правил та процедур). Учений визначав «прохідність» як можливість просування рішень та здійснення публічної політики. [Цит. за: 1, с. 17]. У такому разі процес політичної прохідності зводиться до реалізації стратегій просування та може бути розглянутий як маркетингова комунікація, методологія якої включає комплекс заходів, прийомів, способів впливу на заінтересовану сторону, які підвищують ефективність каналів просування політико-управлінського рішення. Д. Веймер та А. Вайнінг у роботі «Політичний аналіз. Концепції та практика» [2, с. 25]  акцентують увагу на можливості використання стратегій політичної прохідності. Серед них виокремлюють, наприклад,  перенесення розгляду питання у більш сприятливі  політичні умови, кооптацію, компроміс, маніпулювання, риторику.

Російський учений С.Г. Туронок у курсі лекцій з політичного аналізу достатньо уваги приділяє стратегіям підвищення політичної прохідності рішень, визначаючи її «найважливішою якістю політичного рішення, яка визначає його життєздатність» [3, с. 222-223]. Автор розглядає прохідність у межах фаз циклу прийняття політичного рішення, починаючи від формулювання проблеми до здійснення самого акту його прийняття, зокрема ступінь прохідності визначає через сукупну оцінку ймовірності позитивного чи негативного результату у кожній точці прийняття рішення на стадії легітимації [3, с. 231].

Вітчизняні дослідники А.С. Крупник, К.О. Линьов, Є. М. Нужний у навчальному посібнику «Теорія і практика прийняття управлінських рішень» відзначають, що у процесі прийняття управлінських рішень на етапі вибору альтернатив, важливо відштовхуватися від таких критеріїв як: адекватність (міра відповідності даного рівня результативності потребам, цінностям і можливостям, що призвели до виникнення проблеми); відповідність прагненням суспільства (ступінь задоволення певною політикою існуючих потреб, преференції або цінності окремих груп суспільства); прийнятність (відповідність цілей того чи іншого напряму політики або рішення загальним цінностям учасників процесу вироблення політики); придатність до адміністрування (наявність достатнього адміністративного персоналу для впровадження даної політики або рішення); політична здійсненність (врахування політичного контексту проблеми та політичних ризиків) [4, с. 39-41].

Нині в межах проблематики прийняття політичних рішень розроблено багато теоретичних моделей, з яких виділяють до десятка найбільш сталих конструкцій. На основі дихотомічного критерію » холізму й індивідуалізму» («структури й агента») можна виділити дві групи моделей. До першого кластеру концепцій, які орієнтують на цілісну, макроструктурну інтерпре-тацію прийняття рішень, належать моделі » обмеженої раціональності», » мережевої структури», «організаційного інституціоналізму» і «динамічного циклу». До другого кластеру належать моделі, що визнають пріоритет агентів і мікроактів, до числа яких можна віднести «біхевіоралізм», «інкременталізм», «раціональний вибір» і, певною мірою, концепції групової репрезентації (плюралізм, корпоративізм тощо) [7, с. 311]. В узагальненому варіанті виокремлюються раціональна та психологічна теорії прийняття рішень, які взаємопов’язані. Перша зорієнтована на нормативні аспекти прийняття рішень, а друга — на вивчення поведінки людей у процесі прийняття рішень і безпосередньо пов’язана з теоріями людських відносин та системами морально-психологічного стимулювання.

Спосіб формування носіїв волі суспільства, порядок представництва і участі громадян у державному управлінні через виборчий процес пов’язує його з макрополітичним процесом. Під час виборів і зміни вищих посадових осіб чи правлячих партій може змінитися або створитися зовсім нова стратегія управління державою. В демократичних країнах вибори вищих посадових осіб і представницьких органів (від президента і парламенту до муніципалітетів) і є по суті тим самим легітимним способом формування інтегральної волі, виявлення суспільних інтересів. 

2. Використання стратегій політичної прохідності політико-управлінських рішень

На сьогодні проведення процедури пакетного голосування передбачається регламентами деяких районних рад. Пакетним є одночасне голосування за два і більше проектів рішень районної ради. До пакетного голосування можуть бути включені будь-які питання (проекти рішень) порядку денного, визначені районною радою шляхом голосування в день пленарного засідання. У разі не підтримки проектів рішень пакетного голосування, кожен із проектів рішень, включених в пакетне голосування, голосується окремо.

Важливою стратегією підвищення політичної прохідності рішень є перенесення розгляду питання у більш сприятливу сферу. Як приклад можна навести заяву на українському саміті «Чи можуть справжні реформи бути реалізованими в життя?» щодо відтермінування на декілька місяців розгляду у Верховній Раді України питання впровадження Пенсійної реформи. Чи доцільно було вдаватися до перенесення терміну прийняття Пенсійного кодексу та чи підвищить дана стратегія політичну прохідність – питання залишається відкритим. У даній ситуації з одного боку, законопроект, завдяки тому, що відсутні ефективні комунікацій влади та суспільства, набув характеристики непопулярного рішення ще на стадії розробки. Відповідно виправдати дії влади використовуючи інформаційний супровід буде надзвичайно складно. З іншого боку, економічна криза та почергове прийняття рішень, які зачіпають інтереси всієї громадськості, а не лише її окремих груп, сприяють формуванню ситуації, за якої суспільство може відмовитися від ролі «міноритарного акціонера» у прийнятті владно-державних рішень та оскаржити існуючу систему розподілу влади у суспільстві. Американський дослідник Гай Бенвеністе розглядаючи питання вибору шляхів розв’язання проблем, що виникли у формуванні державної політики, зауважує, що «цілі можуть бути конкретними, але не для всіх прийнятними. Навіть, якщо цілі більш менш є зрозумілими, можливості їх досягнення через відсутність згоди і розуміння завжди будуть невеликими. Специфіка проблем, будь-яке вирішення яких викличе розчарування та незадоволення, полягає у тому, що значення має не безпосереднє прийняття рішення, а сам процес пошуку виходу зі складної ситуації»  [11, с. 32-33]. Такий підхід спонукає розглядати політичну прохідність рішень не лише у контексті вибору альтернатив та легітимації рішення, а й у системі відносин «влада-суспільство» та вести пошук стратегій її підвищення.

Оцінюючи стратегії політичної прохідності у системі забезпечення ефективності управління, безумовно потрібно відштовхуватися від критеріїв даної «ефективності». Якість державного менеджменту напряму залежить від рівноваги у політико-адміністративній системі. Здатність забезпечувати стабільність та впроваджувати ті механізми управління, до яких не лише готове, а й яких потребує суспільство – один із критеріїв ефективності управління. У процесі прийняття політико-управлінських, зокрема державо-владних рішень, закладається механізм, який держава та суспільство створюють та використовують для узгодження позицій заінтересованих сторін, пошуку консенсусу і примусового припинення протистояння заінтересованих сторін. У такому контексті технології підвищення політичної прохідності є частиною даного механізму.

Узагальнивши доробок учених стосовно визначення та пояснення політичної прохідності рішень не можна не помітити, що у дослідженні даного процесу достатньо чітко виокремлюється інструментальна, процедурна та ціннісно-нормативна складові.

Практика доводить, що використання стратегій політичної прохідності політико-управлінських рішень, є способом виходу з кризових та ситуацій підвищеного політичного ризику. Відповідно розробка стратегій підвищення політичної прохідності політико-управлінських рішень може цілком розглядатися як складова антикризового менеджменту.

Нові перспективи дана тема має і при розгляді політичних комунікацій у системі державного управління. Так Е. Тоффлер [12], пропонуючи тезу «мозаїчності демократії», звертає увагу на кризу форм та методів політичної комунікації, з допомогою яких традиційно забезпечувалося представництво інтересів у процесі вироблення курсу розвитку держави та прийнятті рішень. Маніпулятивні технології забезпечують стабільність, тому що традиційні комунікації не діють, а нові технології взаємодії не розроблені. Стратегії підвищення політичної прохідності спрямовані на побудову комунікацій, у тому числі й нових моделей, відповідно потребують подальшої розробки.

3. Механізми прийняття політико-управлінських рішень

Поняття політико-управлінських рішень — центральний елемент перетворення політичних вимог різних груп і громадян у доступні для всього суспільства засоби регулювання соціальних відносин.

Таким чином, простіше — прийняття рішень — це технологічне перетворення політичної влади в управління соціальними процесами.

Сьогодні в психолого-політично-управлінській науці склалися два основних підходи до розуміння процесу прийняття рішень — нормативний та поведінковий.

Нормативний підхід трактує його як процес раціонального вибору політичних цілей у складних ситуаціях. Для оптимізації такого вибору пропонуються різні математичні моделі та інші моделі в системі прийняття політико-управлінських рішень.

Поведінкова теорія, яка розглядає прийняття політико-управлінських рішень як специфічну взаємодію людей, зорієнтовану на описання різноманітних факторів, які впливають на прийняття політичних рішень у конкретній ситуації. Процес прийняття політичних рішень — це цілий симбіоз раціональності та ірраціональності, раціональної взаємодії структур і інститутів влади та значного суб´єктивізму управляючих.

Процес прийняття рішень проходить у кілька етапів: підготовчий, власне прийняття рішень та їх реалізація.

Підготовчий етап прийняття рішень. На цьому етапі вибирають вимоги та проблеми політичного характеру. Формується порядок дня (сукупність проблем), які необхідно розв´язувати політичними засобами і методами регулювання.

Від уміння визначити важливі проблеми залежить, чи здатний правлячий режим упередити політичні події, чи можливо запобігти виникненню криз, чи буде на них реакція «постфакт». Як правило, на цьому етапі різні групи відстоюють власне розуміння того, в якій черговості потрібно вирішувати важливі суспільні проблеми. Актуальну роль у цьому процесі відіграють різні структури — формальні (парламентські комітети, комісії, лобіюючі групи) і неформальні (міжособистісні об´єднання політиків, експертів і т. ін.).

Важливою умовою вироблення «порядку денного» є одержання інформації щодо тих принципових моментів, які повинні враховуватись при прийнятті політичних рішень. Інформація має відповідати закону, правилам, нормам у державі і враховувати загальнолюдські надбання. Проблеми та протиріччя, що виникають на підготовчому етапі, можуть бути вирішені в процесі наступних фаз прийняття рішень (протиріччя між правлячою елітою й опозицією, лідерами і технічним персоналом апарату управління, між галузевими сегментами правлячої еліти (військової, адміністративної, аграрної, промислової) тощо.

На основі виробленого та скоординованого «порядку дня» формуються політичні цілі розвитку і засоби їх досягнення. Можуть бути поставлені короткострокові, довгострокові, проміжні, кінцеві, першочергові, другорядні цілі. При цьому головним є формулювання фактичних цілей, які можуть суттєво відрізнятися від запропонованих (декларованих), які спрямовані в основному на формування громадської думки.

Політичні цілі формуються на своєрідному перехресті дії трьох типів інститутів: офіціальних органів влади, груп інтересів та механізмів громадськості. Однак центральну роль у цьому процесі завжди відіграють вищі інститути держави, де сходяться всі форми тиску політичних сил.

Враховуючи вплив різних політичних сил, політичні цілі формуються, як правило, у вигляді альтернатив, які пропонують кілька варіантів досягнення необхідних результатів, або надається можливість реалізації однієї цілі різними способами — «розумна політика» має справу з вибором різних варіантів прийняття політико-управлінських рішень.

Приймати рішення можуть як певні індивіди (політики, державні службовці), так і групові суб´єкти (формальні і неформальні).

Групові політико-управлінські рішення відрізняються більшою обміркованістю, але і певною невизначеністю відповідальності.

Окремі політики, які несуть персональну відповідальність за прийняті рішення, сприяють зростанню цілеспрямованості в досягненні мети. Водночас діяльність конкретної людини завжди відкриває більше можливостей для різних тіньових впливів на прийняття ними професійних рішень. Отже, бажано надзвичайно відповідально продумувати сутність та якість прийняття рішень на кожному етапі.

Методи прийняття рішень залежать від специфіки вирішення завдань і традицій, що склалися в структурах управління. Проте частіше всього політики йшли шляхом спроб і помилок, покладаючись на власний здоровий глузд, розум та інтуїцію. Цього на даному етапі розвитку світового політичного процесу недостатньо, тим більше в українському суспільстві, яке ще трансформується.

Визнані авторитети в галузі управління, зокрема Ч.Ліндблюм, вважають, що на сьогодні мають місце два основних методи прийняття рішень: раціонально-універсальний і метод послідовних обмежень. Перший — передбачає раціональне виділення проблеми і вибір шляхів її вирішення, які найбільше відповідають меті.

Але на практиці політики виходять не стільки з оптимального, скільки з можливого способу дії. Мають місце і проблеми, які з´являються в процесі прийняття рішень, тому політики частіше використовують метод послідовних обмежень («метод відгалужень»), що дає можливість вносити поправки.

Етап реалізації управлінських політичних рішень. На цьому етапі центри влади перетворюють у життя прийняті ними рішення. В цілому цей етап характеризується наростанням конфліктності, оскільки рішення, які задовольняють далеко не всіх суб´єктів політики, повинні бути тією чи іншою мірою прийняті ними для виконання. При цьому протидіяти владі буде не тільки опозиція, але часто підлеглі органи влади, що прагнуть пристосувати рішення зверху для захисту своїх потреб та інтересів.

Органам, які реалізують ці рішення, необхідно «знати, коли починати, що запропонувати, як діяти», щоб досягти політичної згоди навколо сформульованої проблеми. Усі запропоновані рішення мають бути як мінімум виведені в директивну й узаконену форму, повинні передбачати відповідальність конкретних осіб за виконання рішень, володіти певною адресністю [1]. Цього часто не спостерігаємо в українському політикумі, оскільки недостатнім є контроль за прийняттям рішень.

Виконанню управлінського задуму сприяють визначення стратегії, вибір характеру дій (налаштованість на конфлікт, співробітництво, застосування насильницьких чи консенсусних методів, маніпулювання, введення в оману громадськості і т. ін.).

Як правило, прийнято виділяти кілька основних типів реалізації рішень: популізм, елітизм, консерватизм, демократизм, радикалізм. Кожному з цих типів здійснення політичного курсу відпові- дають певні методи власного регулювання, характер взаємовідносин влади і населення, інформаційний режим панування.

Популізм як основний засіб досягнення мети пропонує пряму апеляцію до громадської думки, безпосередню опору на масові настрої. Правлячі еліти прагнуть виробити певний лозунг, заклик до населення, реалізація якого, на їх думку, забезпечить подолання всіх протиріч і швидкий рух до успіху. Нерідко в таких випадках використовують підлабузництво («комуністи — на чолі суспільного прогресу»), залякування зовнішньою або внутрішньою загрозою («правлячі кола — у владі мафії»), необґрунтовані обіцянки.

Головна риса консерватизму — в політиці домінує установка на збереження структури та функцій державних органів влади, традиційних форм і методів політичного регулювання. Такі методи управління характерні для стабільних політичних режимів. Це посилює патріотичні настрої та сприяє збереженню цілісності суспільного й політичного організму.

Елітизм — курс на відсутність взаємодій з електоратом, зменшення інформованості населення, закритий характер прийняття та здійснення політичних рішень на всіх етапах.

Прямо протилежні результати приносить радикалізм політичного управління, рідко такий підхід дає якісні зміни суспільних відносин. Насильство — основний метод управління.

Демократизм як метод орієнтується на реальні потреби та запити громадян. Культивуючи атмосферу взаємовідповідальних відносин між пересічними громадянами та елітою, демократична політика домагається довіри людей, прагнення лояльного співробітництва з владою. Співробітництво з опозицією теж має місце, з арсеналу управління виключаються засоби жорсткості та насильства, соціального примусу, популярною є самодисципліна та самоконтроль.

Таким чином, вміння використовувати вимоги теорії прийняття політико-управлінських рішень набуває особливого значення в періоди інтенсивних змін політичних систем, їх трансформації та модернізації. Це мають робити спеціалісти-менеджери сфери політичних та соціальних інститутів держави. 

Висновки

З огляду на вищезазначене, державні суб’єкти прийняття політичних рішень у державі володіють універсальним комплексом публічно-владних повноважень, можуть офіційно застосовувати адміністративні методи керівництва і примусові санкції, займатися цілеспрямованим регулюванням колективних ресурсів суспільства, використовувати легітимні форми соціального спілкування і мають в арсеналі легальні способи взаємодії з групами та індивідами.

Отже, в аналізі специфіки державного управління прийняття політичних рішень велику роль відіграє дієвість конституційного та державного права як системи базових норм, які від імені народу регламентують (тією чи іншою мірою, залежно від виду політичного режиму) всі основні сфери активності людей і складові фундаментальних принципів взаємовідносин між громадянами і суспільними інститутами. Процес розробки та прийняття політичних рішень має враховувати: принципи, процеси та механізми їх реалізації.

Узагальнюючи, можна зазначити, що принципи — це комплексність, відкрита дискусія, визначені часові показники, урахування тенденцій до змін як у середині держави, так і за її межами; процеси — визначення чинників (політичний вимір, геополітичний, соціокультурний і т.ін.), аналіз наслідків, оцінка результатів; механізми — важелі впливу при прийнятті політичних рішень (політичний, економічний, соціокультурний, технологічний, право-вий та етичний, природний і фізичний, військовий чинники).

Крім того, всі складові механізму прийняття політичних рішень мають: легітимні повноваження, владні функції; універсальну форму з досить жорсткими регламентами й санкціями, адміністративними ресурсами та важелями впливу, і врешті-решт, комплексом колективних ресурсів, що за-стосовуються від імені і в інтересах усього народу країни. Обсяг владних повноважень і відповідальності державного суб’єкта, який приймає політичні рішення, має відповідати характеру інтересів і пріоритетів особи, суспільства, держави загалом. 

Список використаної літератури

1. Дегтярев А. А. Проблема определения видов и критериев диагноза в политико-аналитической работе / А. А. Дегтярев. – М. : МГИМО, 2006 [Електронний ресурс]. — Режим доступу: // www.politlab.org
2. Weimer D., Vining A. Policy Analysis. Concepts and Practice. – Prentice Hall, Enlewood Cliffs, 1992
3. Туронок С.Г. Политический анализ. Курс лекцій : учеб.пособие / С.Г. Туронок. – М. : Дело, 2005. – 360 с.
4. Крупник А.С. Теорія і практика прийняття управлінських рішень : навч. посібник / А.С. Крупник, К.О. Линьов, Є.М. Нужний. – К. : Вид. дім «ПРОСТІР», 2007. – 156 с.
5. Деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики : Постанова КМ України від 15 жовтня 2004 р. N 1378 [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=1378-2004-%EF
6. Про додаткові заходи щодо залучення громадян до участі в управлінні державними справами : Постанова КМ України від 18.05.2005 № 356 [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=356-2005-%EF
7. Про додаткові заходи щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики : Постанова КМ України від 29.11.2009 № 1302 [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=1302-2009-%EF
8. Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики : Постанова КМ України від 3 листопада 2010 року № 996 [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=996-2010-%EF
9. Про внесення змін до деяких законів України щодо участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики, вирішенні питань місцевого значення : Проект Закону України від 26 січня 2009 реєстр. № 3654 [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_2?id=&pf3516=3654&skl=7
10. Стенограма від 28 травня 1998 р. Засідання двадцяте. Сесійний зал ВР України [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.rada.gov.ua/zakon/skl3/BUL31/280598_20.htm
11. Беневисте Г. Овладение политикой планирования : пер.з англ. / Г. Беневисте– М. : Издат. группа «Прогресс». – 304 с.
12. Тоффлер Е. Третя Хвиля : пер.з англ. / Е. Тоффлер– К. : Видавничий дім «Всесвіт», 2000. — 475с.