Введение

Любая империя выясняет важнейшую для себя проблему — каким образом управлять приобретенным территориальным пространством, существенно отличается от центра и от других ее регионов. Российская империя перешла к генерал-губернаторской формы, которая стала доминирующей в этнических землях, в том числе и в украинском, начиная с последней четверти XVIII и продержалась до начала XX века. Почему генерал-губернаторская стала стержневым политическим и социальным явлением управления, какие факторы повлияли на ее появление и способствовали ее достаточно длительном функционированию? Ведь было немало других самых разнообразных форм, в которые вкладывались взаимоотношения между центром и приобретенными империей территориями.

Самая первая и самая ответ заключается в том, что присоединенные исторические регионы не могли быть сразу адаптированы к административно-правовому, социально-политическому и хозяйственно-экономическому строю России, ведь были сформированы в других исторических условиях. Как обломки предыдущих государственных образований они продолжали сохранять другие, отличные от российских, формы отношений подданных с монархом, а кроме всего прочего отличались религиозно-культурными, а то и лингвистическими особенностями. Поэтому, по мнению центра, требовали неукоснительного, хотя и постепенного введения в имперское поле абсолютной монархии. Его должен был обеспечить сановник, который для легитимизации локальной власти монарха наделялся чрезвычайными полномочиями и пользовался полной его доверием. Вот почему Ричард Вортман, определяя характерную черту генерал-губернаторской власти, сделал акцент на роли генерал-губернатора как личного посланника императора в приобретенных землях. Специфика личностного фактора была сформулирована и в законе («Главные начальники губерний определяются по непосредственному избрание и особо личному к ним доверие его императорского величества»), чем определялись объемные полномочия этой должности по сравнению с другими местными государственными структурами. А если принять во внимание, что не только инкорпорированы в империи территории, но и сам центр не имели достаточно долгое время кодифицированного законодательства, на основе которого можно было осуществлять управление и право — судья, то станет понятным, почему именно должности генерал-губернатора предоставлялось такой значимости.

Среди других государственных институтов канцелярии генерал-губернаторов приобретали особое значение еще и потому, что их чиновники, в частности чиновники по особым поручениям, непосредственно должны были общаться с населением, его элитными состояниями. Ведь именно им приходилось выяснять те проблемы, которые влияли на формирование политики центра в отношении исторических регионов, предлагая верховной власти, высшим и центральным органам власти свое видение стратегии и тактики регионального управления.

1. Административное деление и территориальное преобразование губерний

7 ноября 1775 г. было обнародованное «Учреждение для управления губернии». Манифест 7 ноября 1775 г., которым сопровождалось обнародование «Учреждения», указывал следующие недостатки существующего областного управления: во-первых, губернии представляли слишком обширные административные округа; во-вторых, эти округа снабжены были слишком недостаточным количеством учреждений со скудным личным составом; в-третьих, в этом управлении смешивались различные ведомства: одно и то же место ведало и администрацию собственно, и финансы, и суд, уголовный и гражданский. На устранение этих недостатков и рассчитаны были новые губернские учреждения.

Вместо прежних 20 губерний, существовавших в 1766 г., по «учреждениям о губерниях», к 1795 г. в России появилась уже пятьдесят одна губерния. Прежде губернии делились на провинции, а провинции — на уезды; теперь губернии делились прямо на уезды. Прежде областное деление производилось случайно, почему и выходило так, что, например, Московская губерния имела 2230000 жителей, а Архангельская — только 438000, а между тем численный штат администрации был приблизительно одинаков и в той, и в другой губернии. Границы прежних губерний и областей устанавливались частью по географическим, частью по историческим признакам, или условиям, в основание губернского деления Екатерины принято было исключительно количество населения. При новом административном разделении, было принято за правило, чтобы в каждой губернии было от 300 до 400 тыс. жителей, а в уезде — от 20 до 30 тыс.

В основу нового деления было, таким образом, положены статистическое данные, при проведении которого в жизнь упускалось из виду, как отмечает Платонов, что управлять теми же 300-400 тыс. душ гораздо труднее, если они разбросаны на больших пространствах.

При большей дробности новых административных округов нужно было и более административных центров; поэтому возникло много новых городов, созданных совершенно искусственно.

Накануне реформы территория России разделялась на 23 губернии, 66 провинции и около 180 уездов. Проводимая реформа планировала разукрупнить губернии, их число было удвоено.

Деление на губернии и уезды осуществлялось по строго административному принципу.(400 000 душ на территории губернии; около 30 000 душ на территории уезда). Провинции, как территориальные единицы упразднялись.

Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый монархом. В своей деятельности он опирался на губернское правление (губернский прокурор и два сотника). Вопросами финансовыми и фискальными ведало казенная палата; здравоохранение—приказ общественного презрения.

За законностью в губернии наблюдали губернский прокурор и два губернских стряжих (в уезде—уездный стряжий). Во главе уездной администрации стоял земский исправник.

В городах была учреждена должность городничего.

Руководство несколькими губерниями поручалось генерал-губернатору, ему подчинялись губернаторы, он признавался главнокомандующим и имел другие важные полномочия.

Таким образом, бюрократизм и смешение ведомств стали отличительными признаками местного управления. При этом состав администрации был малочислен и администрация была слаба. Эта слабость ясно сказалась во время московского бунта 1771 г., происшедшего под впечатлением чумы.

Московские сенаторы (в Москве было два департамента Сената) и прочие власти растерялись при первом же движении народа. Против мятежной толпы, убившей архиепископа Амвросия, не могли собрать и 500 солдат. Московский главнокомандующий граф Салтыков горько жаловался Екатерине на недостаточность своих средств для борьбы с чернью. «Я один в городе и Сенате, — писал он, — помощников нет, команды военной недостает… помочь мне некому».

Еще сильнее сказалась слабость администрации во время известного пугачевского бунта 1773-1774 гг. По случаю турецкой войны у правительства было мало войск, а администрация не могла ни вовремя сдержать крестьянские волнения, ни принять должные меры, чтобы обезопасить не только общество, но и самих себя от всяких случайностей и опасностей. При таких условиях Пугачев под именем Петра III овладел громадными пространствами от Оренбурга до Казани, и борьба с ним обратилась в упорную войну. Только после ряда битв Пугачев был пойман и казнен в 1774 г. Шайки его рассеялись, но волнение утихало не сразу, и Екатерина выработала свои учреждения о губерниях, как уже и указывалось выше, под свежим впечатлением необыкновенного погрома.

Она стремилась увеличить силы администрации, разграничить ведомства и привлечь к участию в управлении земские элементы. В этом ее стремления напоминают стремления Петра Великого, но формы екатерининской администрации далеко разошлись с формами петровского времени, да и основания их были мало, в сущности, сходны. Учреждения Екатерины, прежде всего, были гораздо сложнее учреждений Петра.

В каждом губернском городе были установлены:

1) Губернское правление — главное губернское учреждение с губернатором во главе.  Оно имело административный характер, являлось ревизором всего управления, представляло собой правительственную власть в губернии.

2) Палаты уголовная и гражданская — высшие органы суда в губернии.

3) Палата  казенная — орган финансового управления. Все эти учреждения имели коллегиальный характер (губернское правление — лишь по форме, ибо вся  власть принадлежала губернатору) и бюрократический состав и ведали все сословия губернии. Также в губернском городе были:

4) Верхний земский суд — судебное место для дворянских тяжб и для суда над дворянами.

5) Губернский магистрат — судебное место для лиц городского сословия по искам и тяжбам на них. 6) Верхняя расправа — судебное место для однодворцев и государственных крестьян. Эти суды имели коллегиальный характер, состояли из председателей — коронных судей и заседателей — выборных того сословия, делами которого занималось учреждение.

По кругу дел и по составу эти учреждения были, стало быть, сословными, но действовали под руководством коронных чиновников.

Также, в губернском городе были:

7) Совестный суд — для полюбовного решения тяжб и для суда над невменяемыми преступниками и непреднамеренными преступлениями и

8) Приказ общественного призрения — для устройства школ, богаделен, приютов и т. п. В обоих этих местах председательствовали коронные чиновники, заседали представители всех сословий и ведались лица всех сословий. Так, не будучи сословными, эти учреждения не были и бюрократическими.

В каждом уездном городе находились:

1) Нижний земский суд — ведавший уездную полицию и администрацию, состоявший из  исправника (капитана-исправника) и заседателей; и тот, и другие избирались из дворян уезда. Исправник считался начальником уезда и был исполнительным органом губернского управления.

2) Уездный суд – для дворян, подчиненный Верхнему земскому суду.

3) Городской магистрат — судебное место для горожан, подчиненное губернскому магистрату (городская полиция была вверена коронному чиновнику — городничему).

4) Нижняя расправа — суд для государственных крестьян, подчиненный верхней расправе. Все эти учреждения по своему составу были коллегиальными и сословными местами (из лиц того сословия, дела которого ведали); только председатель нижней расправы был назначаем от правительства.

Кроме перечисленных учреждений следует заметить еще два: для попечения о вдовах и детях дворян была установлена Дворянская Опека (при каждом Верхнем земском суде), а для призрения вдов и сирот горожан — сиротский суд (при каждом городовом магистрате). И в том, и в другом учреждении членами были сословные представители. В Дворянской Опеке председательствовал предводитель дворянства (они стали существовать со времени Екатерининской комиссии), а в сиротском суде — городской голова.

Такова была система местных учреждений Екатерины II. Мы видим, что вместо довольно простых форм прежнего времени теперь раскинута в каждой губернии целая сеть учреждений с многочисленным составом, и эта многочисленная администрация сосредоточена в меньших административных округах. При обилии новых учреждений замечаем, что они стараются выдержать модный в XVIII в. принцип разделения ведомств и властей: администрация в них отделена от суда, суд — от финансового управления. Местные общества получили на сословном принципе широкое участие в делах местного управления: и дворянство, и горожане, и даже люди низших классов наполняли своими представителями большинство новых учреждений. Местная администрация приняла вид земского самоуправления, действовавшего, впрочем, в чувствительной зависимости и под контролем немногих правительственных лиц и бюрократических органов. Екатерина думала, что она достигла своих целей: усилила состав администрации, правильно распределила ведомства между органами управления и дала широкое участие земству в новых учреждениях. Местное управление вышло очень систематично и либерально. Оно отвечало до некоторой степени и отвлеченным теориям Екатерины, потому что отразило на себе либеральные учения европейских публицистов, и желаниям сословий, потому что имело несомненную связь с депутатскими желаниями. О  самоуправлении говорили в комиссии 1767-1768.

2. Институт генерал-губернаторства и его роль

Генерал-губернаторство как политический институт императорской России представляло собой интересную попытку отделить в системе местной власти функции надзора от административного управления, а также общий государственный (политический) надзор от местного. Такого рода двойная система управления областями и надзора за областными учреждениями и должностными лицами, когда поверх назначенного самим монархом губернатора — «начальника области» — руководство ею осуществлял еще и «самый главный начальник» — генерал-губернатор, была установлена императрицей Екатериной II в 1775 г. и просуществовала вплоть до 1837 г., когда в царствование Николая I она была признана полностью утратившей смысл.

Генерал-губернаторства — это управленческий механизм имперского утверждения Российского государства в приобретенных землях, отличительная черта ее исторического развития. Эта форма власти, вводилась на период военно-политической инкорпорации территорий и их подчинения империи, наглядно продемонстрировала, как осуществлялась интеграция, нивелирование и ассимиляция пестрого социо-этнического  конгломерата ее геополитического пространства. Она может быть уникальным ориентиром для выяснения степени интеграционных процессов в исторических регионах империи и путей ее экспансии в губернии на протяжении всего «длинного» девятнадцатого века.

Существование генерал-губернаторств стало довольно своеобразным продолжением компромисса между династией Романовых и местной знатью, между центром и регионами на очередном витке интеграции разноэтнических территорий в составе империи. Удаленность границ, слабость коммуникаций, неодинаковое социально-экономическое развитие, — все это вызывало у Александра I неуверенность в способности удержать приобретенные земли в имперской орбите. Поэтому туда направлялся чиновник высшего класса, наделялся легитимными полномочиями от императора. Сконцентрировав власть в генерал-губернаторстве в своих руках, он как-то ослаблял зависимость от центра, в то же время формировал и воплощал интеграционную политику в «лоскуточной» империи.

В генерал-губернаторском управлении стоит проследить несколько этапов, в течение которых динамика экспансии империи претерпевала значительные изменения. Законодательно институт генерал-губернаторства в центральных российских губерниях была ликвидирована довольно поздно. Только 1837 приказом гражданским губернаторам, подготовленным графом Д.М.Блудовим, ликвидировались генерал-губернаторства, за исключением окраинных и столичных.

Поэтому представитель императора в приобретенных империей землях на первом этапе адаптировался на должности и искал широкой поддержки среди местных ведущих состояний, слоев и групп; завершал кооптации местных элит в российское дворянство; на втором — проявлял и согласовывал с центром представление о политических, социально-хозяйственные и культурно-конфессиональные различия, а на третьем — ликвидировал или подчинял заметны особенности региона общероссийским порядкам, пытаясь использовать их в имперских социально-экономических интересах.

Отмена генерал-губернаторского управления свидетельствовало об уменьшении дистанции между центром и периферией, преодоление этноцентризма бывших государственных традиций, невозможность появления регионального сепаратизма через достижение лояльности этнической элиты. Само по себе оно было свидетельством дальнейшего формирования унитарного, централизованной империи. Недаром одесский юрист В.Грабовский в начале XX века заметил, что должность генерал-губернатора и губернатора означает почти одно и то саме3. А в результате изменений в верховной власти 1906 и пересмотра ряда законодательных норм комиссия из законодательных предложений Государственной думы пришла к выводу, что функции генерал-губернаторов практически сравнялись с губернаторскими, вследствие чего они подлежат ликвидации4.

Процесс интеграции не получил линейно-восходящего измерения, поскольку некоторые генерал-губернаторы, олицетворяя административно-политическую власть в регионах и оценивая практическую ситуацию в них не из окна петербургских министерств, стремились замедлить темпы правительственной централизации и унификации. Свою позицию они мотивировали тем, что ускорение ликвидации местной специфики может навредить имперским интересам. Такое отождествление собственного видения интересов региона с интересами империи приводило или к отстранению от должности с заменой более послушным сановником или вообще к ликвидации генерал-губернаторства.

Интеграционные задачи этой структуры власти обусловили ее специфику: определенные решения принимались дискретно, единолично, с оглядкой на верховную власть и на центральные ведомства. Успешная деятельность генерал-губернатора зависела от доверия местной элиты к императору, а потому держалась на функциональном дуализме и основывалась на ценностях этатизма — учитывались интересы, как государства, так и населения, хотя, конечно, государственные — больше. Структура этого института была несложной и не громоздкой: состояла из небольшого круга советников — чиновников по особым поручениям, которые обеспечивали генерал-губернатора фактическими и статистическими данными и управленческими идеями. ее негромоздкие управленческий аппарат позволял динамично, сочетая принципы децентрализации и централизации, почти по-военному, реагировать на местные события и явления. Ориентация с 1830-х годов на выяснение социально-экономических проблем привела к незначительному расширению аппарата. А сама Канцелярия генерал-губернатора в иерархии местного структурирования государственной власти стала выше политико-административной, надгубернською учреждением.

Деятельность генерал-губернаторов не имела под собой четкой законодательной базы, объем их властных полномочий зависел от успехов на пути централизации и унификации регионов. Наместники Екатерины Второй были наделены большей самостоятельностью по сравнению с генерал-губернаторами периода царствования Николая II. Назначались на эту должность чиновники не только знатного или аристократического происхождения, но и те, кто имел военные заслуги, соответствующие деловые качества и проявил личную преданность императору. На длительность пребывания генерал-губернаторов при власти влияло умение совместить интересы центра и региона, находить общий язык с местной элитой, императором, двором, министрами.

Как уже упоминалось, значительные властные полномочия, отсутствие быстрой связи с центром, понимание местных проблем и, не в последнюю очередь, возможность личного обогащения приводили к тому, что иногда генерал-губернаторы замедляли темпы централизаторских процессов и прибегали к умеренных методов и прагматических средств в нивелировании гетерогенности регионов.

По всей функциональной множественности полномочий генерал-губернаторов их деятельность разворачивалась в нескольких универсальных направлениях, которые подчеркивают как специфические различия регионов, так и поиск общих, надрегиональных принципов управления. Под этим углом зрения к самому важному принадлежит преодоления противостояния этнонациональных элит, которые уже имели государственность и собственное видение и понимание своих политических и хозяйственных интересов в империи. Степень противостояния, как правило, был обусловлен продолжительностью пребывания в составе России и характером вхождения: то ли вследствие завоевания, или военного или международного договоров, или хозяйственной колонизации. Практические меры существенной нейтрализации сепаратизма определял генерал-губернатор, и они также были неодинаковыми: перевод в дворянство и какой именно части местной знати или наделение привилегиями. Дозированное допущение к власти осуществлялось при ассимиляции и аккультурации периферийной элиты с ударением на демонстрации преданности монарху, в противном случае она лишалась властных полномочий, привилегий, даже путем физического устранения и военного подавления сопротивления.

Важной в деятельности генерал-губернаторов была конкретизация политических, социально-культурных и экономических мероприятий, направленных на интеграцию местных сословий и этнонациональных слоев и групп, упорядочение и упрощение их социальной лестницы и приведения к определенной однородности с российскими социальными структурами.

Постепенно благодаря инициативам генерал-губернаторов местное законодательство приводилось в соответствие с общегосударственным. Согласованные с императором нормативные предложения рассматривались высшими органами власти и приобретали значение закона, важного консолидирующего фактора единого имперского правового пространства. Даже одна из самых демократических Великих реформ, судебная 1864, не поколебала позиций генерал-губернатора. Судебные уставы вводились в генерал-губернаторство, со значительными отступлениями от судебных уставов, нарушениями выписанных там принципов, в частности относительно разграничения судебной и исполнительной власти, несоблюдение выборности, с заменой его назначением на должности, неизменности судей.

Развитие социальной сферы, в первую очередь способствовал имперском процессу и гарантировал стабильность в регионах, достигался путем усиленного контроля и направления фискально-финансовой деятельности местных учреждений и органов самоуправления и, в частности, ценовой политикой в ​​отношении товаров стратегического значения (земля, лес, хлеб), а также основных продуктов питания. На генерал-губернаторов как полномочных представителей верховной власти в регионах возлагалась ответственность за устранение последствий чрезвычайных ситуаций, организацию помощи в случае неурожая и эпидемий, соблюдения общего санитарного состояния, поощрение иностранной и внутренней иммиграции, а также за сообщение с центром и социальное положение обездоленных.

Формирование бюрократического аппарата ярко проявилось в надзоре генерал-губернаторов за деятельностью государственных учреждений и органов самоуправления. Они не только одобряли кандидатуры на руководящие должности в губернских и надгубернских учреждениях, но и создавали условия, которые заставляли дворянство отказываться от локального измерения государственной службы и заниматься общеимперскими интересами как своими собственными. Представление с представлениями к наградам местных чиновников за особые заслуги сопровождалось обязательным обоснованием генерал-губернатора. I только в результате распространения реформ 1860-1870-х годов генерал-губернаторы лишались этого права, да и то за исключением чинов судебного и контрольного ведомств.

В случае неподчинения власти местная знать устранялась от управления, и ей на смену приходил российский чиновник. Абсентеизм местного дворянства значил для верховной власти едва ли не больше, чем у коренных российских губерниях, и поэтому его привилегии усиленно контролировались на генерал-губернаторском уровне. Желаемая интеграция достигалась либо путем принятия силовых средств или оперативным правлением, а усовершенствованные управленческие механизмы становились достоянием империи. Поэтому формирование бюрократии осуществлялось генерал-губернаторами по трем принципам: непосредственно, при условии лояльности элиты обеспечивалась ее участие в управленческом процессу; опосредованно, с установлением контроля над ее имперской службой, и с полным устранением элиты в случае ее нелояльности от занятия управленческих должностей, как в государственных структурах, так и в сословно-корпоративных органах.

Сочетание в лице генерал-губернатора гражданской и военной власти позволяло быстро реагировать на социальные процессы и направлять их, пусть и принудительно, в выгодное для империи русло. Сначала генерал-губернаторы отвечали за рекрутские наборы среди нерусского населения, формировали местные военные силы в случае имперских нужд, а с 1861 возглавляли военные округа, значительно способствовало усилению интеграционных процессов. Полувоенный характер власти генерал-губернатора существенно дополняли органы полиции, которые также ему подчинялись. К мобилизационной стоит добавить и охранную функцию, которая была особенно заметной в создании местной политической полиции.

Важная задача генерал-губернаторов состояла в русификации регионов, осуществлялось различными путями, но эффективным было привлечение местного дворянства (за исключением польского) к управлению при условии отказа от этнической идентичности. Ассимиляция и аккультурация осуществлялись через российскую культуру, науку, образование и социальную сферу, средства в которые направлялись при активном участии генерал-губернаторов. Образовательная русификация была приоритетной — не только на русском языке велось обучение в школах всех уровней, но и а образовательные правительственные программы занимали важное место в стратегиях ассимиляции региональных. Вот почему образовательном фактора так много уделяли внимания в разноэтнических регионах, а о необходимости увеличить количество образовательных учреждений убедительно говорилось практически в каждом донесении.

Именно генерал-губернаторы направляли верховную власть, когда и определяла образовательно-культурные центры для формирования имперской элиты. Генерал-губернатор был тем высокопоставленным чиновником, который оперативно формировал национальную политику самодержавной империи в приобретенных землях, прибегая к разделению народов в субэтническом плане.

Заключение

Таким образом, губернские  и  сословные  учреждения   вырабатывались   под   заметным влиянием:   1)   политических    идей,    заимствованных    Екатериной    из западноевропейской политической литературы, и 2) из местных нужд и влияний.

Но влияние этих идей на устройство местного управления в России  было почти  исключительно  формальное;  эти  идеи   отразились   на   технической выработке учреждений, на их формах, на постановке и на взаимных  отношениях; они  сказались  в  строгом  разделении  ведомств,   в   определении   границ деятельности   отдельных   учреждений,    но    новые    начала    проведены непоследовательно и не оказали заметного влияния  на  духовную  деятельность новых учреждений. Правда, были созданы два учреждения, в  основании  которых лежали задачи, незнакомые древнерусской администрации,  —  это  были  приказ общественного  призрения,   заведовавший   исковыми   и   благотворительными учреждениями, и совестный суд,  решавший  дела  по  совести,  более  чем,  на основании формальных доказательств.

В прежнем правительственном  порядке  не было особого ведомства  ни  центральных,  ни  местных  учреждений  народного просвещения и общественной благотворительности; теперь  такими  учреждениями явились губернские приказы общественного призрения. Точно так же  в  прежнем русском  судопроизводстве,  как  и  в  судопроизводстве  всех  других  стран тогдашней Европы, не было суда по совести; но любопытно, что именно эти  два учреждения имели наименее заметную деятельность, оказали наименьшее  влияние на ход дел. Приказ общественного призрения возник в то  время,  когда  почти не было народных школ, ни дано средств заводить их городам.

Полиция могла применять санкции по некоторым вопросам, которые касались православия, торговли, ношения оружия и т.п. Политическими преступлениями полиция не занималась. Наказание, применяемые полицией: штраф, запрещение определенной деятельности, порицание, арест на несколько суток, заключение в работный дом.

Список использованной литературы

1. История государственного управления в России. Учебник / Под общ. ред. Р.Г. Пихои. М.: Изд-во РАГС, 2009. – 440 с.
2. История государственного управления в России (X–XXI вв.): Хрестоматия. М.: Изд-во РАГС, 2003. – 591с.
3. Кузнецов И.Н. История государства и права славянских народов: Учебное пособие. Мн., 2007. — 524 с.
4. Омельченко Н.А. История государственного управления в России: учеб. М.: ТК Велби Изд-во Проспект, 2011. – 464с.
5. Омельченко Н.А. История государственного управления: учебник для бакалавров. – 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2013. – 575 с.