З 1 січня 1993 р. на території держав-учасниць Європейського Співтовариства вступ у дію Маастрихтського договору про створення Європейського Союзу визначив новий етап у розвитку європейської інтеграції. Відповідно до ст. 2 (колишня ст. В) Союз ставить перед собою за мету, зокрема, «посилити захист прав та інтересів громадян держав-членів шляхом введення громадянства Союзу» [1, с. 526].

Запровадження громадянства Європейського Союзу (далі – ЄС) викликає особливий інтерес. Це безпрецедентний крок в історії як інституту громадянства, так і міждержавних структур. «Жодна з регіональних організацій, що існують у світі, не говорячи про міжнародну організацію класичного зразка, не знає громадянства на практиці і не визнає його юридично» [2, с. 90]. Проте не варто прирівнювати громадянство ЄС до національного громадянства, рівно як і зближувати ці поняття. Громадянство ЄС засновується на базі національного. Необхідно підкреслити, що «громадянство Союзу доповнює, а не заміняє національне громадянство» (ст. 17 (колишня ст. 8) Договору про Європейське Співтовариство (далі – ДЄС)) [1, c. 561]. Отже, можна говорити, що громадянство Союзу має субсидіарний характер щодо національного.

Питання організаційної форми ЄС тісно пов’язано із європейським громадянством. У юридичній літературі висловлюється безліч точок зору, що собою являє ЄС. Так, ЄС відзначається як «унікальний в міжнародному праві», перша дійсно наднаціональна організація [3, с. 6]. Ю.Д.Ільїн, стверджує, що «ЄС – це, по суті, міждержавне утворення особливого типу, розмита конфедерація з тенденцією до переходу в унітарну державу нової формації» [4, с. 43]. Однак цю точку зору можна заперечити, оскільки ЄС – це міжнародна організація, а конфедерація – форма міждержавного союзу [5, с. 357], причому, як свідчить історія, конфедерація може перетворитися з часом у федерацію. У сфері зовнішніх зносин ЄС поки що не вийшов на рівень конфедеративної держави, оскільки головний принцип конфедерації полягає у тому, щоб проблеми зовнішньої політики й оборони були віднесені до компетенції конфедеративних органів [4, c. 144]. Представник України при ЄС Б.М. Гудима зазначає, що «ЄС поступово трансформується з міжнародної організації, з економічного і політичного союзу західноєвропейських країн в об’єднання держав з єдиною валютою, громадянством, кордонами, єдиною зовнішньою і внутрішньою політикою. Європарламент з кожним роком перебирає повноваження головної законодавчої інституції на території 15 країн, а Європейська Комісія дедалі більше нагадує наднаціональний уряд» [6, c. 4].

Отже, оскільки ЄС є регіональною міжнародною організацією, а не державним утворенням, то розглядати інститут громадянства ЄС саме в класичному його розумінні не можна. Для виникнення інституту громадянства необхідна сама держава. «Громадянство – найважливіша ознака держави, оскільки, будучи стійким правовим зв’язком між людиною і громадянином, воно в сукупності визначає народ держави і робить можливим існування даної держави» [7, c. 4]. Виходячи із вищесказаного, варто було б застосовувати не поняття «громадянство ЄС», а «приналежність до ЄС».

Маастрихтський договір у ст. 8 проголосив принцип громадянства ЄС (ст. 17 (колишня ст. 8). Проте цей принцип потребує конкретизації, насамперед у з’ясуванні того, хто є громадянином ЄС. У ст. 17 (колишня ст. 8) ДЄС зазначається: «Кожна особа, що має громадянство держави-члена, є громадянином Союзу». У цій статті закладається безпосередній зв’язок між окремим громадянином, з одного боку, та Євросоюзом – з іншого, спрямований на їх поступове і дедалі більше зближення. Однак виникає запитання: як визначати наявність вказаного громадянства? Оскільки статті Договору не давали належної відповіді, то як додаток до Договору була прийнятий Декларація про громадянство держави-члена, яка констатувала, що скрізь, де зроблені посилання на громадян держав-членів, питання про те, чи має ця особа громадянство держави-члена ЄС, вирішується винятково на підставі національного законодавства відповідної держави-члена. Держави можуть заявити у порядку інформації, кого варто розглядати їх громадянами за допомогою декларації, що передаються на збереження в апарат Головування. При необхідності держави мають право вносити поправки в будь-яку таку декларацію. Фактично Декларація містить посилання на національне право. ЄС не може впливати на право і політику держави-члена з цього питання. Отже, це внутрішньодержавна сторона громадянства ЄС. У той же час жодна держава -член ЄС – не може змінити сутність загальноєвропейського громадянства, посилаючись на своє національне право.

Показовою може слугувати справа Мічелетти (Case C-369/90) [2, c. 92]. Індивід проживав переважно в Аргентині, а отже, за законом Іспанії він мав аргентинське громадянство, що не давало йому жодних переваг на в’їзд в Іспанію. Відповідно до рішення у цій справі формальна наявність у індивіда італійського громадянства є підставою для в’їзду в будь-яку державу ЄЕС. Це означає, що громадянин будь-якої держави-члена ЄС – громадянин ЄС, має всю повноту прав і обов’язків, що випливають звідси, причому громадянин держави-члена ЄС автоматично стає членом Союзу. Йому не потрібно звертатися у будь-які органи для набуття громадянства Союзу. Окрім того документи, що засвідчують громадянство – національні і закордонні паспорти громадян держав-членів, уніфіковані за формою і містять позначку про вступ держави до ЄС. Таким чином, міжнародне право встановлює саме громадянство ЄС, а питання його набуття залишаються за внутрішньодержавним правом члена ЄС. Цілком очевидним є той факт, що втрата індивідом громадянства держави-члена, так само, як і втрата державою членства в ЄС, призводять до втрати громадянства ЄС.

Зміст громадянства складають взаємні права та обов’язки громадянина і держави. З юридичної точки зору така конструкція є прийнятною і щодо громадянства ЄС, оскільки право ЄС наділяє правосуб’єктністю фізичних осіб (ч. 2 ст. 17 (колишня ст. 8) ДЄС). У ст. 18-21 Договору визначаються основні права громадян. Так ст. 18 закріплює право на вільне пересування і постійне проживання на території держав-членів. ст. 19 надає право брати участь у голосуванні і балотуватися в якості кандидата на муніципальних виборах у тій державі, де особа постійно проживає. ст. 20 закріпляє право на захист на території третьої держави з боку дипломатичних чи консульських представництв будь-якої держави-члена. ст. 21 проголошує право громадян ЄС на звернення зі скаргою до Європейського Парламенту, а також до Омбудсмена будь-якою офіційною мовою ЄС і одержати відповідь цією ж мовою. Це лише основні права громадян Союзу. Проте однією із специфічних рис громадянства ЄС є його динамічний характер, про що свідчить зміст ст. 22. Зокрема, на Комісію ЄС покладається обов’язок регулярно інформувати Парламент, Раду ЄС, Економічний і Соціальний комітет про реальний стан справ, пов’язаних з реалізацією відповідних положень про громадянство ЄС. Рада ЄС за пропозицією Комісії і після консультації з Європейським Парламентом може прийняти положення, що мають за мету зміцнити і доповнити права громадян ЄС. Тому перелік прав громадян ЄС не є постійний.

Існують певні труднощі в процесі реалізації прав громадян ЄС. Досить часто громадяни ЄС не знають про ті можливості, що їм надає громадянство ЄС. Тому Комісія проводить заходи з поширення інформації про громадянство ЄС. З листопада 1996 р. діє програма «Громадяни – вище усього», метою якої є забезпечення населення держав-членів інформацією про право громадян ЄС на проживання, освіту, працю в будь-якій державі-члені. Планується створення й інших програм Комісії в цій галузі.

Не варто забувати про те, що наявність лише одного юридичного факту – належності до громадянства – покладає на особу не тільки права, а й увесь комплекс обов’язків. У зв’язку з цим ч. 2 ст. 17 ДЄС передбачає, що громадяни ЄС повинні виконувати обов’язки відповідно до цього Договору. Ситуація з обов’язками з точки зору розкриття їх змісту є складною, оскільки в Договорі вони взагалі не конкретизовані. Важко уявити, у чому конкретно полягатимуть обов’язки громадян ЄС. Тому це потребує певного визначення.

Введення загальноєвропейського громадянства підсилює розвиток ЄС. Однак виходячи із змісту Декларації про громадянство, держави при вирішенні питання про громадянство особи повинні керуватися цілями ЄС, що підтверджує функціональне призначення громадянства ЄС, причому останнє в цьому контексті не розглядається як найважливіше особисте право [2, c. 93-94]. Це одна з відмінностей громадянства ЄС від інституту громадянства, що існує в рамках конституційного права. Однак важливість громадянства Союзу полягає перш за все в тому, що воно відбиває спільність в основному народів, а не держав.

Громадянство ЄС – явище неординарне. Досвіду введення громадянства в об’єднанні держав, створеному на основі міжнародних організацій не було раніше. В ЄС це відбулося вперше. Тому при розгляді цього феномена відчувається певна незавершеність. Це проявляється у суперечливості визначення, у відсутності чіткого переліку прав і обов’язків громадян Союзу. Однак, з іншого боку, така незавершеність свідчить про перспективи подальшого розвитку цього інституту в законодавстві ЄС. Отже, громадянство ЄС перебуває у стані становлення.

Україна прагне стати частиною європейської спільноти, проголошено курс на європейську інтеграцію. 1 березня 1998 р. набула чинності Угода про партнерство і співробітництво між Україною і Європейським Співтовариствам та їх державами-членами. Документ торкається фактично всіх можливих сфер співробітництва, а також передбачає створення відповідних інституцій, здатних гарантувати втілення у життя основних положень Угоди. 8 червня 1998 р. у Люксембурзі на засіданні Ради з питань співробітництва «Україна – ЄС» Україна офіційно звернулася до ЄС з проханням про надання асоційованого членства у цій міжнародній організації. Необхідно враховувати, що ЄС – це міжнародна організація, де філософія проста: «що добре для ЄС – добре усім». Тому держави, які намагаються асоціюватися в ЄС, повинні сприймати правила її гри. Якщо ж ми хочемо бути громадянами ЄС, то насамперед необхідно, щоб поняття «громадянин України» означало «особа з максимально гарантованими і забезпеченими правами».

Література:

1. Европейское право: Учебник для вузов / Под общ. ред. Л.М. Энтина. – М: НОРМА, 2000. – 720 с.
2. Журавка О.В. Міжнародно-правова характеристика інституту громадянства: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.11 / Нац. юрид. акад. України ім. Я. Мудрого. – Харків, 1999. – 178 с.
3. Josephine Steiner. Textbook on EC Law. London: Blackstone Press Limited, 1995.
4. Ильин Ю.Д. Лекции по истории и праву Европейского Союза. – Х: Консум, 1998. – 156 с.
5. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: 4 т. / Отв. ред. Б.А.Страшун. – М.: БЕК, 1995. – Т. 2. – 448 с.
6. Гудима Б.М. Дорогою до спільного дому // Політика і час. – 1998. – №5. – С. 3-6.
7. Тодика Ю.М. Громадянство України: конституційно-правовий аспект: Навч. посіб. – Х.: Факт, 2002. – 254 c.