ВСТУП

Актуальність теми. Громадянство є одним із найважливіших елементів конституційно-правового статусу особи, оскільки від наявності громадянства залежать обсяг правосуб’єктності людини, характер її взаємовідносин з державою. Закріплені в законодавстві принципи громадянства є віддзеркаленням державної політики у зазначеній сфері, саме вони є тими ідеями, що покладені в основу законодавства про громадянство, взаємовідносин між державою та особою.

Інститут громадянства є фундаментальним інститутом державного і міжнародного права, оскільки він розкриває особливість правового стану громадян держави порівняно з іншою частиною населення. Автор дисертації висвітлює деякі аспекти регулювання правового статусу людини і громадянина в різних правових системах залежно від громадянства, робить спробу комплексного аналізу регламентування громадянства як системи правових норм, з’ясовує соціальну і правову природу громадянства, що дозволяє більш глибоко зрозуміти значення інституту громадянства, а також визначитися у спільному підході щодо поняття громадянства різними державами. З’ясування загальних та особливих рис інституту громадянства в різних державах разом з міжнародно-правовими нормами дозволяє більш повно уявити загальну картину становища цього інституту. Саме протиріччя між законодавствами, що регулюють питання громадянства, є причиною виникнення таких проблем, як безгромадянство і подвійне громадянство. Внутрішнє ж законодавство щодо цих та деяких інших проблем безсиле, і держави звертаються до міжнародно-правових механізмів, як наприклад, до укладання міжнародного договору.

Протягом всієї історії людської цивілізації у сфері прав людини міжнародному договору належало першорядне значення. Договір — основний акт у найбільш істотних галузях державних взаємовідносин. Договірним нормам належить важлива роль в урегулюванні міжнародних відносин, у тому числі пов’язаних з питаннями громадянства. Особливої актуальності на сучасному етапі набула проблема використання міжнародно-правових норм з питань громадянства для України. Тут важливо враховувати й те, що самостійно прийняті механізми реалізації норм міжнародного права державою не повинні йти всупереч з нормами як внутрішнього, так і міжнародного права.

Інститут громадянства і його проблеми в рамках міжнародного права раніше досліджувалися в наукових працях Ю.Р.Боярса, І.П.Бліщенко, В.М.Гессена, А.В.Мещерякова, Ю.М.Тодики, Б.Н.Топорніна, С.В.Черниченка, а також у працях зарубіжних вчених — П.Вейса, Л.Оппенгейма, С.Кабіраджа та ін. Питання, пов’язані з інститутом громадянства в системі міжнародного права, розглядаються також у підручниках з міжнародного права як складової частини курсу міжнародного права. Однак деякі теоретичні положення вимагають зовсім іншого підходу і перегляду (наприклад, питання подвійного громадянства та безгромадянства, світового громадянства), інші — свого висвітлення (наприклад, Європейське громадянство, забезпечення міжнародно-правового захисту права на громадянство, особливо якщо враховувати правосуб’єктність індивіда в міжнародному праві). Так, за останні роки у світі значно збільшилась чисельність біпатридів і апатридів, що має негативні міжнародно-правові наслідки.

На сьогодні теорія та практика права в галузі подвійного громадянства набула певного досвіду, який вимагає глибокого опрацювання і наукового узагальнення. Аналіз законодавства, літературних джерел та міжнародної судової практики обумовлює необхідність теоретичного дослідження інституту подвійного громадянства у міжнародному та вітчизняному праві з метою вивчення, пошуку і вирішення низки його проблем у світі й удосконалювання чинного законодавства України.

Метою дослідження є системний аналіз інституту подвійного громадянства в міжнародному праві і міжнародно-правовій практиці, виявлення основних проблем громадянства у праві.

З урахуванням цього було поставлено такі завдання:

— окреслити основні риси інституту громадянства в аспекті правового статусу громадянина, проаналізувати міжнародно-правові риси громадянства;

— з’ясувати міжнародно-правове забезпечення громадянства, дослідити співвідношення норм міжнародного і внутрішнього права в галузі громадянства;

— проаналізувати основні риси подвійного громадянства і підкреслити їх концептуально нові особливості;

— провести порівняльний аналіз законодавств про подвійне громадянство різних держав світу і виявити основні міжнародно-правові наслідки протиріч між ними, а також їх протиріччя нормам міжнародного права;

— розглянути особливості подвійного громадянства в Україні, запропонувати моделі недопущення цих явищ.

Об’єктом дослідження є комплекс правових відносин, які виникають з питань громадянства.

Предметом дослідження є конкретний аналіз поняття подвійного громадянства, його міжнародно-правових аспектів, теоретично-правової основи інституту громадянства і нормативного регулювання найважливіших питань громадянства у внутрішньому праві України.

РОЗДІЛ І. ІНСТИТУТ ГРОМАДЯНСТВА У МІЖНАРОДНОМУ ПРАВІ

1.1. Загальна характеристика інституту громадянства

Інститут громадянства історично виник у процесі буржуазних революцій під впливом ідей природного права

Інститут громадянства прийшов на зміну інституту підданства, що за умов феодального абсолютизму символізував повну залежність людини від монарха та її обов’язок знаходитись «під данню» свого пана та слухняно виконувати його волю.

У сучасних умовах термін «підданство» застосовується лише у монархічних країнах як синонім громадянства. З XVIII ст., коли держава визнала людину вільним та рівноправним учасником суспільних відносин, активним учасником здійснення суверенної влади держави, термін «громадянство» отримав остаточне закріплення в законодавстві.

Громадянство — це стійкий правовий зв’язок особи з державою, що базується на юридичному визнанні державою певної особи своїм громадянином, і, як наслідок, породжує взаємні права та обов’язки держави та особи у випадках, зазначених законом. Цей зв’язок поширює на особу суверенну владу держави незалежно від місця проживання особи — в межах кордонів чи поза межами кордонів конкретної держави.

Громадянство — це правовий статус особи, що обумовлений її належністю до певної держави. Завдяки цьому громадяни користуються певними правами та несуть відповідальність перед державою, а держава забезпечує захист їх прав та інтересів.

Інститут громадянства в Україні визначають Конституція України і закон «Про громадянство України» від 18 січня 2001 р.

За ст. 4 Конституції в Україні існує єдине громадянство, що є однією з основних засад розбудови суверенної і незалежної демократичної держави. Україна сприйняла поширену в цивілізованому світі позицію, що громадянство — це не просто правовий взаємозв’язок людини і держави, а невід’ємне право людини, яке держава зобов’язана визнавати і поважати.

Конституція та закони України ввібрали в себе міжнародно-правові норми з питань громадянства, які зафіксовані у міжнародних актах універсального і спеціального характеру, а саме: у Статуті ООН, Загальній декларації прав людини, Міжнародному пакті про громадянські і політичні права від 16 грудня 1966 р., Міжнародній конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації від 7 березня 1966 р., Конвенції про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок від 18 грудня 1979 р., Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 р., Гаазькій конвенції щодо врегулювання окремих питань, пов’язаних з колізією законів про громадянство від 12 травня 1930 р., Конвенції Ради Європи про скорочення випадків множинного громадянства і про військовий обов’язок у випадках множинного громадянства від 6 травня 1963 р., Європейській конвенції про громадянство від 7 листопада 1997 р.

Характеризуючи поняття громадянства, слід також вказати на сталість відповідного правового зв’язку, що виникає між особою і державою. Така сталість існує у просторі і в часі. У просторі вона насамперед виявляється в тому, що стан громадянства зберігається за особою і в разі виїзду її за кордон. Разом з тим деякі зумовлені цим станом права і обов’язки особи під час її перебування за кордоном фактично не реалізуються. Це не означає, однак, що особа втратила такі права. Окремі ж права та обов’язки особи реалізуються саме під час її перебування за кордоном.

Сталість громадянства виявляється в його безперервності. Безперервність громадянства означає його наявність з моменту набуття і до моменту припинення. Зміст стану громадянства рухливий і залежить від змісту відповідного законодавства, хоча сам стан при цьому залишається незмінним. Разом з тим ця незмінність не означає нерозривності громадянства. Сталість громадянства є головною ознакою, яка відрізняє його від правових зв’язків, що виникають між державою та іноземцями, які постійно або тимчасово мешкають на її території.

Рисою громадянства звичайно вважається також те, що воно грунтується на фактичному зв’язку особи і держави. Але ця риса не має абсолютного значення. Наявність у особи фактичного зв’язку з державою не завжди свідчить про те, що вона має громадянство. З іншого боку, існують випадки, коли громадянин втрачає зв’язок зі своєю державою, але зберігає громадянство.

Зміст конституційно-правового інституту громадянства виявляється при аналізі відповідного законодавства. Закони про громадянство і деякі конституції визначають порядок набуття і припинення громадянства.

1.2. Регулювання інституту громадянства нормами міжнародного права

Історично склалося так, що питання громадянства та пов’язані з ним процедури є предметом регулювання національного законодавства суверенних держав. Такий стан речей випливає із самої суті даного правового інституту. Проте інтенсивний розвиток міжнародного права у сфері прав людини в другій половині XX ст. певною мірою змінив або, точніше сказати, доповнив даний порядок.

Слід зазначити, що роль і значення міжнародного права у вирішенні вказаних питань останнім часом має чітку тенденцію до зростання, що пов’язано із розвитком економічної, політичної і культурної інтеграції у світі у другій половині XX — на початку XXI ст., і багато в чому пояснюється інтенсивністю процесів взаємопроникнення і впливу один на одного міжнародного права і національного права окремих держав. З одного боку, саме внутрішнє право визначає позицію держави на зовнішньополітичній арені і, відповідно, обумовлює розвиток міжнародного права. Зокрема, при розробленні принципів і норм міжнародного права держави, як правило, не йдуть на ухвалення міжнародних зобов’язань, що суперечать основам їх права, оскільки в більшості випадків ратифікація тієї або іншої міжнародної угоди вказує на необхідність зміни певних норм внутрішнього права, включаючи конституцію відповідної країни.

З іншого боку, в останні десятиліття у деяких крупних блоках суспільних відносин, врегульованих як національним, так і міжнародним правом, вплив останнього почав різко зростати, що проявилося, зокрема, при розробленні нових правових принципів у цих галузях і при напрацюванні більш досконалих механізмів реалізації таких норм і принципів. Сказане насамперед можна віднести до між-народно-правової регламентації питань захисту прав і свобод людини, одним із яких, як відомо, є право на громадянство, закріплене в п.1 ст.15 Загальної декларації прав людини 1948 p., ч.З ст.24 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 р., п.1 ст.7 Конвенції про права дитини 1989 р. тощо [2, с. 56]. Більше того, як видно із самої назви Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 p., питання прав і свобод саме громадян (тобто осіб, що мають громадянство суверенних держав) стає предметом безпосередньої регламентації міжнародного публічного права.

Хоча національне право окремих держав не може бути безпосереднім джерелом міжнародного права, усе ж таки саме воно лягло в основу міжнародно-правового захисту прав людини — практично всі міжнародні норми з прав людини, що закріплюють перелік основних прав і свобод, були запозичені з права держав [3, с.21-31]. Проте згодом уже міжнародне право почало серйозно впливати на національні системи права з метою їх модифікації в напрямку вдосконалення механізмів охорони і захисту прав людини і громадянина. Особливо показова в цьому відношенні Загальна декларація прав людини. Прийнята в 1948 р. як стандарт, до досягнення якого повинні прагнути всі народи і держави, вона сьогодні є одним з основних джерел права, служить моделлю, яка широко використовується багатьма країнами для розроблення окремих положень конституцій, законів й інших нормативних актів, що мають відношення до прав людини. В одному із зарубіжних досліджень наголошується, що «не менше ніж 90 національних конституцій, прийнятих після 1948 p., містять перелік фундаментальних прав, які або відтворюють положення Декларації, або включені в них під її впливом» [4, с. 160].

Зважаючи на загальну тенденцію розвитку міжнародного права, коло нормативних актів, що стосуються питань громадянства в міжнародному праві, постійно збільшується, а їх вплив на національні законодавства держав посилюється.

І хоча всі питання набуття або втрати громадянства відповідно до принципу державного суверенітету регулюються державами самостійно, це не означає, що останні можуть ігнорувати загальновизнані міжнародно-правові принципи в галузі регулювання громадянства і встановлювати порядок і критерії його набуття (втрати) довільно. Участь окремо взятої держави в договорі чи угоді, присвяченій питанням громадянства, як, утім, і в будь-якому іншому міжнародному договорі, припускає виникнення у даної держави певної сукупності прав і обов’язків, передумовою виникнення для яких є відносини громадянства. У результаті міжнародний договір, який містить положення щодо громадянства, набуває певного значення й у внутрішньому праві його учасників. Наприклад, якщо держава бере на себе зобов’язання за таким договором щодо своїх або іноземних громадян, то це припускає встановлення певних взаємних прав і обов’язків між даною державою і вказаною групою осіб (громадян або іноземців), а це, цілком очевидно, є вже суто внутрішніми відносинами.

Таким чином, хоча одним із найважливіших принципів міжнародного права і є свобода кожної держави визначати коло своїх громадян, ця свобода обмежена рамками, встановленими самим же міжнародним правом, у зв’язку з чим професор Я. Броунлі відзначає: «Існує загальний обов’язок приводити внутрішнє право у відповідність з міжнародно-правовими зобов’язаннями» [5, с.10]. Іншими словами, завданням міжнародного права в галузі регламентації питань громадянства є встановлення правил, яких держави, у разі їх участі в тих або інших спеціальних міжнародних угодах, повинні дотримуватися при внутрішньому регулюванні громадянства, а метою — надання допомоги державам при поділі усіх фізичних осіб на власних громадян та іноземців.

Такі проблеми, у свою чергу, дійсно виникають, причому саме через принцип самостійності держав у вирішенні основних питань громадянства. Оскільки порядок регламентації громадянства державами є сферою їх внутрішньої компетенції, колізії законів про громадянство різних держав стають неминучими. На міжнародному рівні такі колізії можуть бути джерелом суперечок і конфліктів, при вирішенні і запобіганні яким часто єдиним варіантом, здатним принести користь і задовольнити на компромісній основі інтереси всіх конфліктуючих сторін, є укладання багатосторонніх договорів. Таким чином, з урахуванням сучасних тенденцій у розвитку міжнародного права правильнішим було б говорити про виняткову компетенцію держав вирішувати внутрішні питання набуття і втрати громадянства, об’єму і характеру прав і обов’язків громадянина відповідно до загальновизнаних принципів і норм міжнародного права.

Наступним аспектом міжнародно-правового регулювання громадянства є проблема подвійного або множинного громадянства, яка сама по собі є однією із найбільш неврегульованих у сучасному міжнародному праві. У даний час все більше зростає інтерес до європейської інтеграції в цілому і феномена множинного громадянства у європейському контексті зокрема. Це багато в чому викликано як відносною стабільністю економічних і політичних гарантій прав і свобод громадян держав Західної Європи, так і пошуком країнами Східної Європи свого шляху і місця в єдиній Європі, необхідністю подолання культурної і економічної роздробленості європейських держав, а також неослабним інтересом до структурних елементів різнопланової і різношвидкісної інтеграції в цьому регіоні.

У зв’язку з цим інститут множинного громадянства виділяється на тлі процесів загальноєвропейської інтеграції. Він існує в цьому регіоні впродовж великого періоду часу і охоплює багато держав континенту. Множинне громадянство одночасно створює як реальні можливості і передумови для інтеграції, так і реальні проблеми, які часто викликають затяжні конфлікти між державами, роз’єднуючи їх політичні інтереси. Так, професор С.В. Черніченко зазначає: «Право держав самостійно регулювати власне громадянство не може, природно, забезпечити повну узгодженість законів про громадянство різних держав один з одним. У ряді випадків між ними неминуче виникають колізії. Результатом цих колізій є подвійне громадянство» [1, с.98].

Подвійне громадянство є окремим випадком множинного громадянства. У зв’язку з тим, що використання цього звичного для правової літератури терміна може привести до неусвідомленого звуження, а отже, одностороннього і спрощеного розгляду питань множинного громадянства, вважаємо за доцільне використовувати переважно останній термін. Він є ширшим за своїм значенням, включає термін «подвійне громадянство» і відображає сучасні підходи до розгляду цього правового явища.

Незважаючи на всю різноманітність існуючих визначень даного терміна, вважаємо за доцільне дати наступне визначення множинного громадянства: це особливий правовий стан, що полягає в оформленні соціально-економічних, політичних і духовних взаємовідносин між державами (надавачами громадянства) і особою (отримувачем громадянства) з приводу володіння людиною комплексом прав і обов’язків у більш ніж одному державному утворенні. При цьому коло надавачів громадянства достатньо широке і включає разом із державами й міждержавні утворення (зокрема квазідержави), громадянством яких можуть володіти фізичні особи.

Виникнення множинного громадянства ґрунтується на цілеспрямованій політиці держав і, як правило, пояснюється традиційною неузгодженістю політичних ліній держав у галузі регулювання відносин, пов’язаних із громадянством, наприклад із неузгодженістю підходів до питань автоматичного надання громадянства.

1.3. Підстави набуття та припинення громадянства у світовій практиці

Сучасне законодавство про громадянство переважної більшості країн встановило змішаний принцип, за яким домінуючим є «право крові», що узгоджується з елементами «права грунту». Так, за «правом грунту» визначається громадянство дітей, батьки яких невідомі. «Право грунту» зберігає домінуюче або рівне з «правом крові» значення в латиноамериканських країнах, а також у країнах, право яких історично походить від англійської правової системи.

Наявність у законодавстві різних підходів до визначення громадянства за народженням призводить до явища подвійного громадянства (біпатризму). Причинами такого явища також можуть бути розбіжність змісту законодавства різних країн про порядок набуття громадянства за волевиявленням, територіальні зміни тощо. Але нерідко тут головну роль відіграє саме наявність колізій між «правом крові» і «правом грунту».

Наприклад, згідно з чотирнадцятою (XIV) поправкою до Конституції США, філіація відбувається за принципом «права грунту». Цей принцип не поширюється на дітей дипломатів, консулів і деяких інших категорій іноземців. Однак припускається можливість набуття громадянства на основі «права крові»: американським громадянином е особа, яка народилася за кордоном у батьків, які є американськими громадянами. Характерно, що в такому випадку філіація обмежена тільки одним поколінням народжених за кордоном. Це застереження зумовлене наміром запобігти практиці біпатризму, але його не можна вважати абсолютно ефективним. Зокрема, громадянин США, який за законом набув цього стану за «правом крові», народившись на території іншої держави, де діє «право грунту», за звичайних умов буде вважатись і громадянином цієї держави. З іншого боку, особа, яка народилася на території США у громадян іноземної держави, де домінує «право крові», також може стати біпатридом.

У законодавстві більшості країн не визначаються юридичні наслідки подвійного громадянства. Водночас передбачаються різні заходи щодо запобігання цьому явищу. Так, для запобігання випадкам біпатризму майже в усіх розвинутих країнах законодавче встановлено, що одруження жінки з іноземцем автоматично не впливає на її громадянство. Для ліквідації біпатризму нерідко використовується практика оптації, тобто вибору громадянства. Порядок оптації встановлюється в законодавстві і міжнародних договорах. Найчастіше оптація має місце у зв’язку з територіальними змінами та укладанням спеціальних міждержавних угод про запобігання подвійному громадянству та усунення його.

Існують, проте, й угоди, які припускають можливість подвійного громадянства. Про це прямо зазначається в конституціях деяких держав. При цьому, як правило, робляться посилання на існуючі між відповідними країнами так звані особливі зв’язки історичного характеру. Прикладами таких угод є договори про подвійне громадянство між Іспанією та рядом латиноамериканських держав. У ст. 11 Конституції Іспанії застережено, що «в цих країнах, навіть якщо вони не визнають за своїми громадянами такого права на взаємній основі, іспанці можуть натуралізуватись без втрати свого громадянства за народженням». У ст. 62 Конституції Росії записано, що «громадянин Російської Федерації може мати громадянство іноземної держави (подвійне громадянство) відповідно до федерального закону або міжнародного договору Російської Федерації». Подібний підхід до подвійного громадянства є майже винятком. Біпат-ризм звичайно розглядається як аномалія не тільки в національному, а й у міжнародному праві.

Особливості такого способу набуття громадянства, як філіація, виявляються у розв’язанні питань громадянства дітей, народжених у так званих змішаних шлюбах, тобто коли їхні батьки є громадянами різних держав. Законодавство цілого ряду розвинутих країн для таких випадків передбачає філіацію за принципом «права крові» батька (Бельгія, Греція, Іспанія, Японія тощо). Іншими словами, дитина стає громадянином держави громадянства батька. У більшості країн у цьому відношенні визнано рівність статей, і громадянство дитини встановлюється за узгодженням між батьками.

Іншим способом набуття громадянства є натуралізація, або набуття громадянства за волевиявленням особи. Водночас натуралізація — це процедура, яка здійснюється компетентним органом від імені держави і виявляється в наданні громадянства цієї держави особі на її прохання або за її згодою.

Натуралізоване громадянство, як правило, надається особі, яка не є громадянином іншої держави. В деяких країнах набуття громадянства за волевиявленням означає автоматичну втрату попереднього громадянства. У більшості ж країн втрата попереднього громадянства настає лише за рішенням компетентних органів. Надання натуралізованого громадянства звичайно здійснюється в індивідуальному порядку, хоча трапляються випадки колективної натуралізації. Останні насамперед пов’язані з оптацією громадянства. Щодо цього саму оптацію слід розглядати як різновид натуралізації.

Надання громадянства в порядку натуралізації звичайно потребує чітко вираженого (у формі відповідної заяви) волевиявлення особи, яка бажає його набути. Але за певних обставин таке волевиявлення практично відсутнє, і лише домислюється згода на натуралізоване громадянство. Це має місце при набутті натуралізованого громадянства неповнолітніми. Загальноприйнятим є принцип, за яким діти до досягнення певного віку автоматично змінюють своє громадянство разом із своїми батьками (довільна натуралізація).

Індивідуальна натуралізація практично завжди пов’язана з певними умовами, або вимогами. Ці вимоги можуть як обмежувати можливості натуралізації, так і полегшувати її. Головною умовою натуралізації є так зване укорінення. Згідно з цією умовою, особа, яка претендує на здобуття громадянства конкретної держави, повинна до подання відповідної заяви протягом певного часу проживати на її території. Встановлення відповідного строку має на меті надання іноземцеві можливості інтегруватись у нове для нього суспільне середовище і належним чином проявити себе.

Конституції і законодавство про громадянство встановлюють різні строки укорінення. Звичайним є п’ятирічний строк, хоча в деяких країнах він сягає десяти років (Бельгія, Іспанія). У Скандинавських країнах строк укорінення визначений у сім років. З іншого боку, в латиноамериканських країнах цей строк дорівнює двом рокам. Водночас у більшості країн припускається можливість скорочення періоду укорінення. Наприклад, в Іспанії він може бути зменшений до п’яти років і навіть до двох років для осіб, які претендують на натуралізоване громадянство і зробили «значні послуги» цій державі. У Франції п’ятирічний строк укорінення може бути скорочений до двох років для тих, хто протягом цих двох років провчився у французькому університеті або іншому вищому навчальному закладі, «зробив або може зробити важливі послуги своїми талантом або здібностями». В Норвегії припускається можливість скорочення строку укорінення для громадян інших Скандинавських держав та Фінляндії.

З юридичної точки зору, умова укорінення пов’язується з так званим доміцилієм, який у даному випадку означає факт постійного проживання особи у відповідній країні, а також намір обрати її місцем свого постійного проживання, одруження і, як наслідок, натуралізації.

Законодавство й адміністративна практика визначають також інші умови, що обмежують можливості натуралізації. Серед них слід назвати наявність певного рівня матеріального добробуту, кваліфікації та професійної підготовки, повагу до закону, відсутність заборгованості щодо сплати податків тощо. Звичайною є вимога знання державної мови.

З іншого боку, порядок натуралізації може бути спрощений. Спрощеним є порядок реінтеграції, тобто поновлення в громадянстві. У деяких країнах полегшена процедура натуралізації встановлена для осіб корінної національності (Болгарія, Греція, Ізраїль, ФРН та інші). Майже завжди зазначена процедура вимагає прийняття присяги на вірність.

Однак навіть виконання всіх формальних вимог процедури натуралізації не гарантує набуття громадянства. Законодавство зарубіжних країн не визнає за особою права на натуралізацію. Натуралізація є дозвільною за своїм характером процедурою, пов’язаною з принципом державного суверенітету. В різних країнах цю процедуру здійснюють різні органи. Звичайно відповідні повноваження належать міністерству внутрішніх справ, але іноді вони віднесені до судових органів або до глави держави.

Існують також і інші способи набуття громадянства, однак головними є філіація і натуралізація.

РОЗДІЛ ІІ. ПОДВІЙНЕ ГРОМАДЯНСТВО У МІЖНАРОДНОМУ ПРАВІ

2.1. Поняття, зміст та причини подвійного громадянства

Подвійне громадянство (біпатризм) або множинне громадянство — це правовий статус особи, що володіє громадянством двох або більше держав. Друге громадянство особа може отримати як з відома держави, в якому воно отримало першу громадянство, так і без його відома. Головною причиною подвійного громадянства є розбіжність законодавства держав про підстави набуття і втрати громадянства. Один з таких випадків пов’язаний з колізією закладених в законодавстві різних держав принципів «права крові» і «права грунту» при придбанні громадянства в силу народження. Крім того, подвійне громадянство може виникнути у жінки при вступі в шлюб з іноземцем, якщо національне законодавство не позбавляє її громадянства після вступу в шлюб, а законодавство країни чоловіка автоматично надає їй громадянство чоловіка.

У цьому випадку відбувається зіткнення закріплених у законодавстві держав різних принципів: принципу єдності сім’ї (дружина слід громадянства чоловіка) і принципу рівноправності сторін у шлюбі (вступ у шлюб не тягне за собою зміну громадянства подружжя). Принцип єдності сім’ї закріплений в законодавстві Іспанії. Принцип рівноправності сторін у шлюбі — в законодавстві більшості держав, зокрема й України. Подвійне громадянство може виникнути і в результаті усиновлення, а також у випадках натуралізації внаслідок неспівпадання підстав натуралізації з підставами втрати громадянства.

У випадку, коли подвійне громадянство настає автоматично, воно представляє для осіб, що володіють їм, певні незручності — кожна держава має право розглядати біпатрид виключно як свого громадянина, що випливає з суверенітету держави. Біпатрид, здійснюючи права і обов’язки щодо держави, громадянином якої є і на території якого знаходиться (оподаткування, цивільні повинності, військова служба і т. д.), буде змушений здійснювати права та обов’язки щодо іншої держави, громадянином якої також є, якщо опиниться на його території. Обидві держави, громадянство яких особа має, має права надавати йому захист один проти одного. Але в той же час кожне з таких держав має право відкинути будь-яку спробу іншого надати захист їх громадянину під тим приводом, що він має і його громадянство. Особливо часто предметом міждержавних суперечок щодо осіб з подвійним громадянством є питання про їх військовій службі. У цьому випадку обидві держави претендують на виконання особою військового обов’язку. Питання може бути врегульоване або шляхом безпосередніх дипломатичних переговорів, або шляхом укладення міжнародного договору про військову службу осіб з подвійним громадянство.

У контексті сучасного міжнародного права подвійне громадянство (біпатризм) визначається як одночасна належність особи до громадянства двох держав. У міжнародному праві поняття подвійного громадянства розглядається в якості більш широкого поняття множинного громадянства, а саме як одночасної належності особи до громадянства двох або більше держав. Подвійне громадянство — результат колізії законів про громадянство різних держав.

Отже, подвійне громадянство може виникати внаслідок: 1) зіткнення законів, що базуються на комбінації принципів «права землі» і «права крові»; 2) незбігання натуралізації особи з втратою нею попереднього громадянства; 3) укладення шлюбів між іноземцями; 4) укладення міжнародних договорів, що сприяють виникненню подвійного громадянства; 5) свідомої діяльності законодавця.

                 2.2. Негативні наслідки подвійного громадянства

Подвійне громадянство (біпатризм) означає наявність в особи громадянства двох і більше держав. Біпатридом особа може стати як за своїм бажанням, так і внаслідок колізії національних законів про громадянство різних держав. Наприклад, жінка може вийти заміж за іноземця, держава котрого автоматично надає їй громадянство чоловіка (Бразилія має таке законодавство), при цьому зберігаючи власне громадянство. Дитина, чиї батьки мають громадянство країни, що визнає “право крові”, при народженні на території держави, що застосовує “право ґрунту”, також стає біпатридом.

Держави у своєму законодавстві визначають ставлення до подвійного громадянства, причому багато з них не визнають подвійного громадянства. Якщо фактично громадянин такої держави має друге громадянство, то ця правова обставина не береться до уваги. Вказана особа розглядатиметься цією державою тільки як власний громадянин. Це положення закріплено в Гаазькій конвенції, що регулює деякі питання, пов’язані з колізією законів про громадянство 1930 р.

Множинне громадянство має як позитивні, так і негативні наслідки. Необхідно виділити позитивні наслідки встановлення множинного громадянства, до яких належать:

• додаткові гарантії реалізації та захисту прав і свобод особи, оскільки особи, які володіють множинним громадянством, мають рівні права й обов’язки з громадянами держави, у якій вони проживають, водночас, зберігаючи культурні й інші зв’язки з державою походження;
• вигоди щодо права на проживання у двох і більше державах, права на повернення та збереження громадянства в змішаному шлюбі;
• держава, що приймає, легше інтегрує резидента з множинним громадянством, ніж іноземного громадянина, а держава походження зберігає зв’язок зі своїм громадянином, що, насамперед, важливо для держав, які розвиваються;
• наявність значної кількості осіб із множинним громадянством може сприяти інтенсифікації зв’язків між державами [2, с. 137-138].

Водночас множинне громадянство має певні негативні наслідки, зокрема:

• множинне громадянство здатне створити для індивіда додаткові обов’язки, виконати які або доволі складно, або ж занадто обтяжливо. Його можуть зобов’язати нести військову службу у двох або більше державах, сплачувати податки одразу у двох державах (США, Канада) у випадку, коли відсутня відповідна міждержавна угода про уникнення подвійного оподаткування, тощо. Таке встановлення подвійних обов’язків є правомірним відповідно Гаазької конвенції 1930 р. щодо деяких питань, що стосуються колізії законів про громадянство;
• особа з множинним громадянством, згідно з Гаазькою конвенцією 1930 р., має значно менші права на дипломатичний захист. Згідно з міжнародним правом, захист державою її громадянина щодо держави іншого громадянства особи не дозволяється, що підтверджується міжнародною практикою держав;
• неминучі колізії в правовому статусі особи з множинним громадянством через суперечності в законодавстві двох або більше держав вирішуються зазвичай не на користь цієї особи;
• стосовно осіб з множинним громадянством виникають труднощі у сфері міждержавних відносин, оскільки, з одного боку, може виникнути суперечка про громадянство особи між державами, які вважають її своїм громадянином, а з іншого — третя держава з тих чи інших підстав може бути змушена вирішувати, якому громадянству особи з множинним громадянством надати перевагу;
• державою особа з множинним громадянством завжди буде сприйматися як недостатньо лояльна;
• множинне громадянство не розв’язує проблеми культурної, мовної та іншої інтеграції;
• у правовому контексті ефективність множинного громадянства і для особи, і для держави мінімальна — особа може повноцінно користуватися правами та виконувати обов’язки лише перед однією державою, права ж і обов’язки перед іншою державою фактично є декларативними [3, с. 11].

Перебування особи в громадянстві двох держав має певні негативні сторони. Насамперед це стосується дипломатичного захисту такої особи і виконання нею військового обов’язку.

Сутність першої проблеми можна проілюструвати відомою справою Ноттебома. В 1951 р. уряд Ліхтенштейну представив на розгляд Міжнародного Суду ООН справу проти Гватемали і зажадав від латиноамериканської держави реституції і компенсації для пана Ноттебома за дії Гватемали, які, на думку Ліхтенштейну, суперечили міжнародному праву. Гватемала у свою чергу заперечила, що Ноттебом може вважатися громадянином Ліхтенштейну, а отже, останній не може йому забезпечувати дипломатичний захист. Пан Ноттебом народився в Німеччині в 1881 р. і як німецький громадянин, у порядку натуралізації отримав ліх- тенштейнське громадянство в 1939 р. Проте в період з 1905 по 1943 р. він постійно проживав у Гватемалі і займався там підприємницькою діяльністю. Під час Другої світової війни Ноттебом був депортований з Гватемали. Суд підкреслив, що Ліхтенштейн, як і будь-яка інша держава, правомочна встановлювати свої правила отримання громадянства, проте суть проблеми полягала в тому, що в конкретному випадку Гватемала повинна була визнати наявність ліхтенштейнського громадянства за Ноттебомом. Оскільки проблема вийшла на рівень надання дипломатичного захисту, то ця справа зі сфери внутрішньодержавного права потрапила у площину міжнародного права.

Суд зазначив, що відповідно до державної практики громадянство — це правовий зв’язок між особою і державою, яка надала громадянство, а також визнання того факту, що вказана особа має більш тісний зв’язок саме з цією державою, ніж з будь-якою іншою. На основі цього Суд вказав на вельми слабкий зв’язок між паном Ноттебомом і Ліхтенштейном і його сильний зв’язок з Гватемалою, де він прожив більше 30 років. На підставі відсутності “реального зв’язку” між Ноттебомом і Ліхтенштейном Суд не визнав за останнім права надавати дипломатичний захист пану Ноттебому. І хоча таке рішення Міжнародного Суду ООН піддавалося критиці з боку багатьох фахівців з міжнародного права, доктрина “реального зв’язку”, або “ефективного громадянства”, поширилася щодо надання дипломатичного захисту біпатридам. Суть її зводиться до того, що біпатрид може розраховувати на дипломатичний захист держави ефективного громадянства, тобто тієї, з якою у нього є реальні зв’язки. Найчастіше така держава визначається місцем постійного проживання особи.

Негативна сторона іншої проблеми біпатризму полягає в тому, що індивід чоловічої статі приблизно одночасно повинен служити в арміях держав, громадянином яких він є. Оскільки практично це неможливо, така особа може спочатку відслужити в армії однієї держави, проте потім інша держава може притягнути його за це до відповідальності або за ухилення від обов’язкової військової служби в цій державі, або за те й інше разом. Найбільш раціональний шлях вирішення як першої, так і другої проблеми — укладення відповідних міжнародних договорів.

У міжнародній практиці відомі два типи міжнародних угод з проблеми біпатризму. Перший вид міжнародних договорів спрямований на усунення колізій, пов’язаних з подвійним громадянством, насамперед це стосується дипломатичного захисту і служби в армії. До них можна зарахувати вже згадувану Гаазьку конвенцію 1930 p., Гаазький протокол про військові обов’язки у випадку подвійного громадянства 1930 p., Європейську конвенцію про скорочення випадків багатогромадянства та про військову повинність у випадках багатогромадянства 1963 р. і двосторонні договори з цього питання. Багато держав Західної Європи уклали угоди, що стосуються армійської служби осіб з подвійним громадянством.

Другий тип договорів щодо подвійного громадянства має на меті ліквідацію біпатризму. Комісія міжнародного права ООН підготувала проекти двох таких конвенцій: одна з них спрямована на скорочення випадків подвійного громадянства, а друга — на викорінення подвійного громадянства в майбутньому. Проте внаслідок істотних відмінностей у підходах держав до вирішення таких проблем роботи над проектами вказаних конвенцій були припинені.

До питання подвійного громадянства сьогодні в Україні виявляється особливий інтерес, що пов’язано з нещодавніми подіями в Грузії (2008 р.) і з тим, що Російська Федерація надає своє громадянство жителям Автономної Республіки Крим, котрі вже мають українське громадянство. Існують побоювання про потенційну можливість виникнення конфлікту в Криму внаслідок захисту Росією інтересів своїх громадян, які проживають на півострові. Проте не слід драматизувати ситуацію: ще в 1955 р. Міжнародний Суд ООН, аналізуючи спірне питання про подвійне громадянство у зазначеній вище справі Ноттебома зауважив, що “коли дві держави надали своє громадянство одній і тій самій особі і коли ця ситуація вже не обмежується рамками внутрішньої юрисдикції однієї з цих держав, а виходить на міжнародний рівень, міжнародні арбітри або суди не вирішили б цієї суперечності, якби обмежилися тією позицією, що громадянство підпадає виключно під внутрішню юрисдикцію держави”, і що для вирішення проблеми беруться до уваги різні чинники, наприклад такі, як звичайне місце проживання відповідної особи, центр її інтересів, сімейні зв’язки, її участь в суспільному житті та ін. (доктрина “ефективного громадянства”).

Отже, більшість країн сприймають подвійне громадянство як негативне явище, бо воно ставить під сумнів міцність і безспірність того стійкого юридичного зв’язку, який існує між громадянином і державою, породжує міжнародні конфлікти і порушує як спроможність держави управляти своїми громадянами, так і можливість захищати їх інтереси за кордоном.

Неможливість здійснення у повному обсязі подвійних прав і обов’язків об’єктивно ставить осіб з подвійним громадянством перед вибором, права і обов’язки якої держави необхідно виконувати, а якої не виконувати. Як свідчить практика, згадані особи перш за все виходять з особистих інтересів, причому, коли особи з подвійним громадянством не виконують обов’язків однієї держави, то вони звертаються за захистом до іншої держави свого громадянства і навпаки.

Ще одним вагомим аргументом «проти» подвійного громадянства є те, що біпатризм дозволяє легально уникати кримінального переслідування злочинцям «високого гатунку». Такі прецеденти мали місце в Україні вже не раз і всім добре відомі.

2.3. Нормативне регулювання інституту подвійного громадянства

Природно, що підхід до такого складного явища, як подвійне громадянство, неоднозначний. Умовно можна виділити наступні напрями вирішення питань подвійного громадянства:

1)       вживання заходів для ліквідації та недопущення подвійного й іншого множинного громадянства (основні ідеологи цього напряму — країни Центральної і Східної Європи);

2)       регулювання проблем множинного громадянства, його регламентація (характерний для крупних і економічно розвинених держав Західної Європи, а також ЄС у цілому);

3)       поширення або підтримка множинного громадянства (зазвичай здійснюється окремими державами в цілях реалізації специфічних політичних завдань, наприклад задля збереження і підтримки соціальних зв’язків із жителями колишніх колоній або держав, у які відбувалася найбільша міграція їх населення).

При цьому окремі держави можуть реалізовувати всі названі напрями одночасно щодо різних держав, виходячи з відмінностей взаємних відносин і особливостей їх політики.

Слід відмітити той факт, що ще в XIX ст. і навіть раніше європейські держави робили спроби врегулювати традиційне подвійне та інші види множинного громадянства. Держави-члени Ради Європи в рамках цієї міжнародної організації проводили політику, направлену як на зменшення випадків подвійного та інших видів множинного громадянства, так і на його правове регулювання.

У 1963 р. у Раді Європи була прийнята Конвенція про скорочення випадків множинного громадянства і про військову повинність у випадках множинного громадянства [6, с.66-70]. Як видно з її назви, вона намагається обмежити окремі випадки біпатризму серед неповнолітніх і дорослого населення, не ліквідовуючи його.

Перевага вказаної Конвенції перед іншими полягає в тому, що її можна ратифікувати як в цілому, так і частинами, що відповідають інтересам держав. Тим самим вдається скоригувати політики регулювання біпатризму держав-членів Ради Європи, що є учасниками цієї Конвенції.

У 1977 р. був прийнятий Протокол про внесення змін до Конвенції про скорочення випадків множинного громадянства і про військову повинність у випадках множинного громадянства, що розвиває окремі положення цієї Конвенції. Названий Протокол зменшує число можливостей для існування складних випадків подвійного громадянства шляхом регламентації умов для добровільної відмови від інших громадянств за допомогою подання відповідної заяви. Додатковий протокол 1977 р. до даної Конвенції встановлює необхідність учасників інформувати один одного про набуття ними громадянства за певних умов (ст.1). За допомогою такої інформації держави можуть повніше вести облік осіб із множинним громадянством і знати спосіб набуття ними громадянства. Проте, як показує практика, цей інститут контролю ще недостатньо ефективно використовується.

У рамках Ради Європи також діє Конвенція про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні від 05.02.1992 p., що надає багатьом іноземцям право на участь у виборах для формування місцевих органів влади і інші права, наближаючи їх статус до статусу громадян держав-членів Ради Європи.

У листопаді 1997 р. у Страсбурзі була підписана Європейська конвенція про громадянство. Ця Конвенція лояльніше, ніж ряд інших міжнародних договорів, ставиться до випадків множинного громадянства, фактично визнаючи можливість існування загальноєвропейського громадянства. Проте вона зберігає основні положення щодо обмеження даного інституту.

Дана Конвенція претендує на універсальність. Згідно зі ст.27 Європейської конвенції про громадянство, її підписання можливе як державами-членами Ради Європи, так і державами, що брали участь у її розробленні. Крім того, згідно з п. 1 ст.28 названої Конвенції, після набуття нею чинності Комітет міністрів Ради Європи може запропонувати будь- якій державі, що не є членом Ради Європи і що не брала участі в її розробленні, приєднатися до неї. Напевно, цю Конвенцію можна вважати першою після Гаазької конвенції 1930 p., яка регулювала деякі питання, пов’язані з колізією законів про громадянство, регіональним міжнародним договором, який отримав значну підтримку держав, що мають подібні правові традиції.

Як і довоєнні конвенції з питань громадянства, Європейська конвенція про громадянство проголошує ряд принципів у галузі громадянства і множинного громадянства (зокрема щодо набуття громадянства), які, очевидно, претендують на визнання їх універсальними, як і окремі принципи раніше прийнятих правових актів з аналогічних питань. Необхідно зазначити, що визначення принципів у питаннях громадянства надзвичайно утруднене. Це пояснюється різними причинами, зокрема невеликою кількістю відповідних міжнародних договорів, звичайною казуїстичністю сфер регулювання, а також малим числом учасників відповідних правових актів, надзвичайно різноманітною політикою держав, що не дозволяє виробити універсальні або найбільш прийнятні правила з численних питань множинного громадянства.

Відзначивши наявність різних підходів держав до питання про множинне громадянство, преамбула Європейської конвенції про громадянство прямо визнає право кожної держави вирішувати в рамках свого внутрішнього законодавства, якими будуть наслідки того, що її громадянин набуває або має інше громадянство, розвинувши це положення бажанням не знищити, а цього разу знайти належні шляхи подолання наслідків множинного громадянства, зокрема в тому, що стосується прав і обов’язків осіб з множинним громадянством. Тим самим фактично змінюються рамки принципу уникнення множинного громадянства, що до певної міри підтримуватиметься державами Європи, у яких множинне громадянство набуває поширення за допомогою двосторонніх і багатосторонніх угод.

РОЗДІЛ ІІІ. ПОДВІЙНЕ ГРОМАДЯНСТВО В УКРАЇНІ

3.1. Причини поширення випадків подвійного громадянства

Щодо нашої держави, то можна з впевненістю стверджувати, що в Україні допускається подвійне громадянство і такий стан спричинений свідомою волею керівництва країни. Про це, зокрема, свідчать наступні факти:

1) Закон України «Про громадянство» в редакції від 18 січня 2001 року містить спотворене тлумачення принципу єдиного громадянства, проголошеного Конституцією України. На думку науковців, суть цього принципу полягає в тому, що громадянин України не може одночасно мати громадянство іншої держави [2]. Проте закон пояснює його так: єдине громадянство — це громадянство держави Україна, що виключає можливість існування громадянства адміністративно-територіальних одиниць України. Якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України. Якщо іноземець набув громадянство України, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України.

2)       Президент України розпорядженням від 15 травня 2003 року уповноважив Постійного представника України при Раді Європи на підписання Європейської конвенції про громадянство на умовах, передбачених підпунктом «Ь» пункту 1 статті 27 конвенції і без жодних застережень. Це означає, що держава підписує її з умовою наступної ратифікації. Окремі положення даного документа є для України принципово неприйнятними. Так, основним принципом конвенції є принцип надопущення випадків безгромадянства, який за своєю суттю прямо суперечить принципу єдиного громадянства, закріпленого в Конституції. Крім того, в конвенції міститься глава V Множинне громадянство, яка встановлює випадки коли держави-учасниці мають визнавати множинне громадянство [3].

Вже сам факт підписання конвенції має юридичне значення, бо відповідно до ст. 18 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, якщо держава підписала договір з умовою ратифікації, вона зобов’язана утримуватись від дій, які б позбавили договір його об’єкта і мети [4].

3)       Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про громадянство»» від 16 липня 2005 року майже удвічі звужено підстави для втрати громадянства України. Громадянство вже не втрачається якщо: 1) іноземець набув громадянства України і не подав документ про припинення іноземного громадянства; 2) іноземець набув громадянства України і скористався правами або виконав обов’язки, які надає чи покладає на нього іноземне громадянство.

4)       Добровільним набуттям громадянства іншої держави (що є першою підставою втрати українського громадянства) з моменту прийняття Закону України «Про громадянство України» від 18 січня 2001 року вважалися: 1) випадок, коли громадянин України за своїм вільним волевиявленням, вираженим у формі письмового клопотання, набув громадянство іншої держави; 2) коли громадянин України добровільно отримав документ, що підтверджує наявність набуття ним іноземного громадянства. Згідно змін до закону, що були внесені у 2005 році, другий випадок виключений.

5)       Згідно чинного законодавства про громадянство, для отримання іноземцем громадянства України достатньо подати зобов’язання припинити іноземне громадянство протягом 2-х років. Якщо протягом цього строку, з незалежних від нього причин іноземець не зможе отримати документ про припинення іноземного громадянства, то ця особа зобов’язана подати декларацію про відмову від іноземного громадянства. Проте цей документ матиме юридичну силу лише на території нашої держави, бо держава первинного громадянства цієї особи не зобов’язана його визнавати. У таких випадках, як правило, іноземні держави аргументують свою бездіяльність відсутністю двостороннього договору про здійснення тих чи інших юридично значимих дій [5].

6)       У 2003 та 2004 роках були денонсовані, з ініціативи України, відповідно: Договори між Україною та Республікою Узбекистан та між Україною і Грузією про запобігання виникненню випадків подвійного громадянства. Інших подібних договорів наша держава не укладала.

Отже, в Україні останнім часом склалася досить складна ситуація з набуттям громадянами держави другого громадянства. Для вирішення цієї проблеми можна застосувати ряд заходів:

а) шляхом укладення двосторонніх угод про спрощений порядок зміни громадянств та запобігання випадкам без громадянства та подвійного громадянства з країнами (Казахстан та Білорусь як приклад ефективної співпраці);

б) контролювати процес набуття подвійного громадянства за допомогою СБУ, які могли б відслідковувати ці процеси (так як їх функція стежити за безпекою та цілісністю держави). Але це може призвести до порушення конституційних прав громадянина та міжнародних договорів та угод.

в) внести зміни до ЗУ «Про громадянство» про зобов’язання повідомляти про набуття громадянства іншого держави, та передбачити спрощену процедуру зміни громадянства. На нашу думку штрафи передбачені нещодавніми змінами до вищеназваного закону не дадуть бажаного ефекту тому що, в Україні відсутній легальний механізм відслідковування набуття громадянами другого громадянства.

На нашу думку, щоб реанімувати ситуацію щодо подвійного громадянства необхідно здійснити наступний ряд заходів: по-перше, слід звернутись до Конституційного Суду з метою формулювання офіційного тлумачення конституційного принципу єдиного громадянства; по-друге, скасувати зміни до Закону України «Про громадянство» що звужують підстави втрати громадянства України та тлумачення терміну «добровільне набуття громадянства іншої держави»; по-третє, ратифікувати Європейську конвенцію про громадянство з цілою низкою застережень, зокрема, щодо розділу про множинне громадянство та інших, що будуть суперечити українському законодавству про громадянство.

3.2. Регулювання подвійного громадянства актами законодавства України

У Законі України «Про громадянство» [1] зафіксовано, що громадянство в Україні, незалежно від його набуття, є рівним і єдиним. Незалежно від того, чи мають громадяни свій статус громадянства від народження, чи вони набули його на інших підставах, усі громадяни України користуються рівними правами і є рівними перед законом.

Визнання Конституцією України єдиного громадянства в Україні є одним із суттєвих принципів громадянського суспільства, умовою існування міцної суверенної української держави, яка будується на демократичних і правових засадах. Конституційне положення покликане забезпечити єдиний правовий статус для всіх громадян, які мешкають на території України та мають українське громадянство. Заборонена можливість юридичних утисків громадян, які прийняли громадянство інших держав, але мають помешкання на території України. З моменту прийняття Конституції України, яка набула чинності, встановлення принципу єдиного громадянства в Україні зумовлює однакове розуміння кожною людиною своєї причетності до долі незалежної держави — України.

Зазначення в законодавстві існування єдиного громадянства зовсім не означає, що громадянин України за жодних підстав не може мати подвійного громадянства. Принцип, що розглядається, формулюється законодавцем таким чином: «Якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави (держав), то в правових відносинах з Україною він визнається тільки громадянином України. Якщо іноземець набув громадянство України, то в правових відносинах з Україною він визнається тільки громадянином України». Це означає, що держава не бере до уваги наявність у такої особи громадянства іншої держави і ставиться до неї тільки як до свого громадянина, надаючи їй всі права громадянина і покладаючи на неї всі відповідні обов’язки.

Водночас у п. 1 ч. 1 ст. 19 Закону про громадянство однією з умов втрати громадянства України є добровільне набуття громадянином України після досягнення ним повноліття громадянства іншої держави.

Причому законодавець уточнює, що під добровільним набуттям громадянства іншої держави розуміють усі випадки, коли громадянин України для набуття громадянства іншої держави повинен був звертатися із заявою або клопотанням про таке набуття відповідно до порядку, установленого національним законодавством держави, громадянство якої отримано.

Таким чином, наявність подвійного громадянства законодавство допускає в тому випадку, якщо воно було набуте недобровільно, тобто не існувало волевиявлення особи при набутті ним другого громадянства. Український законодавець такими випадками вважає: по-перше, одночасне набуття дитиною за народженням громадянства України і громадянства іншої держави; по-друге, набуття дитиною-громадянином України громадянства своїх усиновителів унаслідок усиновлення її іноземцями; по-третє, автоматичне набуття громадянином України іншого громадянства внаслідок укладення шлюбу з іноземцем; по-четверте, автоматичне набуття громадянином України, що досяг повноліття, іншого громадянства внаслідок застосування законодавства про громадянство іноземної держави, якщо такий громадянин не отримав документ, який підтверджує наявність у нього громадянства іншої держави.

Необхідно також звернути увагу на те, що в ч. 2 ст. 19 Закону України «Про громадянство України» міститься вказівка на те, що положення пунктів 1, 3 ч. 1 ст. 19 не застосовуються, якщо внаслідок цього громадянин України стане особою без громадянства. Цю норму слід розглядати як відображення принципу запобігання виникненню випадків безгромадянства. Але, на наш погляд, необхідності у закріпленні такого положення немає, оскільки підставою для втрати громадянства в даному випадку є наявність у особи громадянства іншої держави, тобто втрата українського громадянства не призведе до того, що особа стане апатридом. Тому доцільно було б видалити з ч. 2 ст. 19 Закону вказівку на п. 1 ч. 1 ст. 19.

Підсумовуючи викладене, слід зазначити, що принцип єдиного громадянства одержує своє закріплення в законодавстві багатьох країн світу, у тому числі й України, причому в Конституції України норми щодо цього принципу містяться в першому розділі Основного Закону, серед засад конституційного ладу України, що свідчить про їх особливу значущість. Однак сьогодні залишається ряд проблем, пов’язаних з реалізацією цього принципу, однією з яких є недосконалість поточного законодавства у сфері громадянства.

ВИСНОВОК

Значення громадянства як інституту полягає у правовому регулюванні відносин між особою і державою, а змістом громадянства є сукупність прав та обов’язків особи і держави стосовно один одного.

З проголошенням України як суверенної держави постала нагальна потреба у запровадженні інституту громадянства України. Відповідно до статті 4 Конституції України та ст. 2 Закону «Про громадянство України» від 18 січня 2001 року, в Україні існує єдине громадянство. Проте на практиці певна частина громадян України має ще й іноземне громадянство.

Оскільки змістом громадянства є сукупність прав і обов’язків особи стосовно держави, то поняття подвійного громадянства слід визначити як стійкий фактичний правовий зв’язок особи з двома державами, який знаходить свій вияв у взаємних правах і обов’язках особи стосовно кожної з вказаних держав.

Подвійне громадянство може виникати внаслідок: 1) зіткнення законів, що базуються на комбінації принципів «права землі» і «права крові»; 2) незбігання натуралізації особи з втратою нею попереднього громадянства; 3) укладення шлюбів між іноземцями; 4) укладення міжнародних договорів, що сприяють виникненню подвійного громадянства; 5) свідомої діяльності законодавця.

Результатом дослідження є виявлення основних рис и проблем інституту громадянства у світі, запропоновані міжнародно-правові шляхи їх вирішення.

Ми з’ясували, що:

1) громадянство є правове, а не фактичне становище;

2) громадянство є основним провідником гарантії захисту прав і свобод людини, універсальною умовою їх забезпечення і захисту;

3) намагаючись урегулювати питання прав людини на міжнародному рівні, необхідно на цьому ж рівні вирішувати і проблеми громадянства, тому існує як державно-правовий інститут громадянства, так і міжнародно-правовий інститут громадянства;

4) державна приналежність — самостійний правовий інститут, що може мати місце лише як доповнення до вже наявного громадянства, використання терміну «державна приналежність» для позначення громадянства неприпустиме;

5) у правовій термінології варто відмовитися від використання терміну «державна приналежність», «підданство»;

6) передумовою громадянства є усвідомлена належність до політичної нації, здатної до самоврядування;

7) обмеження обсягу прав іноземців у порівнянні з громадянами стосуються, насамперед, політичних прав і свобод, пересування територією держави, обіймання іноземцями певних посад у державних установах, заняття певними видами діяльності;

8) на рівні національного і міжнародного права біженцям та привілейованим негромадянам необхідно надати максимальні умови для одержання або визнання громадянства держави, з якою у них склалися тісні правові стосунки. Особливе значення ці висновки мають для вироблення єдиного поняття громадянства, коли не до кінця вироблений як практичний, так і науковий підхід до нього, не враховується, що невід’ємною ознакою громадянства є приналежність до своєї громади.

Питання громадянства переважно належать до внутрішньодержавного права, але це не означає, що держава здатна приймати будь-яке рішення з усіх питань громадянства. Велику роль у цьому питанні відіграє міжнародне право. Розглянувши міжнародно-правову базу з питань громадянства, можна констатувати: 1) право на громадянство гарантується особам як пряме положення міжнародного права і механізми його реалізації державою не повинні йти всупереч з його нормами, тобто критерієм чинності внутрішньодержавних актів, що стосуються громадянства, є їх відповідність загальновизнаним принципам міжнародного права, міжнародним договорам і звичаям; 2) у міжнародному договорі з питань громадянства громадянство відіграє, як правило, роль умови виникнення міждержавних прав і обов’язків, але кожна сторона встановлює у національному праві відповідні права і обов’язки між нею і громадянами як своїми, так і іншої сторони; 5) значна роль у створенні міжнародно-правової бази з питань прав людини, громадянства, міграції населення, у вирішенні проблем у цих сферах належить міжнародним організаціям.

Отже, принцип єдиного громадянства одержує своє закріплення в законодавстві багатьох країн світу, у тому числі й України, причому в Конституції України норми щодо цього принципу містяться в першому розділі Основного Закону, серед засад конституційного ладу України, що свідчить про їх особливу значущість. Однак сьогодні залишається ряд проблем, пов’язаних з реалізацією цього принципу, однією з яких є недосконалість поточного законодавства у сфері громадянства.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Про громадянство України [Текст] : Закон України від 18 січ. 2001 р. № 2235-ІІІ // Відом. Верхов. Ради України. — 2001. — № 13. — Ст. 65.
2. Віденська конвенція про право міжнародних договорів від 23 травня 1969 року.
3. Європейська конвенція про громадянство від 06.11.1997 р. [Текст] // Відом. Верхов. Ради України. — 2008. — № 13. — С. 359.
4. Конституція Румунії від 08.10.1991 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www.uznal.org/Gonstitution.php?Gonstitution= 101&oountry=Romania&language=r.
5. Конвенція про скорочення випадків множинного громадянства і військовий обов’язок у випадках множинного громадянства від 06.05.1963 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://uapravo. net/akty/postanowa-main/akt8phnq9g.htm.
6. Бедрій Р. Б. Громадянство України: конституційно-правові основи : автореф. дис. на здобуття наук, ступеня канд. юрид. наук : спец 12.00.02 / Р. Б. Бедрій. — К., 2005. — 16 с.
7. Бедрій, Р. Конституційно-правові основи громадянства України [Текст] : монографія / Р. Бедрій. — Л. : Львів. держ. ун-т внутр. справ, 2006. — 164 с.
8. Винокуров, А. А. Развитие института гражданства: современные тенденции и конституционно-правовой опыт России [Текст] : автореф. дис. … канд. юрид. наук / А. А. Винокуров. — М., 2006. — 31 с.
9. Конституційне право України: Підручник для студентів вищих навчальних закладів/ За ред. Ю. М. Тодики, В. С. Журавського. — К.: Видавничий Дім «Ін Юре», 2002. — С. 99.
10. Копиленко, О. Проблема подвійного громадянства у законодавстві України [Текст] / Олександр Копиленко // Юридичний Вісник України. — 2009. — 28 січня. — С. 28-31
11. Ладигін С. Конституційно-правове регулювання інституту громадянства та проблеми подвійного громадянства в Україні [Текст] / С. Ладигін // Юридична Україна. — 2009. — № 4. — С. 25-29
12. Малиновська О. Подвійне громадянство в контексті міграційних переміщень доби глобалізації: загроза чи закономірність? [Текст] / Олена Анатоліївна Малиновська // Стратегічні пріоритети. — 2012. — № 1. — С. 105-112
13. Нагорний Є.В. Подвійне громадянство в історичному аспекті [Текст] / Є.В. Нагорний // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. — 2012. — № 5. — С. 279-283
14. Огнівець І.В. Законодавче розв’язання проблеми подвійного громадянства: досвід зарубіжних країн [Текст] / І.В. Огнівець // Вісник Київського університету імені Т. Шевченка. — 2009. — Вип. 13 : Міжнародні відносини. — С. 57-58
15. Подвійне громадянство, як валіза з подвійним дном ? // Юридичний Вісник України, 6-12 листопада 2004 року, № 45, — С. 10.
16. Полтораков О. Проблема подвійного громадянства в контексті гуманітарно-політичної безпеки України [Текст] / Олексій Полтораков // Юридичний авангард. — 2009. — № 2. — С. 14-16
17. Ромашкіна, О. Подвійне громадянство: комфорт чи безвідповідальність? [Текст] / Олена Ромашкіна // Голос України. — 2013. — 26 лютого. — С. 3
18. Сантаян, К. Проблемы двугражданства в международном праве и практические пути их устранения [Текст] : автореф. дис. . канд. юрид. наук / К. Сантаян. — Киев, 1996. — 21 с.
19. Соколов, А. Н. Международно-правовые проблемы гражданства стран СНГ и Балтии в свете европейского опыта [Текст] : монография / А. Н. Соколов, Т В. Зенкина. — Калининград, 2007. — 132 с.
20. Тарасюк Г. Проблема реалізації принципу єдиного громадянства в Україні [Текст] / Г. Тарасюк // Економіка. Фінанси. Право. — 2009. — № 8. — С. 32-35
21. Тодика Ю. М. Громадянство України: конституційно-правовий аспект : навч. посіб. / Ю. М. Тодика. — X. : Факт, 2002. — 254 с.
22. Шконда, І. Раз громадянство, два громадянство? [Текст] : (Добірка статей) / Ірина Шконда // Україна і світ сьогодні. — 2004. — № 44. — С. 8-9
23. Янковський С. А. Міжнародно-правові аспекти інституту громадянства у контексті європейської правової традиції / С. А. Янковський // Форум права. — 2011. — № 3. — С. 909—914