Вступ

Нормативно-правовий акт як основне джерело права національної правової системи характеризується трьома ключовими параметрами своєї дії: просторовим, часовим та за колом осіб. І, якраз, саме часова характеристика, враховуючи притаманну вітчизняному законодавству перманентну змінюваність зумовлює одвічну актуальність питань, пов’язаних із визначенням моменту набуття чинності нормативно-правовими актами. Чіткість такого розуміння є передумовою якісного, ефективного здійснення як нормотворчої, так і правозастосовної діяльності.

Описана тематика не є новою для юридичної науки. Вона неодноразово розкривалася в роботах С. Алексєєва [1], М. Андрєєвої [2], Д. Бахраха [3], Р. Гаврилюк [4] та К. Коміссарова [5], А. Тіллє [6] і В.Туманова [7], Ф. Яхіна [8] та ін. Разом із тим, зроблені ними висновки потребують подальшого осмислення та конкретизації стосовно законодавчої практики України.

У зв’язку з цим метою нашої праці є аналіз теоретичних та прикладних питань дії в часі нормативно-правових актів, в аспекті саме початку такої дії. Завданнями, які дозволять досягти цієї мети, є уточнення наукових поглядів на дію нормативно-правових актів у так званому астрономічному часі стосовно її початкової календарної межі, вивчення вітчизняного законодавчого регулювання в цій сфері та формулювання практичних висновків і рекомендацій у цьому напрямку.

1. Аналіз початкового моменту календарної (формальної) дії в часі нормативно-правових актів

Темпоральну (часову) дію нормативно-правових актів потрібно розглядати в двох аспектах [2, с.3; 3, с.12; 8, с.15-16]. Перший передбачає питання: протягом якого календарного періоду діє акт. Другий — це питання про те, на які юридичні факти, правові відносини, з точки зору їх розташування у часі по відношенню до моменту набрання чинності актом, останній поширює свою дію. Ці два аспекти є різноплановими, при цьому дія календарна (формальна) і фактична (матеріальна) не завжди збігаються між собою в часі. Відповідно і початкова межа часової дії визначається по-різному стосовно кожного з аспектів дії актів. Так, календарно нормативно-правовий акт є чинним з певної конкретної дати, проте в фактичному аспекті він може, наприклад, поширюватися ще й на певні відносини, які існували до цієї дати, оскільки відлік його дії буде розпочинатися з минулих фактів та відносин.

Враховуючи, що початок фактичної дії нормативно-правового акта становить окрему складну проблему, у цій статті аналіз обмежиться тільки першим аспектом.

Початковою точкою темпоральної календарної дії нормативно-правового акта є момент набрання (набуття) ним чинності, на позначення якого також використовується такий термін, як «уведення в дію». За цими термінами стоїть одне поняття, яке означає календарну дату, з якої починається відлік специфічного юридичного існування акта як «належного» [9, с.20-22]. Із цього моменту акт набуває юридичної сили, тобто розпочинається його нормативно-регулятивний вплив на суспільні відносини, що полягає у забезпечуваній державою формальній можливості використання або формальній необхідності виконання (дотримання) закріплених в ньому норм [10, с.48].

Поодинокі випадки, коли вказані вище терміни використовуються в науковій літературі та законодавстві не як синоніми [1, с.238-239; 5, с. 130-131; 11; 12], суперечать як визнаним у юридичній науці поглядам [13, с.41-42; 8, с.13], так і усталеній нормотворчій практиці.

Законодавством України для різних форм нормативно-правових актів установлені різні правила щодо порядку набуття чинності. Відповідно різняться законодавчо встановлені способи визначення моменту введення в дію актів.

Ці правила спираються на встановлені ч.ч.2, 3 ст.57 Конституції України загальні засади набрання чинності нормативно- правовими актами: «Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом; закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними».

Потрібно мати на увазі, що наведені конституційні норми визнають оприлюднення умовою набуття чинності тільки тих нормативно-правових актів, які стосуються прав і обов’язків громадян, і не поширюють це правило на інших суб’єктів права, зокрема, на юридичних осіб. Проте, так само як і фізичні, юридичні особи не мають змоги узгоджувати свою поведінку з вимогами нормотворця, не знаючи про їх зміст. Тому вказані норми у такому формулюванні невиправдано обмежують сферу дії ідеї про оприлюднення як умову чинності права. Ця ідея є логічним розвитком принципу правової визначеності, виступаючи важливою гарантією правової стабільності, впевненості суб’єктів права в тому, що їх правове становище непередбачувано не погіршиться з прийняттям нового нормативного акта, а також необхідною умовою довіри до права і держави. Жодних винятків щодо певних категорій суб’єктів права, зокрема юридичних осіб, ця ідея не передбачає. У цьому відношенні вона є універсальною [4].

Крім основних засад дії в часі нормативно-правових актів, Конституція України у ст.94 визначає порядок набуття чинності законами України: «Закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування». Окрім того Конституція у ст.160 визначила, що сама вона набуває чинності з дня її прийняття. Як указав Конституційний Суд України в своєму рішенні № 4-зп від 03.10.1997 р., Конституція України як Основний Закон держави за своєю юридичною природою є актом установчої влади, що належить народу. Закони ж є актами встановленої Конституцією України законодавчої влади. Це зумовлює їх субординацію відносно Конституції України та означає, що норми ст.94 Конституції України не можуть бути віднесені до самої Конституції України [8].

2. Способи набуття чинності нормативно-правових актів

Для законів деяких галузей законодавства (наприклад, фінансового, податкового) у зв’язку з підвищеною необхідністю завчасного ознайомлення з їх змістом існує особливий порядок набуття ними чинності. Такі особливості проявляються, як правило, у подовженому (порівняно з загальним) строку введення їх в дію. Так, ч.3 ст.27 Бюджетного кодексу України № 2542-Ш від 21.06.2001 р. встановлює: Закони України, які впливають на формування доходної чи видаткової час-тини бюджетів, повинні бути офіційно оприлюднені до 15 серпня року, що передує плановому; в іншому разі норми відповідних законів, що впливають на формування доходної та/або видаткової частини бюджетів, застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, наступного за плановим.

Відповідно до ч.8 ст.1 Закону України «Про систему оподаткування» (у редакції від 02.03.2000 р. № 1523-Ш), зміни і доповнення до цього Закону, інших законів України про оподаткування стосовно надання пільг, зміни податків, зборів (обов’язкових платежів), механізму їх сплати вносяться до цього Закону, інших законів України про оподаткування не пізніше, ніж за шість місяців до початку нового бюджетного року і набирають чинності з початку нового бюджетного року. Це правило не застосовується у випадках зменшення розміру ставок податків, зборів (обов’язкових платежів) або скасування пільг з оподаткування та інших правил, які призводять до порушення правил конкуренції та створення податкових переваг окремим суб’єктам підприємницької діяльності або фізичним особам.

Порядок набуття чинності підзаконних нормативних актів Верховної Ради України від недавнього часу визначається Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» № 1861 -VI від 10.02.2010 р., ст.138 встановлює, що постанови Верховної Ради набирають чинності з дня їх прийняття, якщо інше не передбачено самою постановою; а постанови, які містять положення норматив-ного характеру, набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо ними не передбачено інше.

Момент набуття чинності актами уряду визначено Законом України № 279-УІ від 16.05.2008 року «Про Кабінет Міністрів України». Згідно з ч.1 ст.55 цього Закону, постанови Кабінету Міністрів, окрім постанов, що містять інформацію з обмеженим доступом, набирають чинності з дня їх офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими постановами, але не раніше дня їх опублікування.

У випадках, передбачених законом, постанови Кабінету Міністрів або їх окремі положення, що містять інформацію з обмеженим доступом, не підлягають опублікуванню і набирають чинності з моменту їх доведення в установленому порядку до виконавців, якщо цими постановами не встановлено пізніший термін набрання ними чинності.

У частині, не врегульованій вищезазначеними актами, порядок набуття чинності нормативних актів вищих органів державної влади визначається Указом Президента України № 503/97 від 10.06.1997 р. «Про по-рядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності». Зокрема, відповідно до цього документа нормативно-правові акти Президента України набирають чинності через десять днів з дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня їх опублікування в офіційному друкованому виданні (ст.4); акти Верховної Ради України (за винятком законів), Президента України, які не підлягають опублікуванню, набирають чинності з моменту одержання їх державними органами або органами місцевого самоврядування, якщо органом, що їх видав, не встановлено інший строк на-брання ними чинності (ст.7).

Згідно з п.3 Указу Президента України від 03.10.1992 р. № 493/92 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю (наприклад, накази Міністерства праці і соціальної політики, Пенсійного фонду, постанови Правління Пенсійного фонду України тощо) і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, набувають чинності через 10 днів після їх державної реєстрації (яка є для них обов’язковою), якщо в них не встановлено пізнішого строку надання їм чинності, але не раніше дня їх офіційного опублікування — у визначеному ч.3 ст.57 Конституції України випадку.

Стосовно цієї категорії актів потрібна низка зауважень. Чинність акта залежить від реєстрації у Міністерстві юстиції лише за наявності двох умов. По-перше, це стосується лише нормативно-правових актів, тобто юридичних актів, що містять у своєму складі норми права (принаймні одну), завдяки чому вони мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії, характеру інформації, яка міститься в них (зокрема, таємності тощо). При цьому такий акт має видаватися лише уповноваженим на це суб’єктом у  межах своєї нормотворчої компетенції та у визначеній законодавством формі. Слід мати на увазі, що до нормативно-правових належать також акти, якими вводяться в дію, змінюються чи скасовуються норми права.

По-друге, такий акт має зачіпати будь-які права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, міжнародними договорами України, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, так званим acquis communautaire (правовим доробком Європейської спільноти), з урахуванням практики Європейського суду з прав людини. Йдеться у тому числі про акти, які встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм реалізації вказаних прав.

Альтернативний варіант другої умови — це міжвідомчий характер акта, тобто обов’язковість для інших міністерств, органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

Відсутність реєстрації акта, який відповідає цим вимогам, означає його нечинність, тобто необов’язковість. Вимоги, що ґрунтуються на не чинному акті, є незаконними.

Акти, які не відповідають зазначеним умовам, такої реєстрації не потребують, і їх чинність не залежить від внесення до державного реєстру. Прикладом таких актів є, зокрема, листи органів виконавчої влади. На теперішній момент лист не є законодавчо за-кріпленою формою нормативно-правового акта (правда, дотепер діють поодинокі листи нормативного характеру, видані у 1990-х роках). Листи мають рекомендаційний, інформаційний чи інший подібний характер, наприклад, роз’яснювальний. В останньому випадку вони є так званими актами тлумачення, які по своїй суті не містять норм права, а лише роз’яснюють їх, а тому в принципі не можуть бути нормативно-правовими. Не є такими вони і в жодному іншому випадку. Як зазначається у п.2.9 Примірної інструкції з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади…, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів від 17.10.1997 р. № 1153, установа під час здійснення оперативних зв’язків з організаціями, що належать до сфери її управління, іншими установами та організаціями, окремими громадянами може надсилати листи. Як правило, листи складаються у разі, коли неможливо або важко здійснити бездокументний обмін інформацією, дати усні роз’яснення, вказівки, провести інструктування тощо.

Цікаво, що нормативно-технічні документи (зокрема, тарифно-кваліфікаційні довідники, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші) за законодавством України не подаються на реєстрацію (Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затверджене по-становою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 р. № 731). Проте, наприклад, якщо проаналізувати нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади щодо затвердження різноманітних форм звітності, видно, що в випадку міжвідомчого характеру вони реєструються, у випадках відомчого — ні.

Момент набрання чинності актами місцевих державних адміністрацій установлено Законом України № 586-ХІУ від 09.04.1999 року «Про місцеві державні адміністрації». Так, ч.5 ст.41 цього Закону вказує, що нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій, які стосуються прав та обов’язків громадян або мають загальний характер, підлягають оприлюдненню і набирають чинності з моменту їх оприлюднення, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію. Цей Закон також врегулював момент набрання чинності всіма іншими нормативно-правовими актами місцевих державних адміністрацій — це момент їх державної реєстрації у відповідних органах юстиції в установленому порядку, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення у дію (ч.4 ст.41 Закону).

Відповідно до ч.5 ст.59 Закону України № 280/97-ВР від 21.05.1997 р. «Про місцеве самоврядування» рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень у дію. Водночас пробілом у законодавстві залишається момент набуття чинності іншими актами органів і посадових осіб місцевого самоврядування, які містять норми права. Це, насамперед, рішення виконавчих органів місцевого самоврядування, а також, хоча швидше як виняток (оскільки це в основному ненормативні акти), накази керівників вказаних виконавчих органів, розпорядження відповідних голів. Якщо вони визначають права і обов’язки громадян, то на підставі ст.57 Конституції України передумовою їх чинності обов’язково має бути доведення до відома адресатів.

Таким чином, норми права, втілені у нормативно-правових актах, можуть набувати чинності:

1)       з дня прийняття такого акта (у випадках, що не підпадають під жодне з наведених законодавчих правил);

2)       з дня його офіційного оприлюднення, тобто — а) як правило, з дня опублікування; б) в окремих випадках відповідно до абз.3 ч.1 вищезгаданого Указу Президента України, з дня оприлюднення через радіо чи телебачення; в) з дня отримання їх державними органами та органами місцевого самоврядування (такий порядок оприлюднення застосовується відповідно до ст.55 Закону «Про Кабінет Міністрів України» та ст.7 Указу Президента України № 503/97, якщо акт містить інформацію з обмеженим доступом і через це не підлягає опублікуванню або не має загального характеру та відповідним органом прийняте рішення не публікувати його);

3)       після закінчення певного строку з дня оприлюднення акта;

4)       з терміну, прямо вказаного у відповідному нормативному акті;

5)       з дня настання умов, визначених у нормативному акті (наприклад, згідно з п .11 Розділу ХУ Конституції України ч.1 ст.99 цього акта вводиться в дію після введення національної грошової одиниці — гривні);

6)       з дня реєстрації акта у органах міністерства юстиції чи з моменту спливу встановленого строку з дня реєстрації акта — для відповідної категорії нормативних актів.

Окремої уваги потребує законодавчо за-кріплений порядок, відповідно до якого суб’єктам нормотворчості надана можливість вводити в дію нормативні акти з моменту їх опублікування. Як неодноразово вказувалося в літературі, набрання чинності нормативним актом у день його оприлюднення позбавляє реального підґрунтя презумпцію знання нормативних актів тими, кому вони адресовані [3, с.63-64; 16, с.56; 17, с.38-40; 7, с.111]. Адже такий акт починає діяти з 0 годин доби, а офіційне видання з опублікованим актом фактично зможе надійти населенню в кращому випадку лише через чверть доби. До того ж потрібен більш чи менш тривалий час для того, щоб адресати приписів цього акта змогли прочитати та осягнути їх зміст.

Зрозуміло, що можливість оперативного видання певного акта у держави має бути. Також очевидно, що часто зацікавлені суб’єкти за допомогою електронних мас- медіа відстежують перспективні зміни до законодавства ще до їх прийняття, тому введення в дію щойно оприлюднених актів не є для них несподіванкою. Натомість загальне правило про набрання актами чинності з моменту їх оприлюднення все-таки викликає досить серйозні заперечення. Воно порушує такі основоположні правові принципи, як розумність та правова визначеність (стабільність), оскільки часто вимагає від суб’єктів права підкорятися правилам, які або невідомі їм взагалі, або являють собою раптове неочікуване нововведення, якого вони не враховували при плануванні своєї діяльності [18, с.43-51]. Як зазначав ще І.О. Ільїн, «найважливіше завдання права полягає в тому, щоб указати розумній істоті таке правило поведінки, яке вона могла б мати на увазі постійно і заздалегідь…» [19, с.116]. Виходячи з зазначених міркувань, вітчизняне законодавство потребує свого удосконалення в цьому напрямку. 

Висновки

Відповідно до статті 57 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, мають бути доведені до відома населення. Акти, що не були доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.

Цією статтею Конституції України вперше закріплено важливий обов’язок держави щодо забезпечення доведення законів та інших нормативно-правових актів, які визначають права і обов’язки громадян, до відома населення. Це свідчить про те, що держава справді прагне і готова забезпечувати ці права, а не тільки проголошувати їх.

Офіційне оприлюднення нормативно-правових актів здійснюється після включення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів із зазначенням присвоєного їм реєстраційного коду.

Таким чином, розмежувавши різні аспекти темпоральної дії нормативних актів, ми системно розглянули можливі способи ви-значення початку їх календарної дії, з’ясували їх відображення в українському законодавстві, звернули увагу на окремі проблеми, що існують у цій сфері, та сформулювали низку зауважень та пропозицій, зокрема, щодо синонімічності понять «набуття (набрання) чинності» та «введення в дію нормативно-правового акта», щодо необхідності поширення на юридичних осіб дії конституційного принципу «неопублікований нормативний акт не зобов’язує», щодо потреби в перегляді загального правила, за яким нормативний акт набуває чинності з моменту опублікування. 

Список використаної літератури

1. Андреева М. Л. Действие налогового законодательства во времени : автореф. дис. на соискание науч. степени канд. юрид. наук : 12.00.07 / М. Л. Андреева. — М., 2004.- 25 с.
2. Бахрах Д. Н. Действие норм права во времени: Теория, законодательство, судебная практика / Д. Н. Бахрах. — М. : Норма, 2004. — 224 с.
3. Гаврилюк Р. О. Дія норм податкового права в часі, просторі та за колом осіб / Р. О. Гаврилюк. — Чернівці : Рута, 2002. — 392 с.
4. Яхин Ф. Ф. Действие административно-правовых актов : автореф. дис… на соискание науч. степени канд. юрид. наук : 12.00.07 / Ф. Ф. Яхин. — М., 2004. — 24 с.
5. Кельзен Ганс. Чисте правознавство: з дод.: Пробл. справедливості / Ганс Кельзен ; Пер. з нім. О. Мокровольського. — К. : Юні- верс, 2004. — 496 с.
6. Конституція України : наук.-практ. коментар / ред. кол. В. Я. Тацій, Ю. П. Битяк та ін. — Х. : Право, 2003. — 808 с.
7. Закон України «Про виконавче провадження» : від 21.04.1999 р., № 606-ХІУ // Офіційний вісник України. — 1999. — № 19.
8. Лист Міністерства Юстиції України «Щодо застосування Закону України від 11 травня 2004 р. № 1704-ІУ «Про затвердження прожиткового мінімуму»: від 07.07.2004 р., № 34-48-44 // Галицькі контракти. — Дебет-Кредит. — 2004. — № 30. — С. 30-31.
9. Пономаренко Ю. А. Щодо тлумачення частини 1 статті 58 Конституції України / Ю. А. Пономаренко // Вісник Академії правових наук України. — 1999. — № 4. — С. 218-229.
10. Окрема думка судді Конституційного Суду України М. І. Козюбри стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів // Вісник Конституційного Суду України. — 1999. — № 2. — С. 25-26.
11. Рішення Конституційного Суду України: у справі за конституційним зверненням О. Л. Барабаша щодо офіційного тлумачення частини п’ятої статті 94 та статті 160 Конституції України (справа про набуття чинності Конституцією України) : від 03.10.1997 р., № 4-зп // Офіційний Вісник України. — 1997. — № 42.
12. Погребняк С. П. Колізії у законодавстві України та шляхи їх переборення: дис. . кандидата юрид. наук : 12.00.01 / Погребняк С. П.. — Х., 2001. — 257 с.