Вступ

Нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) внаслідок вчинення корупційного правопорушення, можуть бути скасовані органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, або визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об’єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, органу місцевого самоврядування. Правочин, укладений внаслідок корупційного правопорушення, є нікчемним.

Скасуванню НПА в адміністративному судочинстві присвятили наукові дослідженнятакі вчені, як В. Авер’янов, В. Бевзенко, Ю. Битяк, Н. Блажівська, Л. Горбунова, Т. Гуржій, М. Гусак,Ю. Делія, Е. Демський, С. Демченко, А. Зеленцов, С. Ківалов, Н. Клочай, І. Коліушко, А. Комзюк,О. Константій, Р. Куйбіда, О. Кузьменко, В. Лупарєв, А. Мірошниченко, А. Осадчий, О. Пасенюк,В. Перпелюк, А. Руденко, О. Рябченко, Я. Рябченко, А. Селіванов, В. Сердюка, М. Сірий, М. Смокович,В. Стефанюк, В. Тимощук, І. Тимченко, Н. Хаманєва, В. Шишкін та ін. Зокрема, Я. Рябченко запропоновано розглядати процедуру оскарження НПА: а) як звернення особи до суду з позовом про визнання незаконним НПА, що ініціює пряме втручання суду властивими йому методами в діяльність суб’єкта владних повноважень, який прийняв акт; б) як сукупність послідовних дій, що врегульовані процесуальними нормами, реалізуються у ході судочинства та спрямовані на вирішення поставленого особою питання про законність НПА; доведено доцільність задоволення умотивованих вимог, що висуваються третіми особами, незалежно від того, чи будуть задоволені вимоги позивача у справі з оскарження НПА; розроблено критерії розмежування процедури оскарження НПА і процедури оскарження актів індивідуальної дії.

Натомість триває дискусія щодо меж втручання у нормотворчу діяльність суду у вирішенні справ з оскарження НПА, оскільки йдеться про реалізацію функції нормоконтролю і оцінки казусів. 

1. Прийняття незаконних нормативно правових актів, як вид корупційного правопорушення

Законом України «Про засади запобігання та протидії корупції»  передбачено, що  прийняття незаконних нормативно-правових актів є одним із видів корупційного правопорушення.

В результаті корупційних діянь з використанням певними засобами своїх службових повноважень  та пов’язаних з цим можливостей можуть бути прийняті  неправомірні нормативно-правові акти або рішення.

Нормативно-правові акти  можуть містити рішення про надання переваг фізичним або юридичним особам – з метою одержання неправомірної вигоди або у зв’язку з прийняттям обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб; надання пільг деяким суб’єктам господарювання, а також делегування повноважень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування; призначення на посаду близьких їм осіб; інтересах дарувальника;  щодо діяльності підприємств, установ чи організацій, з якими особа надалі укладала трудові договори (контракти) або вчиняла правочини у сфері підприємницької діяльності.

Стаття 24 Закону визначає порядок усунення наслідків корупційних правопорушень здійсненних шляхом прийняття неправомірних нормативно-правових актів  та рішень, а саме нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) внаслідок вчинення корупційного правопорушення, можуть бути скасовані органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, або визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об’єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, органу місцевого самоврядування.

Тобто, у разі, коли прийняті  неправомірні нормативно-правові акти і рішення мають право скасувати орган чи посадова особа (вищого рівня чи інша), вони зобов’язані зробити це. В іншому випадку ці нормативно-правові акти і рішення визнаються незаконними у судовому порядку.

Правочин, укладений внаслідок корупційного правопорушення, є нікчемним.

Відповідно до статті  216 Цивільного Кодексу України  правовими наслідками недійсності правочину є:

• недійсний правочин не створює юридичних наслідків, крім тих, що пов’язані з його недійсністю;
• у разі недійсності правочину кожна зі сторін зобов’язана повернути другій стороні у натурі все, що вона одержала на виконання цього правочину, а в разі неможливості такого повернення, зокрема тоді, коли одержане полягає у користуванні майном, виконаній роботі, наданій послузі, – відшкодувати вартість того, що одержано, за цінами, які існують на момент відшкодування;
• якщо у зв’язку із учиненням недійсного правочину другій стороні або третій особі завдано збитків та моральної шкоди, вони підлягають відшкодуванню винною стороною.

У результаті корупційних діянь, як випливає зі статей 1,5, 10, 11 цього Закону, можуть бути прийняті неправомірні нормативно-правові акти і рішення, що стосуються

— здійснення конкретними фізичними і юридичними особами підприємницької, іншої господарської діяльності, діяльності в сфері приватизації державного майна, землі і житлового фонду, у сферах виборчого процесу, юридичної реєстрації об’єднань громадян, нагородження державними нагородами, присвоєння почесних звань і присудження почесних премій, вирішення міжконфесійних протиріч, укладення міжнародних договорів, визначення правового статусу окремих видів чи груп державних службовців та інших осіб, здійснення дозвільного контролю, трудових, житлових, сімейних та інших прав громадян, охорони здоров’я, соціального страхування і соціального забезпечення тощо,

—         надання фізичним і юридичним особам субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів чи пільг, виділення квот і ліцензій,

— відмовлення в наданні фізичним і юридичним особам інформації, що повинна бути їм надана відповідно до законодавства України, затримки такої інформації, надання недостовірної чи неповної інформації,

—         іншої діяльності державних органів, у яку неправомірно утрутилася посадова особа, уповноважена на виконання функцій держави,

— приховування корупційних правопорушень, вчинених іншими особами.

Як зазначає вчений А. Мірошниченко, судова практика не виробила критеріїв, що акт «не породжує жодних правових наслідків від моменту прийняття», або ж що «акт втрачає чинність з визначеного судом моменту після прийняття такого акта». У ст. 162 КАСУ йдеться про «визнання протиправними рішення суб’єкта владних повноважень, дії чи бездіяльності» та «скасування або визнання нечинним рішення». КАСУ (ч. 4 ст. 105) визначено вимоги, що можуть міститися в адміністративному позові (в т.ч. «скасування або визнання нечинним рішення…»), що не узгоджуються з повноваження суду (ч. 2 ст. 162). У зарубіжних незаконні правові акти з точки зору їх наслідків поділяються на нікчемні (тобто ті, що не породжують правових наслідків), та оспорювані (можуть бути анульовані з підстав, передбачених законом). Існують певні дефекти адміністративних актів, що не впливають на їх дійсність або можуть бути усунуті у подальшому, що робить акт дійсним (чинним) з ретроспективним ефектом чи усуває можливість його анулювання. Акт не може бути скасований, якщо інтереси захисту добросовісної особи, що покладалася на існування акта, переважають порівняно з публічним інтересом у скасуванні акта. І навпаки, якщо набувач діяв недобросовісно, акт не просто скасовується — таке скасування має зворотний ефект. Необхідно погодитися з думкою Ю. Попова, за якою у контексті проблеми недійсності актів їх поділ на індивідуально-правові та нормативні має вирішальне значення, а саме, НПА при його невідповідності закону має розглядатися завжди як нікчемний, проте не як оспорюваний.

Стаття 16 ЦКУ визначає правило про визнання акта незаконним. Позивачі у позовних заявах повинні формулювати свої вимоги як визнання НПА протиправним і недійсним, а індивідуального акта — протиправним та про скасування останнього. У сфері дії ГКУ особи пред’являють вимоги про визнання актів недійсними згідно зі ст. 20 ЦКУ, ст. 12 і 54 ЦПКУ.

2. Умови і порядок оскарження нормативно-правових актів і рішень, прийнятих внаслідок корупційних діянь

У тих випадках, коли прийняті у перелічених питаннях нормативно-правові акти і рішення вправі скасувати державний орган чи посадова особа (вищестояща чи інша), вони зобов’язані зробити це. В інших випадках такі нормативно-правові акти і рішення визнаються незаконними в судовому порядку.

Нормативно-правові акти і рішення підлягають скасуванню не тільки в зв’язку з прийняттям їх у результаті корупційних діянь, але й у будь-якому іншому випадку, коли вони є неправомірними, тобто не базуються на нормах законів України Тому скасування нормативно-правових актів і рішень є обов’язком повноважних державних органів і посадових осіб у випадках, коли такі акти (рішення) прийняті в результаті корупційних діянь чи інших правопорушень, пов’язаних з корупцією.

Усі нормативно-правові акти і рішення державних органів і посадових осіб поширюють свою чинність на певну територію (всю Україну, її області, райони, міста) і на певне коло осіб (усіх громадян України, осіб без громадянства й іноземців, що проживають в Україні, цих же осіб, що проживають на території будь- якої адміністративно-територіальної одиниці, державних службовців певного відомства, установи, відділу тощо), а також можуть бути вибудовані за певною ієрархічною градацією залежно від їхньої юридичної чинності.

При цьому Конституція має найвищу юридичну силу щодо всіх інших нормативно-правових актів, закони — вищу юридичну силу щодо всіх підзаконних нормативно-правових актів, підзаконні нормативно-правові акти вищих органів (наприклад, міністерств) — вищу юридичну силу щодо нормативних актів органів нижчого підпорядкування (наприклад, установ, що входять у міністерства) тощо.

Виходячи з цього, нормативний акт (рішення) може бути скасований самим суб’єктом його прийняття чи вищестоящим або іншим органом.

Наприклад, відповідно до п 16 ст. 106 Конституції України Президент України скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Згідно з ст. 118 Конституції України рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня Відповідно до ст. 152 Конституції України закони та інші правові акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання чинності, закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.

У тих випадках, коли нормативно-правовий акт (рішення), прийшлий внаслідок корупційного діяння, не може бути скасований державним органом чи посадовою особою, він може бути визнаний незаконним у судовому порядку.

Відповідно до статей 287-289, 291-296 КУпАП такі специфічні рішення деяких державних органів і посадових осіб, як постанови в справі про адміністративне правопорушення, можуть бути скасовані іншими державними органами (посадовими особами), якщо вони оскаржені особами, щодо яких винесені ці постанови, чи опротестовані прокурором.

Так, постанови судді у справах про певні адміністративні правопорушення можуть бути скасовані або змінені за протестом прокурора самим суддею, а також незалежно від наявності протесту прокурора — головою вищестоящого суду.

Відповідно до статей 19-21 Закону «Про прокуратуру», прокурор (чи заступник прокурора) у межах своєї компетенції має право опротестувати акти Прем’єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, виконавчих органів місцевих Рад, підприємств, установ, організацій, громадських об’єднань, а також рішення і дії посадових осіб і вносити протести на рішення місцевих Рад.

Протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність до закону, а також про припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права.

Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов’язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про результати розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокурор.

У разі відхилення протесту або ухилення від йою розгляду прокурор має право звернутися із заявою до суду про визнання акта незаконним Така заява може бути подана до суду протягом 15 днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту прокурора або після закінчення передбаченого законом 10-денного терміну, установленою для розгляду протесту Подача заяви прокурора до суду зупиняє дію правового акта.

Безпосередньо-судовий порядок визнання незаконними нормативно-правових актів (рішень) державних органів і посадових осіб за заявою прокурора передбачений статтями 248-15- 248-19 ЦПК України У деякій частині вони дублюють викладені норми Закону «Про прокуратуру» Крім того, у них передбачено, що заява прокурора подається до суду за місцерозташуванням органу чи роботи службової особи, акт яких було опротестовано, і розглядається суддею одноособово в десятиденний строк з дня надходження заяви у відкритому судовому засіданні за участю прокурора і представника органу (службової особи), який прийняв рішення про відхилення протесту чи не розглянув протест у встановлений термін після його надходження Неявка представника органу (службової особи) не перешкоджає розгляду заяви прокурора, однак суддя може визнати їхню явку обов’язковою.

Суддею при розгляді заяви повинні бути досліджені матеріали, що стали підставою для принесення протесту та його відхилення органом (службовою особою), необхідні документи й інші докази. Одним з доказів у таких випадках можуть виступати раніше винесені постанови про накладення адміністративного стягнення за вчинені корупційні правопорушення, що перебувають у зв’язку з опротестованим нормативно-правовим актом (рішенням).

Установивши, що опротестований акт, рішення чи дія посадової особи не відповідають вимогам закону, суддя приймає рішення про задоволення заяви, визнання акта органу, рішення чи дії службової особи незаконними і про їх скасування, а також про стягнення судових витрат з службової особи, яка видала незаконний акт (рішення).

Якщо буде встановлено, що опротестований акт органу, рішення чи дія службової особи не суперечать вимогам закону, суддя постановляє рішення про відмову в задоволенні заяви прокурора.

У результаті корупційних правопорушень службових осіб ними можуть прийматися нормативно-правові акти і рішення, що стосуються незаконного накладення адміністративних стягнень на громадян і посадових осіб, перевищення встановленого терміну прийняття рішень про реєстрацію статутів (положень) релігійних організацій, відмову в реєстрації цих статутів (положень), володіння і користування культовими будівлями і майном, а також укладення незаконних договорів, інших угод.

Відповідно до ст. 27 Закону «Про підприємства в Україні» у випадку видання державним органом акта, що не відповідає його компетенції чи вимогам законодавства, підприємство має право звернутися до суду із заявою про визнання такого акта недійсним. Відповідно до ст. 57 Закону «Про власність», якщо в результаті видання акта органом державного управління або місцевим органом державної влади, що не відповідає законові, порушуються права власника та інших осіб щодо володіння, користування чи розпорядження належним їм майном, такий акт визнається недійсним за позовом власника або особи, права якої порушено При цьому слід враховувати, що відповідно до законодавства України справи за позовами юридичних осіб про визнання недійсними ненормативних актів органів місцевого самоврядування загальним судам не підвідомчі їх розі ляд Господарським процесуальним кодексом України віднесено до компетенції господарських судів.

Умови і порядок оскарження таких нормативно-правових актів і рішень регулюється відповідно положеннями розділів 31, 31-Б і загальними положеннями ЦПК України, а також положеннями розділів 39, 40 і 42 ІДК України Крім того, порядок оскарження і скасування таких рішень державних органів (службових осіб), як постанови в справі про адміністративне правопорушення, крім положень розділу 31 ЦПК України, регулюється главою 24 КУпАП.

Зупинення дії НПА, що фактично є, на думку академіка І. Тимченка, елементом нормотворчої, а не судової діяльності, впливає на дію НПА у часі, а визначення дії НПА у часі, просторі й за колом осіб входить до функції нормотворця, а не правозастосування. За своїм змістом застосування такої міри забезпечення позову, як зупинення дії щодо НПА, є нехарактерним для судового органу, оскільки така дія фактично є втручанням у нормотворчу діяльність суб’єкта нормотворення, який при прийнятті НПА визначає порядок його застосування у часі, за колом осіб і за територією. Суду не притаманна функція визначення порядку застосування НПА у часі.

КАСУ визначено особливості провадження у справах щодо оскарження НПА. У разі відкриття провадження у справі про оскарження НПА суд зобов’язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений (ч. 3 ст. 171). Міністерства, інші органи влади направляють для виконання НПА лише після їх державної реєстрації та офіційного опублікування. У разі порушення зазначених вимог НПА вважаються такими, що не набрали чинності, і не можуть бути застосовані (п. 15 Положення, затвердженого постановою КМУ від 28 грудня 1992 р. № 731): йдеться про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України» оголошення про оскарження НПА та резолютивної частини постанови суду про визнання НПА незаконним. 

Висновки

Отже, реальна правова можливість оскарження нормативно-правових актів є безумовною вимогою правової системи будь-якої країни, яка ставить собі за мету побудову демократичної правової держави. Прозора, чітка, ефективна система оскарження нормативно-правових актів є запорукою взаємного балансу у правовідносинах держави, котра встановлює правила поведінки, з одного боку, та фізичних чи юридичних осіб, які ці правила поведінки повинні неухильно виконувати, з іншого.

Запровадження самостійної системи адміністративного судочинства та віднесення до компетенції адміністративних судів справ стосовно оскарження нормативно-правових актів стало, безумовно, кроком вперед у створенні ефективної системи захисту прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб у правовідносинах з державою.

Оскарження нормативно-правових актів є чи не найважливішою категорією справ, які розглядаються адміністративними судами. Це, передусім, пов´язано із надзвичайно високим ступенем впливу результатів розгляду судом таких справ на систему правового регулювання та суспільство в цілому. Певною мірою можна стверджувати, що справи щодо оскарження нормативно-правових актів мають підвищений соціальний ефект.

Практика розгляду справ щодо оскарження нормативно-правового акта показує, що часто саме невиконання чи недостатньо чітке та оперативне виконання обов´язку здійснення опублікування оголошення про оскарження нормативно- правового акта є доволі ефективним «квазіпроцесуальним» інструментом, який використовується суб´єктами владних повноважень з метою затягування часу, що, в свою чергу, призводить до порушення вимог статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України щодо місячного строку розгляду справи та перетворення процедури оскарження нормативно-правового акта в тривалу та неефективну.

Водночас, невиконання чи неоперативне виконання обов´язку щодо опублікування оголошення про оскарження нормативно-правового акта не завжди є наслідком свідомих зловживань з боку суб´єкта владних повноважень. Безумовно, може йтися і про недостатню організацію внутрішніх бюрократичних процедур суб´єкта владних повноважень або просто недостатність бюджетного фінансування. Водночас, очевидним є те, що недоліки внутрішніх процедур органів державної влади чи недостатність бюджетного фінансування не повинні бути на заваді ефективному захисту прав, свобод та інтересів фізичних чи юридичних осіб та оскарженню нормативно-правових актів. 

Список використаної літератури

1        Мягченко С. Виконання суб’єктами нормотворення судових рішень про визнання нечинними їх нормативно-правових актів / С. Мягченко : [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.minjust.gov.ua/9481

2        Виконання суб’єктами нормотворення судових рішень про визнання нечинними їх нормативно-правових актів : [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.minjust.gov.ua/9481

3        Блажівська Н. Процедура розгляду справ про оскарження нормативно-правових актів потребує вдосконалення / Н. Блажівська : [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.info-library.com.ua/books-text-10012.html

4        Рябченко Я. С. Оскарження нормативно-правових актів в адміністративному судочинстві : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.07 / Я. С. Рябченко. — Х., 2011.

5        Розробка проектів нормативно-правових актів відповідно до методики вирішення проблем. — К. : ФОП Москаленко О. М., 2012. — 180 с. — С. 16.

6        Батлер В. Україна на правовій карті світу / В. Батлер // Право України. — 2013. — № 9. — С. 138-145. — С. 140.

7. Жидецька В. В. Проблемні питання в оскарженні нормативно-правових актів / В. В. Жидецька // Часопис Київського університету права. — 2014. — № 4. — С. 99-106