Вступ

Державотворчі процеси в Україні відбуваються у складній соціально-економічній і політичній обстановці. Період становлення й розвитку всієї публічної влади, зокрема її законодавчої та виконавчої гілок, супроводжується структурними та організаційними реформами. Найважливіші зміни пов’язані з прийняттям Основного Закону 1996 р., проведенням конституційної реформи 2004 р. та її скасуванням 2010 р. У процесі пошуку балансу повноважень між згаданими гілками треба зважати на ту обставину, що від способу й ефективності їх співпраці залежать цілісність і стабільність не лише державного апарату, але й усієї системи публічної влади. Завершеність моделі їх взаємопроникнення слід закріпити не лише в Конституції, законах України та інших нормативно-правових актах, але й реалізувати нормативні положення у практичній площині.

Взаємодія Верховної Ради України і системи органів виконавчої влади – складна і багатоаспектна проблема державно-правової науки. Комплексне дисертаційне дослідження цього питання здійснив Ф. Веніславський. У власних розробках В. Авер’янов, О. Богачова, О. Зайчук, О. Копиленко, Ю. Древаль, Н. Нижник, В. Погорілко, Н. Плахотнюк, М. Ославський, В. Чиркін та інші науковці вивчають конституційно-правовий статус окремих органів державної влади, детально аналізують принцип поділу влад, але поза увагою залишають питання механізму взаємовідносин органів різних гілок влади. Саме конституційно-правова взаємодія парламенту України та органів виконавчої влади як окремих елементів державної влади, проблемні питання такої співпраці є перспективним напрямком наукових досліджень. Аналіз законодавчої бази і стану практики державного будівництва з окреслених питань позитивно впливатиме на юридичні досліди в царині теорії конституціоналізму.

Наша мета – аналіз взаємовідносин інститутів законодавчої та виконавчої гілок влади, виявлення причин можливих конфліктів між ними й визначення перспективної динаміки розвитку законодавчого регулювання їх конституційно-правового статусу.

1. Органи законодавчої та виконавчої влади в Україні

Як відомо, ще з давніх часів проблемою поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову переймалися багато мислителів. Вважається, що основоположниками принципу поділу влади були Д.Локк, Ш.Монтеск’є. Зазначений принцип є важливим як для політології, так і для державного управління.

Згідно із принципом поділу влади всі три її гілки мають бути незалежними одна від одної. Зосередження влади в одному органі державної влади чи в однієї особи може призвести до узурпації влади. Однак, по суті, можна говорити лише про відносну незалежність тільки судової влади, оскільки виконавча влада виконує політичну волю (закони), прийняту Парламентом. У Конституції України також визначено, що державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. В Україні принцип поділу влади реалізується через розподіл владних повноважень. Окремо слід відзначити роль інституту Президента в Україні. Згідно з Конституцією України пост Президента не віднесено до жодної з гілок влади, хоча він наділений таким обсягом державно-владних повноважень, що важко переоцінити його вплив на кожну з гілок влади. Виходячи із цього потрібно буде проаналізувати й повноваження Президента щодо впливу на інші гілки влади.

Органи виконавчої влади на місцях (областях, районах, містах Києві та Севастополі) – місцеві державні адміністрації – на відповідній території забезпечують: 1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; 2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян; 3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин – також програм їх національно-культурного розвитку; 4) підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів; 5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм; 6) взаємодію з органами місцевого самоврядування; 7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів (вищого, центрального і місцевого) ієрархічно організованої системи виконавчої влади забезпечують її моноцентричний владний координуючий вплив на об’єкти управління. На жаль, відсутність закону, який би регламентував види, повноваження, створення і діяльність центральних органів виконавчої влади, не сприяє формуванню дієздатної системи державного контролю. Зміст чинних законів України “Про Кабінет Міністрів України” і “Про місцеві державні адміністрації” повинен гармоніювати із Законом “Про центральні органи виконавчої влади”, що дозволить створити стабільну й ефективну юридичну основу організації та діяльності цілісної системи виконавчої влади.

Виконавча влада забезпечує реалізацію визначених парламентом засад внутрішньої і зовнішньої політики держави. Кабінет Міністрів України координує взаємодію парламенту з центральними й місцевими органами виконавчої влади (збирає звітну інформацію, пропозиції до законопроектів, проекти рішень на депутатські запити і звернення тощо). Крім того, Уряд має значні повноваження у сфері законотворчої діяльності, оскільки: 1) наділений правом законодавчої ініціативи; 2) розробляє загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку держави; проект закону про Державний бюджет України та володіє виключним правом винести його на розгляд Верховної Ради України; 3) вносить до парламенту проект закону про ратифікацію міжнародних договорів України [3, 99].

Законопроектна робота здійснюється згідно з перспективними і поточними планами, у пропозиціях до яких зазначаються: 1) орієнтовна назва законопроекту; 2) проблема, що потребує законодавчого врегулювання (якщо проект закону є проектом регуляторного акта, про це зазначається окремо); 3) підстава для розроблення законопроекту; 4) строк внесення законопроекту до Кабінету Міністрів України.

Аналізуючи запровадження в Україні принципу поділу влади, зробимо такі висновки:

• поділ влади здійснюється лише за формальною ознакою, а реально – відбувається перерозподіл владних повноважень між гілками влади;
• Президент унаслідок наділених владних повноважень виконує багато функцій (повноважень), притаманних виконавчій гілці влади (зокрема, п. 1, 3, 17 частини першої статті 106 Конституції України);
• неврегульованість на рівні закону питань, пов’язаних із організацією, повноваженнями й порядком діяльності уряду, спричиняє ситуацію зовнішньої регуляції та саморегуляції його діяльності.

2. Правові проблеми взаємодії законодавчої та виконавчої влади

Основне функціональне призначення Верховної Ради України – законодавча діяльність, виконавчої влади – реалізація управлінських та організаційних повноважень, спрямованих на виконання правових актів, прийнятих безпосередньо народом або його представницькими (законодавчими) органами. Тобто розроблення механізмів реалізації законів є завданням виконавчої діяльності. Повноваження законодавчої і виконавчої влади поширюються майже на всі сфери життя: економічну, соціальну, культурну, зовнішніх відносин, оборони, громадського порядку, безпеки тощо. Цим пояснюється використання значних соціально-правових, фінансових, інформаційно-технічних та ідеологічних ресурсів під час реалізації законодавчого і бюджетного процесів, основних напрямків зовнішньої та внутрішньої політики, кадрового добору. Взаємовідносини між органами законодавчої і виконавчої гілок ґрунтуються на методах координації, субординації, зобов’язання й заборони.

У сфері державного управління Верховна Рада України виконує функції: прийняття законів; затвердження Державного бюджету та внесення змін до нього; контролю за виконанням Державного бюджету, прийняття звіту щодо його виконання; визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики; затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля; надання згоди на призначення Президентом Прем’єр-міністра України; контролю за діяльністю уряду; затвердження рішень про надання Україною позик, економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх виконанням; затвердження переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації; визначення правових засад вилучення об’єктів права приватної власності. Тобто зазначені повноваження Верховної Ради України відповідають, в основному, законодавчій, установчій і контрольній компетенції.

Взаємодія парламенту з органами виконавчої влади багатогранна, зважаючи на розгалуженість та ієрархічність їх системи і значний перелік повноважень обох гілок. Вищим органом системи виконавчої влади є Уряд – Кабінет Міністрів України, колегіальний орган загальної компетенції, який керує виконавчою та адміністративною діяльністю, вирішує питання державного управління у сферах економіки і фінансів, забезпечення прав особи, правової, зовнішньої й соціальної політики, охорони здоров’я і науки, культури, спорту, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, національної безпеки тощо. До центральних органів виконавчої влади належать міністерства (керують дорученою галуззю), органи зі спеціальним статусом (виконують спеціальні контрольно-наглядові, координаційні, дозвільні функції) та державні комітети (реалізують міжгалузеве управління). Міністерство – головний (провідний) орган системи центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики в певній сфері діяльності. Міністр, як член Уряду, особисто відповідає за розроблення і втілення державної політики, спрямовує й координує здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, що належать до його відання, приймає рішення щодо розподілу бюджетних коштів. Без погодження з відповідним міністром не допускається прийняття актів Кабінету Міністрів України та утворених ним органів, внесення проектів законів та актів Президента України з окреслених питань.

Розглянутий і схвалений Кабінетом Міністрів України проект закону візується Прем’єр-міністром України і спрямовується до парламенту разом із такими документами: 1) супровідним листом із підписом Прем’єр-міністра, в якому визначається доповідач, що представлятиме проект у парламенті; 2) пояснювальною запискою з підписом керівника органу – головного розробника; 3) порівняльною таблицею (і разі подання законопроекту про внесення змін до чинного закону); 4) проектом постанови парламенту про прийняття проекту закону за основу; 5) переліком нормативних актів, які потребують викладення в новій редакції або які необхідно прийняти для реалізації положень закону; 6) окремим законопроектом про внесення змін до інших законів, якщо такі зміни необхідні для реалізації закону і не викладені у його перехідних положеннях; 7) проектом закону та матеріалами до нього в електронній формі; 8) висновком антикорупційної експертизи проекту закону.

Зазначимо, що поданий урядом законопроект представляє та супроводжує на всіх стадіях розгляду посадова особа, визначена Прем’єр-міністром, із Кабінету Міністрів, а в разі неможливості такої участі за згодою Прем’єр-міністра – заступник міністра, керівник центрального органу виконавчої влади, який не входить до складу Уряду, про що парламентові повідомляється листом, підписаним Міністром Кабінету Міністрів.

Для подання позиції Кабінету Міністрів під час розгляду законопроектів, унесених до Верховної Ради України народними депутатами, центральні органи виконавчої влади: 1) проводять моніторинг законопроектів з питань, що належать до їх компетенції, аналізують такі проекти на відповідність засадам державної політики; 2) формують пропозиції щодо визначення позиції Уряду стосовно таких законопроектів і подають їх Кабінетові Міністрів не пізніше четверга тижня, який передує тижню пленарних засідань, на яких розглядатимуться відповідні законопроекти; 3) визначають посадових осіб, які представлятимуть позицію Уряду, і повідомляють про це відповідним парламентським комітетам і Кабінетові Міністрів. Посадова особа, яка представляє позицію Уряду, інформує його про хід і результати розгляду у Верховній Раді законопроекту, стосовно якого Кабінет Міністрів займає принципову позицію.

Вважаємо за необхідне констатувати, що Регламент Кабінету Міністрів України (розд. 8), Закон “Про Кабінет Міністрів України” (ст. 27–39) визначають участь органів виконавчої влади у законотворчій діяльності. Проте саме прийняття профільного закону дозволило б детально визначити процедуру здійснення законотворчої діяльності (коло суб’єктів та межі їх повноважень, порядок розроблення ними законопроектів та узгодження правових позицій під час створення альтернативних варіантів, правовий статус суб’єктів законодавчої ініціативи, проходження законопроектів у парламенті, юридичну силу актів Верховної Ради України тощо). Слід розмістити норми, які регулюють законотворчу діяльність, в єдиному нормативному акті з метою вдосконалення законопроектної роботи, надання прозорості процедурі прийняття законодавчих актів.

Окрім взаємодії уряду і парламенту в законотворчій сфері, слід звернути увагу на інститут парламентського контролю. Нині назріла потреба в якісному законодавчому регулюванні форм його реалізації у зв’язку з погіршенням стану виконання законів. Традиційно в науці конституційного права форми парламентського контролю такі: запити до вищих посадових осіб, дебати, інтерпеляції, вотум недовіри, парламентські слухання, парламентські розслідування, доповіді уряду та окремих міністрів, щорічні урядові звіти, діяльність парламентських комісарів, імпічмент, контроль за делегованим законодавством і ратифікація [9, 283].

У межах запропонованого дослідження неможливо детально проаналізувати всі форми парламентського контролю. Проте зазначимо, що Уряд розглядає депутатські запити і звернення до Кабінету Міністрів, а також депутатське звернення до Прем’єр-міністра, першого віце-прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністра. Крім того, парламентські комітети можуть надсилати Урядові рекомендації з питань його діяльності, які за рішенням першого віце-прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністра відповідно до їх компетенції надсилаються для розгляду та врахування в роботі відповідним центральним органам виконавчої влади. Про результати розгляду зазначені органи інформують відповідний парламентський комітет і Кабінет Міністрів України.

Народний депутат України наділений також правом невідкладного прийому з питань депутатської діяльності Прем’єр-міністром та іншими членами Уряду.

Формою прояву контрольної функції парламенту щодо Кабінету Міністрів є проведення години запитань до Уряду, протягом якої урядовці відповідають у межах своєї компетенції на запитання народних депутатів та представників депутатських фракцій. Кабінет Міністрів зобов’язаний з’явитися до парламенту в повному складі.

Кабінет Міністрів в особі Прем’єр-міністра звітує перед парламентом про виконання Програми діяльності. Матеріали до звіту готують центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і Севастопольська міські держадміністрації та подають їх до 30 січня поточного року Мінекономіки. Останній, у свою чергу, подає проект звіту Кабінетові Міністрів до 5 лютого поточного року. Протягом 45 днів після закінчення календарного року Уряд затверджує звіт і подає його до парламенту.

Парламентський контроль здійснюється також на етапі виконання Державного бюджету України. Зокрема, річний звіт про виконання Закону про Державний бюджет України за відповідний рік на пленарному засіданні подає міністр фінансів. У випадку прийняття парламентом рішення про заслуховування інформації головних розпорядників коштів про використання ними коштів матеріали звітів подаються для ознайомлення першому віце-прем’єр-міністрові, віце-прем’єр-міністрові відповідно до їх компетенції та міністрові фінансів. Члени Уряду беруть участь у засіданнях парламентських комітетів під час розгляду звітів відповідно до їх компетенції.

У випадку розгляду Верховною Радою питання про відповідальність Кабінету Міністрів України останній подає Верховній Раді необхідну інформацію та відповіді на запитання її комітетів. Матеріали, підготовлені визначеними Прем’єр-міністром центральними органами виконавчої влади, надсилаються до парламенту разом із супровідним листом, підписаним Прем’єр-міністром у 10-денний строк після отримання запитань. Від імені Уряду на пленарному засіданні Верховної Ради виступає Прем’єр-міністр, інші члени Кабінету Міністрів – за рішенням парламенту.

“Крайньою” формою реалізації парламентського контролю є вотум недовіри, передбачений ст. 87 Конституції України.

Важливим напрямом діяльності парламенту є контроль за використанням державного бюджету України та за додержанням конституційних прав, свобод людини і громадянина. Згадані функції здійснюють спеціалізовані органи – відповідно Рахункова палата та Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Рахункова палата – це постійний орган державного фінансово-економічного контролю, який утворюється Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй (ч. 1 ст. 1 Закону України “Про Рахункову палату Верховної Ради України”). Одним із завдань Рахункової палати є регулярне інформування Верховної Ради України, її комітетів про хід виконання Державного бюджету України і стан погашення внутрішнього і зовнішнього боргу України, про результати здійснення інших контрольних функцій (ст. 2). Відповідно до ст. 101 Основного Закону парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод особи, що є одним із центральних питань у діяльності парламенту, здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Інститут Уповноваженого (омбудсмана) доповнює існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не тягне перегляду компетенції державних органів, що забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод (ч. 2 ст. 4 Закону). На жаль, доводиться констатувати низьку ефективність діяльності Уповноваженого. Омбудсман не володіє реальним організаційно-правовим механізмом впливу на порушників, оскільки його компетенція фактично зводиться до інформування про заявлені (виявлені) правопорушення відповідні органи державної влади, уповноважені розкривати правопорушення і відновлювати порушені права особи.

Перераховані форми парламентського контролю свідчать про вагомі важелі впливу Верховної Ради України на органи виконавчої влади. Проте інститут парламентського контролю належним чином законодавчо не врегульований. Доцільно прийняти закон про державний контроль за діяльністю органів виконавчої влади (його вищим проявом є парламентський контроль), в якому слід закріпити принципи, перелік суб’єктів, підстави і механізм реалізації, міру відповідальності за виявлені порушення.

За наявності у Верховної Ради України права затверджувати програму діяльності Уряду і вимагати її реалізації, у Кабінету Міністрів немає гарантій проти підміни його програмних позицій. Нині уряд позбавлений правових гарантій самостійності. Недоліками парламентського контролю є також здійснення його народними депутатами у формах, не передбачених законодавством, у корисливих особистих цілях; використання результатів таких перевірок для формування політичного іміджу; разовість реагування та неналежний аналіз результатів проведених контрольних заходів. Суть контрольної функції парламенту має полягати не в розслідуванні окремих випадків зловживань та афер, а у вивченні практики застосування законів. Конкретні випадки їх невиконання чи неналежного виконання слід ураховувати під час удосконалення законодавства.

Необхідно усунути внутрішні суперечності в системі органів виконавчої влади: забезпечити достатній рівень централізації влади; відмежувати функцію політичного й адміністративного керівництва; запровадити можливість притягнення до політичної відповідальності осіб, що займають державні політичні посади; мінімізувати подвійний вплив на формування корпусу керівних кадрів органів виконавчої влади; уникати дублювання функцій органів виконавчої влади; чітко визначити перелік повноважень державних службовців; розробити прозорі й детально визначені в законодавстві механізми розв’язання конфліктів.

Висновки

Нині законодавча й виконавча влада потребують конституційного і, відповідно, законодавчого реформування, вдосконалення. Надто динамічний розвиток законодавства призводить до хаотичної реорганізації органів державного управління і відсутності системного підходу до прийняття й виконання актів нормативного і ненормативного характеру. Як наслідок, сформовано неефективну правову систему і стан номінального конституціоналізму.

Проте зазначимо: немає підстав розглядати актуалізацію питання про внесення поправок до Основного Закону і низки законів щодо організації державної влади як конституційну кризу. Практика державного будівництва засвідчила: ефективна взаємодія парламенту й органів виконавчої влади, насамперед Кабінету Міністрів України, можлива за умови, якщо парламентська більшість і система органів виконавчої влади перебувають “у руках” однієї політичної сили. Якщо ж лідери парламентської більшості й високопосадовці виконавчої гілки влади обстоюють різні політичні погляди, уникнути “паралічу” механізму державного управління можна лише шляхом взаємних поступок і компромісів. Надмірна політизованість під час виконання конституційних повноважень, гостра конфронтація між представниками політичної еліти не забезпечать належного функціонування механізму управління державою. Без цілеспрямованої співпраці парламенту України й системи органів виконавчої влади створення правової бази реформування українського суспільства на визнаних принципах світового конституціоналізму дуже проблематичне.

Список використаної літератури

1. Андрущенко В. Політологія: наука про політику: Підручник для вищої школи / Василь Григорович Кремень (ред.), Микола Іванович Горлач (ред.). — 3. вид., виправ. та доп. — К.; Х. : Єдінорог, 2001. — 640с.
2. Антоненко В. Г., Бабкін В. Д., Бабкіна Ольга Володимирівна, Бебик В. М., Головатий М. Ф. Політологія: Підручник / Ольга Володимирівна Бабкіна (ред.), Володимир Павлович Горбатенко (ред.). — 3. вид., перероб., доп. — К. : ВЦ «Академія», 2006. — 568с.
3. Бабкіна О. В., Безродний Є. Ф., Горбатенко В. П., Дмитренко С. П., Дорофей В. Т. Політологія: Посібник для студ. вузів / О.В. Бабкіна (ред.), В.П. Горбатенко (ред.). — К. : Видавничий центр «Академія», 2004. — 366с.
4. Балтін В. Політологія: Навч.-метод. посіб. / Національний ун-т харчових технологій. — К. : НУХТ, 2005. — 290с.
5. Бойко О. Д., Горбатенко В. П., Денисюк С. Г., Зеленько Г. І., Коваленко А. О., Корнієнко А. О. Прикладна політологія: навч. посіб. / В.П. Горбатенко (ред.). — К. : Академія, 2008. — 472с.
6. Вегеш М. М., Остапець Ю. О., Бондар В. Л., Буркало В. В., Зан М. П. Політологія: підручник / М.М. Вегеш (ред.). — 3-тє вид., перероб. і доповн. — К. : Знання, 2008. — 384с.
7. Воробйов Є. Політологія: наука про політику: Підручник для вищої школи / Василь Григорович Кремень (заг.ред.), Микола Іванович Горлач (заг.ред.). — 4. вид., випр. та доп. — К. : Єдінорог, 2002. — 640с.
8. Гелей С. Політологія: Навчальний посібник/ Степан Гелей, Степан Рутар. — 5-є вид., перероб. і доп.. — К.: Знання , 2004. — 645 с.
9. Дробінка І. Г. Політологія: Навчальний посібник/ І. Г. Дробінка, Т. М. Кришталь, Ю. В. Підгорецький; Мін-во освіти і науки України. — К.: Центр учбової літератури, 2007. — 289 с.