Основні напрямки розвитку українського законодавства

Вступ

Актуальність теми. Для оптимального розуміння процесів історичного і сучасного становлення й розвитку української правової свідомості та культури актуального значення набуває гостра потреба дослідження прав її суб’єктів як безпосередніх носіїв численних актуальних правових форм, змістів та рефлексій. За проведеними дослідженнями права суб’єктів правової свідомості ми традиційно типологізуємо на ментальні права її первинних та ідеологічні права вторинних як такі, що традиційно характерні з точки зору виконання ними домінантних і пріоритетних функцій у суспільстві та державі [1-6]. Дана проблема безпосередньо пов’язана з основними напрямками сучасних державно-правових перетворень та досліджень, наприклад, держбюджетною темою науково-дослідних досліджень Київського національного дослідницького університету ім. Т. Шевченка «Формування механізму адаптації українського законодавства у галузі захисту прав і свобод громадян до законодавства Європейського Союзу».

Обмежена кількість праць (у тому числі й експериментальних), написаних лінгвістами, психолінгвістами, філософами та правниками, поки ще не дозволяють робити серйозні стійкі характеристики щодо таких істотних правових категорій та понять, як «ментальні права» та «ідеологічні права» суб’єктів правової свідомості та культури. Виходячи з логіки наших численних досліджень, ми «ментальні права» прив’язуємо до первинних, а «ідеологічні права» до вторинних суб’єктів правової свідомості та культури за законодавчо верифікованими домінантами норматив-но-правових рівнів їх присутності та реалізації у правовій мові [7-9]. І це зрозуміло: адже де, як не в правовій мові найповніше представлено внутрішній світ суб’єктів правової свідомості — донорів форм правової свідомості для інших її суб’єктів, що відбувається засобами мовної правової ментальності. Мовна правова ментальність — це спосіб лінгвістично-правового поділу та розподілу правового світу за допомогою законодавчої мови, де він відповідає усталеним регулятивно-правовим уявленням. Але зазначена тематика у світовій та вітчизняній науці зовсім не досліджена. Виникає гостра потреба певною мірою дослідити зазначені правові категорії та поняття, визначити потреби у їх виникненні.

Тому мета нашої роботи – дослідити основні напрямки розвитку українського законодавства.

Розділ 1. Становлення і розвиток української правової свідомості

1.1. Ментальні та ідеологічні права її суб’єктів в аспекті української правової ментальності

Правовий менталітет відрізняється від правових вчень та ідеологій тим, що він ніколи не може бути остаточно нормативно відрефлексованим і сформульованим за закономірностями становлення та розвитку правової свідомості як типово національної, у ньому завжди домінують пожиттєво закріплені у суб’єктів правової свідомості умовні правові рефлекси національної самосвідомості, правосвідомості та культури, що передаються за родинним «кровними» зв’язками як родові смислові одиниці родової правової природи через всі «століття та тисячоліття» (Г. Гегель).

Питання «Який ваш правовий менталітет?» не має сенсу. Правовий менталітет не тотожний виказаним правовим думкам та образам правової дії, він змінюється довго, з тривалим часом, при цьому різні правові думки та зразки правової поведінки мають не однакову життєстійкість. За ідеями Юргена Мітке, німецького дослідника, правовий менталітет — це історично усталена та стійка модель ідейно-світоглядного та нормативноправового світорозуміння певної малої чи великої групи людей (етноси, народи, нації), та має типово функціональною традиційну форму звичаєвої правової свідомості та культури. Саме він формує первинні природні або ментальні права первинних суб’єктів правової свідомості та культури. Про нього можна казати тільки при дослідженні групової правової поведінки, групової чи колективної правової свідомості та культури. Коли ми говоримо про правовий менталітет пустельника, маючи на увазі його правове саморозуміння, типове для пустельників, тобто розглядаємо його як представника типової корпоративно-правової групи чи класу індивідів [8, с.85]. Виявляється ж цей правовий менталітет не в наявно помітних правових діях та індивідуальних правоусвідомлених уявленнях, а в повсякденній, напівавтоматичній правовій поведінці, напівавтоматичному правовому усвідомленні та відповідному правовому мисленні. Отже, йдеться про щось, що постійно тривало передує особистісній правовій свідомості як типово національної.

Під змістом та уявленням актуальних суб’єктів української правової свідомості та культури розуміємо загально важливі для даної правової культури, ментально стереотипізовані базові переконання ідейно-світоглядного та нормативно-правового плану: ідеологічні, політичні, релігійні, етичні, естетичні, правові та інші концепції, що ними просякнуті релігія, культура, мистецтво та статичне право в тій мірі, в якій вони актуально право усвідомлюються [16, c. 42].

За проведеними дослідженнями найчастіше, але не завжди, формування ментальних прав первинних суб’єктів національної правової свідомості (культури) з максимально сформованими типовими національними властивостями відбувається за періодів її розвитку (формування ідейно-світоглядних якостей, системної архітектоніки, функцій та перспектив). Це формування загалом природних (матеріально знаково незакріплених у буквах законів) витоків правової психології — ядра системних трансформацій процесуального і статичного права на структурних засадах нестійкого, нерівноважного та перманентного, але національно структурованого емоційного-ірраціонального та більшою мірою маргінально- світоглядного знання та суспільної (суспільно-правової) практики (системних основ наукової правової психології). Формування ідеологічних прав вторинних суб’єктів правової свідомості та законодавчої культури з максимально сформованими типовими світовими (міжнародними, міжнаціональними, наднаціональними) властивостями, та, як правило, але не завжди, з пріоритетом норм міжнародного законодавства, здійснюється за періодів становлення правосвідомості (формування її нормативно-правових властивостей, структурної архітектоніки, функцій та перспектив. Це формування загалом природних витоків правової ідеології — ядра структурних трансформацій процесуального і статичного права, як типово національної і світової водночас на системних засадах стійкого, світового, цивілізаційно структурованого, наукового правового знання та правової практики (структурних основ наукової правової ідеології). Це формування загалом природних (матеріально знаково закріплених у нормативно-правових сенсах і буквах законів та ідейно-світоглядних змістах філософсько-правових творів) витоків правової психології та ідеології — двох традиційних, завжди актуальних ядер структурно-системних трансформацій процесуального і статичного права на системних засадах стійкого, рівноважного та неперманентного, але ідеологічно систематизованого раціонального, ідейно-правового пізнання та суто правової практики. Тут до поняття «правова ментальність» дуже близько підходить поняття «народна (правова) мудрість», що є змістом того чи іншого актуального епохального законотворення, побудованого на засадах певних (неприродна або маргінально-природна модель) або повних (природна модель) домінант національного правотворення та правозастосування [15, c. 244-245].

1.2. Конституційні основи розвитку законодавства України

Правотворчий процес, за визначенням А. С. Піголкіна «порядок здійснення юридично значимих дій по підготовці, прийнятті, опублікуванню нормативного акту, які процесуально оформлені, юридично опосередковані і носять офіційний характер” [9; c.95]. Результатом правотворчої діяльності є прийняття нормативно-правового акту.

Під законотворчим процесом розуміється система взаємопов’язаних і взаємообумовлених дій по створенню закону, що здійснюється у певній послідовності і складається із стадій[10; c.173]. Отже, законотворчий процес — це технологія прийняття закону. Законотворчий процес у порівнянні із законодавчим значно розширений процесом пізнання, аналізу, оцінок правостворюючих факторів, діяльністю органів державної влади по створенню проектів законів, по прогнозуванню, плануванню законодавства і багатьма іншими аспектами, що закінчується процесом прийняття і підписання закону.

Закон – це державний нормативно-правовий акт вищої юридичної сили, що регулює найбільш важливі суспільні відносини шляхом визначення юридичного статусу і встановлення загальнообов’язкових правил поведінки суб’єктів цих відносин. Закон наділяється специфічними рисами, які підкреслюють його місце серед інших нормативних актів:

закон завжди є нормативним і характеризується ознаками нормативності, тоді як підзаконний акт може мати індивідуальний характер;
закон є результатом законодавчої діяльності парламенту і приймається за встановленими процедурами (законодавчим процесом);
закон регулює найважливіші суспільні відносини;
закон має вищу юридичну силу порівняно з іншими актами. Це означає, що в разі невідповідності останніх закону вони можуть бути визнані недійсними.

З цього приводу доречною є думка, яку висловили А.Р.Мацюк, П.Ф.Мартиненко, Є.А.Тихонова, А.П.Заєць, що “на першій стадії законотворчого процесу головне місце займає наукове прогнозування і планування законодавства, прогнозування наслідків. Процесу подачі проекту нормативного акту до законодавчого органу передує серйозна робота, що бере свій початок від вивчення потреби у правовому регулюванні прийняття тих чи інших законів, що має здійснюватися на базі глибоких наукових досліджень, які в свою чергу мають стати обов’язковим елементом підготовки відповідних законопроектів”. Законотворчий процес, з точки зору його суб’єктів, має певні особливості. Так, для однієї категорії суб’єктів законотворчий процес закінчується етапом подання до Верховної Ради законопроекту (в тому випадку, наприклад, коли законопроект готувала група науковців), для інших суб’єктів законотворчий процес закінчується етапом набрання законом чинності ( Президент).

Законотворча діяльність – це діяльність уповноважених державних органів, посадових осіб, а у передбачених законом випадках усього народу України, по творенню законопроектів, яка протікає з моменту виникнення потреби у правовому регулюванні і закінчується набранням законом чинності [14, c. 5-6].

Двосторонній зв’язок між парламентом і суб’єктами права законодавчої ініціативи обумовлений, насамперед, представницьким складом самої Верховної Ради України. Депутати, що представляють народ як безпосередньо, так і через комітети і тимчасові комісії парламенту виражають інтереси і волю народу в різних сферах державного і суспільного життя. Цей двосторонній зв’язок зумовлюється й співвідношенням між парламентом і виконавчою владою (та її найвищим органом — Кабінетом Міністрів України), яке характеризує важливість професійної участі органів виконавчої влади в реалізації законів і тим самим у фахових можливостях органів виконавчої влади щодо створення високоякісних законодавчих актів.

Позитивне значення права законодавчої ініціативи полягає в тому, що саме це право дозволяє найкращим чином представляти в законодавстві інтереси громадян, органів і осіб, які є суб’єктами права законодавчої ініціативи, служить способом підвищення активності різних організацій у процесі формування державної волі в правовому регулюванні, є однією з форм демократичного управління державою.

Визначення органів і осіб, наділених правом законодавчої ініціативи, майже у всіх країнах, у тому числі Україні, здійснюється актом найвищої юридичної сили – конституцією. До прийняття Конституції України 1996 р. суб’єктами права законодавчої ініціативи в державі були Президент України, народні депутати України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Президія Верховної Ради України, комісії Верховної Ради України, Верховний Суд України, Арбітражний суд України, Генеральний прокурор України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

Вартим уваги є співвідношення кількості внесених законопроектів названими суб’єктами. Так, скажімо, в 1994 — 1996 рр. питома вага законопроектів, поданих Президією Верховної Ради України, становила 0,1% усіх законопроектів, поданих Верховним Судом України — 0,8, Вищим арбітражним судом України — 0,3, Верховною Радою Автономної Республіки Крим -0,1%.

Продуктивність роботи у сфері ініціювання різних суб’єктів, як бачимо, була неоднаковою. Крім того, в процесі розробки проекту Конституції України 1996 р. була вироблена нова ідеологія щодо кола суб’єктів права законодавчої ініціативи, спрямована на його оптимізацію і зменшення.

Так, вже за Конституційним Договором (ст. 15) законодавча ініціатива належала народним депутатам України, Президентові України, постійним комісіям Верховної Ради України, Кабінетові Міністрів України, Верховному Суду України і Вищому арбітражному суду України. Як можна пояснити звуження кола суб’єктів права законодавчої ініціативи і наслідки такого звуження?

З одного боку, залучення до законодавчої діяльності широкого кола суб’єктів давало можливість забезпечити виявлення більш широкого спектра потреб і інтересів. З іншого боку, надання права законодавчої ініціативи окремим органам не відповідало принципу поділу влади, давало змогу невиправданого лобіювання відомчих інтересів або ж було традицією авторитарного минулого. Питання представництва на законодавчому рівні таких органів цілком доцільно вирішити через систему взаємодії суб’єктів права законодавчої ініціативи між собою та з державним апаратом і громадянами.

Законодавчі пропозиції і проекти законів мають відповідати й іншим вимогам щодо їх оформлення, структури, змісту та викладу. Принагідне нагадаємо, що вимоги щодо оформлення законопроектів у різних країнах неоднакові. В СІЛА єдиною вимогою є письмова форма законопроекту і підпис конгресмена, який його вносить. В інших країнах законопроекти повинні підтримуватися декількома депутатами. В Україні та деяких інших країнах Центральної та Східної Європи законопроект має супроводжуватись обґрунтуванням [12, c. 35-36].

Іншою проблемою, яка пов’язана із законодавчою ініціативою, є доопрацювання законопроекту до першого читання.

В Україні така практика є вельми поширеною, хоча не досить обґрунтованою, оскільки можна говорити про порушення права законодавчої ініціативи відповідних суб’єктів, адже це право, за Конституцією, має реалізуватись у самій Верховній Раді України, а не у її комітетах. Тому ми підтримуємо висловлену в літературі думку про посилення гарантій реалізації права законодавчої ініціативи шляхом недопущення втручання у текст законопроекту до розгляду його у першому читанні, надання суб’єктам права на спрощений порядок відкликання законопроекту, права на представництво експерта при розгляді проекту в комітеті та Верховній Раді України.

1.3. Особливості законодавства України щодо діяльності органів державного управління у сфері формування та розвитку духовних цінностей українського суспільства

Духовно-ціннісна система українського народу формувалася протягом всього його історичного розвитку і увібрала у себе надбання як язичницької, так і християнської культур. Саме у дохристиянський період внаслідок впливу землеробського способу життя сформувалися такі ціннісні пріоритети як любов до землі, природи, праці, шанобливе ставлення до жінки. Такий економічний устрій зумовив формування у суспільній свідомості прагнення до малих суспільних утворень, перевагу особистих інтересів над груповими, що дало поштовх для формування демократичних поглядів на природу влади та зумовило негативне ставлення до будь-яких проявів авторитаризму.

У радянський період була зроблена спроба кардинально змінити традиційну систему духовних цінностей українського народу шляхом знищення її ядра – передусім християнської моралі та насадження комуністичної ідеоології. Така політика радянських органів державної влади не минула безслідно і практично призвела до ціннісного розколу, який ми переживаємо сьогодні.

У результаті аналізу основних складових гуманітарної сфери з точки зору духовно-ціннісного розвитку виявлено наявність у ній кризових явищ та суперечностей. Визначено, що їх причинами є: наслідки тоталітарного минулого, які спричинили фіксацію у суспільній свідомості радянських ідеологічних штампів, що суперечать національній системі духовних цінностей та гальмують суспільний розвиток; відсутність на початку становлення української державності чіткої стратегії духовного розвитку нації та спроби механічного відтворення традиційних українських ціннісних зразків без урахування загальносвітових глобалізаційних процесів та прагматизму в державній політиці; “залишковий” принцип у підході держави до духовного розвитку суспільства протягом усього процесу державотворення, постійне недофінансування гуманітарної сфери, яке призвело до невідворотних втрат, насамперед у матеріально-технічній базі духовної культури.

Це призвело до поглиблення духовно-ціннісної кризи, основними ознаками якої сьогодні є: існування ціннісного розриву як за географічною ознакою, так і за віковою; порушення механізму ціннісної ретрансляції; негативні тенденції у вихованні молодого покоління; зростання впливу західних ціннісних зразків, орієнтованих на задоволення матеріальних потреб та чуттєвих пристрастей; складна мовна ситуація; розкол православних церков; розмивання основних духовних цінностей, спричинене поширенням масової культури [15, c. 246-247].

Вивчення державної політики з точки зору духовно-ціннісного розвитку нації дає підстави стверджувати, що основними здобутками у цій сфері є:

наявність ціннісного аспекту у законодавчих актах, програмних документах та різноманітних концепціях;
створення сучасної законодавчої бази у сфері освіти, орієнтація українського освітнього простору на Болонський процес, що дає змогу узгоджувати кращі зразки європейської ціннісної системи з національною системою духовних цінностей;
визнання пріоритетності розвитку духовної сфери суспільства вищим керівництвом держави після подій помаранчевої революції;
створення при Главі держави Національної Ради з питань культури і духовності як консультативного органу.

На основі аналізу законодавчих актів, програмних документів, статистичних даних установлено, що прорахунками органів державної влади у сфері формування та розвитку духовних цінностей на сучасному етапі державотворення є:

відсутність у державній політиці чіткої стратегії державно-управлінського впливу на становлення та розвиток духовності та культури українського суспільства;
низький рівень фінансування основних гуманітарних галузей та неефективне використання виділених бюджетних коштів, що породжує протиріччя між декларованими завданнями та реальним їх виконанням;
суперечності у реформуванні наукової галузі;
неефективність державної культурної політики, спричинена використанням прямого адміністрування та недостатнім бюджетним фінансуванням мережі державних та місцевих закладів культури;
криза національного кінематографу, руйнування мережі сільських та міських бібліотек, низька конкурентоспроможність українського книговидання;
неврегульованість мовного питання в Україні;
відсутність чіткої політики захисту медіа-простору України, належного законодавчого регулювання цієї сфери та контролю за дотриманням існуючих правових норм;
низька ефективність діяльності органів державного управління щодо пропаганди здорового способу життя, сімейних цінностей, роз’яснення шкідливості тютюнопаління й вживання алкоголю [9, c. 52-53].

Розділ 2. Перспективи розвитку українського законодавства

2.1. Концепція розвитку законодавства України в умовах формування нової структури права

Згідно п.1, ст.51 УПС, Україна та ЄС визнали, що «важливою умовою для зміцнення економічних зв’язків між Україною та Співтовариством є зближення існуючого і майбутнього законодавства України із законодавством Співтовариства. Україна вживе заходів для забезпечення того, щоб її законодавство поступово було приведене у відповідність до законодавства Співтовариства».и Однак, конкретні терміни виконання взятих Україною зобов’язань не зазначені. В п.2, ст.51 УПС визначено ті галузі, в яких матиме місце приблизна адекватність законів: «закон про митницю, закон про компанії, закон про банківську справу, бухгалтерський облік компаній і податки, інтелектуальна власність, охорона праці, фінансові послуги, правила конкуренції, державні закупки, охорона здоров’я та життя людей, тварин і рослин, навколишнє середовище, захист прав споживачів, непряме оподаткування, технічні правила і стандарти, закони та інструкції стосовно ядерної енергії, транспорт».

Враховуючи наведене вище, керівництвом держави розпочато роботу з метою систематизації заходів щодо інтеграції України в європейський правовий простір та виконання нею зобов’язань, взятих в рамках УПС. Президентом України затверджено низку Указів, зокрема: «Про забезпечення виконання Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та Європейським Співтовариством від 24 лютого 1998р. №148/98; «Про затвердження Стратегії інтеграції України до ЄС» від 11 червня 1998р. №615/98; «Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади» від 9 лютого 1999р. №145/99 та «Про Національну раду з питань адаптації законодавства України до законодавства ЄС» від 30 серпня 2000р. №1033/2000. Серед інших заходів — Постанови Кабінету Міністрів України «Про запровадження механізму адаптації законодавства України до законодавства ЄС» від 12 червня 1998р. №852; «Про затвердження Положення про Міжвідомчу координаційну раду з адаптації законодавства України до законодавства ЄС» від 12 листопада 1998р. №1773 та «Про Концепцію адаптації законодавства України до законодавства ЄС» від 16 серпня 1999р. №1496. Ці документи заклали фундамент внутрішнього забезпечення всеохоплюючої діяльності по приведенню правового поля України до норм і стандартів ЄС. Завдяки цьому, створюється така система в механізмі правотворчості в Україні, яка забезпечуватиме розробку і прийняття всіх без виключення нормативно-правових актів у відповідності до стандартів права ЄС та країн-членів (див. таблицю). Вже розпочато роботу по адаптації законодавства стосовно скасування експортних мит, обмеження підвищення експортних тарифів, скасування спецекспорту, уніфікації ставок акцизних зборів на товари вітчизняного виробництва та ті, що імпортуються та ін. [9, c. 60-61]

Інституції, що задіяні в процесі адаптації законодавства України до норм та стандартів Європейського Союзу
Назва	Основні функції
Верховна Рада України	Законодавча діяльність
Комітет з парламентського співробітництва між Україною та ЄС	Політичний діалог з парламентарями ЄС
Президент України	Керівництво процесом адаптації законодавства
Національна рада з питань адаптації законодавства до законодавства ЄС	Пропозиції із виконання зобов’язань за УПС, координація, моніторинг, аналіз, узгодження проектів нормативно-правових актів
Кабінет Міністрів України	Планування, координація, контроль нормотворчої діяльності органів виконавчої влади
Інститут нормотворчої діяльності (при КМУ)	Наукове обґрунтування законопроектної роботи з адаптації законодавства
Міністерство юстиції України	Планування законопроектної роботи, координація нормотворчої діяльності
Міжвідомча координаційна рада з адаптації законодавства України до законодавства ЄС (при Мінюсті України)	Пропозицій щодо стратегії адаптації, рекомендацій до проектів нормативно-правових актів; правова експертиза актів
Центр порівняльного права (при Мінюсті України)	Секретаріат Міжвідомчої координаційної ради
Центр перекладів актів європейського права (при Мінюсті України)	Переклад міжнародних договорів, законодавства ЄС, аналітичних матеріалів
Українська частина Ради з питань співробітництва між Україною та ЄС	Узгодження галузевої співпраці
Українська частина Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС (підкомітет з адаптації законодавства)	Аналіз актів законодавства України з метою приведення їх у відповідність з УПС; пропозиції щодо адаптації; реалізація галузевої співпраці
Українсько-Європейський консультативний центр з питань законодавства	Консультації органам державної влади, незалежна експертиза законопроектів
Міністерства, центральні органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування	Реалізація галузевого співробітництва Україна — ЄС, імплементація УПС

З таблиці видно, що виконання покладених завдань вимагає спільних зусиль всіх гілок влади в Україні. Обсяг робіт вражає, адже гармонізація національного законодавства з нормами та стандартами ЄС пов’язана із розв’язанням цілої низки організаційних, кадрових, фінансових, методологічних, інформаційних і наукових питань та координацією діяльності органів державної влади. Цікавими в цьому контексті є результати загальнонаціонального соціологічного опитування, проведеного Центром Разумкова. Так, 42% громадян вважають найбільш послідовним прихильником руху України до Європи Президента України, 11% — Уряд і лише 3% — Верховну Раду. В результаті невисокого рівня довіри до Парламенту, розбіжностей, а нерідко й відкритого протистояння між гілками влади щодо зовнішньополітичних пріоритетів України, результативність законотворчого процесу є доволі низькою. Наприклад, за період першої-п’ятої сесії (ІІ-ІІІ скликання) ВР України на розгляд парламенту внесено 1745 законопроектів, з яких прийнято тільки 615. Досі не прийняті Податковий, нові Цивільний, Кримінальний та Кримінально-Процесуальний кодекси України, інші важливі законодавчі акти. Водночас, згідно Концепції розвитку законодавства України до 2005р. має бути підготовлено і прийнято близько 300 законів. Крім того, досить часто прийняті документи не відповідають “євростандартам”. Проведений комплексний юридичний та економічний аналіз виконання Україною її зобов’язань згідно УПС засвідчує серйозні порушення, неузгодженості і протиріччя між прийнятими нормативно-правовими актами та стандартами і нормами права ЄС. А в таких важливих сферах, як підприємницька діяльність та інвестиції, поточні платежі та капітал, конкуренція та захист власності, не було прийнято відповідно до вимог ЄС жодного нормативно-правового акту [1].

Важливою проблемою процесу наближення українського законодавства до правової системи ЄС є відсутність цілісного законодавчого поля в Україні. Як наслідок, існуюча законодавча база є суперечливою, нестабільною і малозрозумілою. Так, із 30 тис. нормативно-правових актів, що діють в Україні, закони складають лише 4,6%. Наприклад, іноземну підприємницьку діяльність в Україні регулюють понад 130 законодавчих актів. За відсутності Закону України «Про Кабінет Міністрів України», сьогодні діяльність Уряду регулюють 440 законів, повноваження Прем’єр- міністра понад 250 законів.1Х Проблема полягає не стільки в кількісних показниках, скільки у якісному змісті законодавства, адже в ЄС особливе значення приділяється саме якості правових актів. Рада ЄС прийняла спеціальне рішення з приводу правил їх підготовки, за якими правовий акт повинен бути: чітким, без зайвої довжини, не двозначним, без надмірного застосування скорочень, не містити жаргонних висловів, надто довгих фраз, незрозумілих посилань на інші тексти, ускладнень, що роблять акт складним для читання.

Ускладнює формування дієвої правової системи України також відсутність ефективного механізму імплементації чинних нормативно-правових актів. Як зазначив експерт Українсько-Європейського консультативного центру з питань законодавства В.П’ятницький «головна проблема України не в підготовці, а у виконанні нового законодавства. У нас існує велика кількість добрих законів, які не працюють на практиці».

За оцінками експертів, членство України в МПА СНД не сприяє гармонізації національного законодавства з правовим полем ЄС. Більше того, участь в МПА обмежує національний суверенітет, створює можливість втручання у внутрішні справи. Діяльність МПА матиме наслідком формування міждержавної нормативно- правової бази на території СНД, яка перебуватиме значною мірою поза загальновизнаним міжнародно-правовим полем. [8, c. 61-62]

Належної уваги потребує проблема підготовки фахівців з європейського права. Україною зроблено тільки перші кроки на цьому шляху. Наприклад в Росії (вступ до ЄС не проголошено пріоритетом РФ) дослідженнями цих проблем займається низка російських науково-дослідних та академічних установ: Інститут Європи РАН, Інститут європейського права, Центр порівняльного права при МГИМО, Асоціація європейських досліджень. В Академічному правовому університеті при Інституті держава і права РАН європейське право є обов’язковим предметом програми навчання.

Україна, нажаль, знаходиться ще далеко від європейських стандартів правової регламентації. Процес гармонізації українського законодавства з системою права ЄС уповільнюється об’єктивною різницею історичного та соціокультурного розвитку правових систем, діючою кадровою політикою, корупцією в органах державної влади, бюрократичною системою, поширенням серед владної еліти “радянських” стереотипів. Крім того, інтеграція з європейською системою права відбувається на фоні правової реформи в Україні.

Отже, формування правового поля держави є тривалим соціальним процесом, що органічно пов’язаний із змінами у всіх інших сферах життя суспільства. Штучно прискорити цей процес неможливо, але потрібно створити йому режим найбільшого сприяння. На нашу думку, більш ефективному процесові наближення правового поля держави до стандартів права ЄС, а також створенню єдиної, цілісної системи законодавства України сприятиме комплексне втілення низки заходів, серед яких: розробка т.зв. «гармонограм» — графіків роботи з гармонізації законодавства для окремих галузей права; прийняття Податкового, Цивільного, Кримінального та Кримінально-процесуального кодексів; видання Україною «Білої книги», зустрічної ЄС;Ш11 створення українсько-європейського глосарію юридичної термінології; підготовка фахівців з європейського права, активне залучення іноземних експертів та максимальне використання технічної допомоги ЄС щодо адаптації законодавства (п.3, ст.51 УПС); поглиблення співпраці з міжнародними організаціями (ООН, РЄ, ОБСЄ, ЦЄІ та ін.). Вагомим внеском в наближення українського законодавства до європейських норм права є членство України в Раді Європи, адже конвенції цієї організації встановлюють спільні правові стандарти, в т.ч. й для країн-членів ЄС. Україною ратифіковано близько 30 таких конвенцій. Розпорядженням Президента України утворено Державну міжвідомчу комісію з питань впровадження в законодавство України норм і стандартів РЄ тощо.

Безумовно, що процес адаптації законодавства вимагає посилення аналітичної складової. Цьому сприятиме максимальне використання потенціалу науково-дослідних інституцій та неурядових аналітичних центрів. Органи державної влади можуть співпрацювати із “мозковими центрами” для отримання допомоги при вирішенні суперечливих питань, розробки практичних рекомендацій з урахуванням інтересів та особливостей України, прийнятті рішень серйозної політичної природи та ін. Прикладом такої співпраці є ефективне функціонування спеціального підрозділу з європейської інтеграції при дослідницькому бюро польського Сейму, створеного в 1997р.

Адаптація чинного українського законодавства до законодавства ЄС — обов’язкова передумова успішної реалізації європейських прагнень України. Розуміння важливості та складності цього процесу, конструктивна співпраця всіх гілок влади, вдале застосування підходів та методів до багатогранності європейського правового поля, а також врахування досвіду асоційованих країн ЄС дасть позитивний результат [9, c. 61-62].

2.2. Шляхи розвитку українського законодавства

Проблема планування законодавчої діяльності парламенту має винятково велике значення не лише для організації роботи парламенту, а, насамперед, для управління економічними, політичними, соціальними, культурними та іншими процесами. Планування законодавчої діяльності задає систему базових критеріїв державної політики, в тому числі підвищення ефективності та цілеспрямованості всієї законодавчої діяльності. На жаль, нині є всі підстави констатувати, що законодавча діяльність українського парламенту позбавлена системного, послідовного, планомірного та перспективного характеру, не має чіткої та стабільної спрямованості на стимулювання прогресивного суспільного розвитку, а також консолідації зусиль органів державної влади у процесі підготовки законопроектів, що, в свою чергу, впливає також на процедуру прийняття законів та їх якість. Зокрема, при формуванні Порядку денного сесії враховуються лише зареєстровані законопроекти.

Відповідно до наведених вище факторів впливу на розвиток законодавства пріоритетним напрямком є закріплення у законодавстві положень, що стосуються прогнозування та планування законодавчої діяльності. На сьогодні правове регулювання питання планування розвитку законодавства закріплено у законах України «Про Регламент Верховної Ради України» та «Про комітети Верховної Ради України».

У прийнятому в липні 1994 року Регламенті Верховної Ради України (втратив чинність) повноваження щодо розробки річного і перспективного планів законопроектної роботи Верховної Ради і подання їх на розгляд парламенту покладалося на Президію Верховної Ради, а згодом на Погоджувальну раду депутатських фракцій (груп). У результаті внесення змін до Регламенту та й у прийнятому 10 лютого 2010 р. Законі України «Про Регламент Верховної Ради України» норми, що стосуються планування законопроектної роботи, дещо змінилися. Зокрема, згідно із статтею 73 вказаного Закону Погоджувальна рада депутатських фракцій узгоджує проект плану законопроектної роботи та рекомендує його Верховній Раді для затвердження, тобто про перспективне планування вже не йдеться.

Проте за Законом України «Про комітети Верховної Ради України» норма щодо перспективного планування залишилася, зокрема, зазначено: «законопроектна функція комітетів полягає у внесенні пропозицій щодо перспективного планування законопроектної роботи» (ст. 12).

Як вважається, зазначені вище неузгодженості в плануванні законодавчої діяльності парламенту впливають не лише на законодавчий процес, що неминуче позначається на якості формування правової системи, а й на ефективність прийнятих законів. Тим більше, що загострення соціально-економічних проблем вимагають від народних депутатів України та виконавчої влади рішучих консолідованих дій.

У цьому контексті, необхідно підкреслити, що у чинному законодавстві не врегульовані порядок та процедура перспективного планування законотворчої та законодавчої діяльності депутатських фракцій, парламентської коаліції та уряду й суб’єктів права законодавчої ініціативи, а також правовий механізм їх взаємодії у зазначеній сфері. На наш погляд, це має бути більш чітко прописано у Законі України «Про Регламент Верховної Ради України».

Варто зауважити, що протягом значного часу не прийнятий закон «Про нормативно-правові акти», який також мав би послугувати для налагодження планування законотворчої діяльності суб’єктів права законодавчої ініціативи.

Зрозуміло, що законодавство має розвиватися планомірно й забезпечувати системне регулювання суспільних відносин. Планування законодавчої діяльності дозволяє сконцентрувати увагу на стратегічних та пріоритетних завданнях, що стоять перед суспільством та державою. Ясне бачення перспектив та їх цільове програмування дозволять налагодити узгоджений підхід до законотворчої діяльності, впливати на подальший розвиток і формування всього правового масиву українського законодавства [1, c. 220-222].

Висновки

Розбудова української державності, проведення реформ, побудова громадянського суспільства неможливі без розвитку української духовності. Протягом років незалежності нашої держави основним завданням державного управління був розвиток економіки, тому вирішення проблем у духовній сфері суспільства відбувалося за залишковим принципом. Відсутність чіткої програми духовного відродження українського суспільства гальмувала втілення будь-яких реформ у всіх сферах суспільного життя. Для розуміння й вирішення проблем, які склалися, необхідним є ґрунтовний аналіз діяльності органів державної влади щодо формування та розвитку духовних цінностей українського суспільства як однієї із складових духовного-інтелектуального розвитку нації.

Отже, в Україні не розроблена чітка програма духовного розвитку українського суспільства, яка повинна відігравати важливу роль для визначення основних напрямів діяльності органів державного управління щодо здійснення культурної, освітньої та інформаційної політики у сфері формування та розвитку духовних цінностей.

Недостатньо визначеною залишається культурна політика в Україні. Відсутність чіткого законодавства, яке б визначало державну політику у сфері культури, а також фінансування розвитку культури за залишковим принципом негативно впливають на розвиток духовних цінностей українського суспільства. Відсутнє чітке законодавство щодо регулювання діяльності засобів масової інформації з урахуванням важливої ролі ЗМІ для розвитку духовності та формування у суспільстві духовно-ціннісних орієнтацій.

Тому одним із головних завдань органів державного управління, які забезпечують здійснення політики, має стати розробка проектів нормативно-правових актів для вдосконалення законодавства України щодо розвитку сфери українського суспільства.

Список використаної літератури

Законотворчий процес у дзеркалі парламентської статистики / Проблеми законодавчого забезпечення пріоритетних сфер суспільних відносин (на основі аналізу законопроектів, включених до порядку денного четвертої та п’ятої сесій Верховної Ради України шостого скликання) / За заг. ред. В.М. Литвина. – Том 2. – К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 2010. – С.218-232.
Про щорічні Послання Президента України до Верховної Ради України: Указ Президента України від 09.04.1997 р. № 314/97 / Офіційний вісник України. – 1997. – №16. – С.17.
Про Кабінет Міністрів України: Закон України від 07.10.2010 р. № 2591-VI / Голос України. – 13 жовтня 2010. – № 191.
Регламент Верховної Ради України від 27 липня 1994 р. № 129/94-ВР / Відомості Верховної Ради України. – 30.08.1994. – № 35. – Ст. 338 (Втратив чинність на підставі Постанови Верховної Ради України від 16 березня 2006 р. № 3547-IV / Відомості Верховної Ради України. – 2006. – № 23, № 24-25. – Ст. 202.).
Про Регламент Верховної Ради України: Закон України від 10 лютого 2010 р. № 1861 – VI / Відомості Верховної Ради України. – 2010. – № 14-15, № 16-17. – Ст.133.
Про комітети Верховної Ради України: Закон України в редакції Закону № 3277–IV від 22 грудня 2005 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2006. – № 17. – Ст.146.
Грищук В. К. Методологічні проблеми правової реформи / В. К. Грищук // Концепція розвитку законодавства України : Матеріали наук.-практ. конф., трав. 1996 р., Київ. / Ін-т законодавства Верхов. Ради України; [Редкол.: Опришко В.Ф. (голова) та ін.]. – С. 52-54.
Колодій А. М. Концепція розвитку законодавства України в умовах формування нової структури права / А. М. Колодій // Концепція розвитку законодавства України: Матеріали наук.-практ. конф., трав. 1996 р., Київ. / Ін-т законодавства Верхов. Ради України; [Редкол.: Опришко В.Ф. (голова) та ін.]. – К., 1996. – С. 61-63.
Конституційні основи розвитку законодавства України : Навч.-метод. посібник для самост. вивч. дисципліни. / Опришко В.Ф., Онопчук І.Ю.; Київ. нац. екон. ун-т. — К., 2003. — 130 с.
Концепции развития российского законодательства. [Хабриева Т.Я., Тихомиров Ю.А., Орловский Ю.П.]. / Под ред. Ю. А. Тихомирова. – М.: Городец, 2004. – 848 с.
Концепция стабильности закона. [Варламова Н.В., Гаврилов О.А., Исаков В.Б., Казимирчук В.П. и др.]. / Отв. редактор Д. П. Казимирчук.. – М.: Проспект, 2000. – 176 с.
Котюк В.О. Загальна теорія держави і права : Навчальний посібник. – К.: Атіка, 2005. – 592 с.
Опришко В.Ф., Онопчук І.Ю. Конституційні основи розвитку законодавства України: Навч.-метод.посібник для самост.вивч.дисц. – К.:КНЕУ, 2003. – 132 с.
Ткаченко О. М. Від системної правотворчості до систематизації національного законодавства // Систематизація законодавства в Україні: проблеми теорії і практики : Матеріали міжнар. наук.- практ. конф., жовт. 1999 р. / Ін-т законодавства Верхов. Ради України; [Редкол.: В.Ф.Опришко (голова) та ін.]. – К., 1999. – С. 3-13.
Дмитрієнко Ю. М. Становлення і розвиток української правової свідомості: ментальні та ідеологічні права її суб’єктів в аспекті української правової ментальності / Ю. М. Дмитрієнко // Форум права. — 2011. — № 2. — С. 244—252
Шемшученко Ю. С. Теоретичні засади Концепції розвитку законодавства України / Ю. С. Шемшученко // Концепція розвитку законодавства України : Матеріали наук.-практ. конф., трав. 1996 р., Київ. / Ін-т законодавства Верхов. Ради України; [Редкол.: Опришко В.Ф. (голова) та ін.]. – К., 1996. – С. 42-44.

Освіта та самоосвіта