Вступ

В умовах становлення правової Української держави одне з провідних місць посідає адміністративне право. На нього покладається вирішення проблем досить складних управлінських відносин, що виникають у сфері виконавчої влади. Основне місце в реалізації правового регулювання суспільних відносин у сфері адміністративного права посідає явище, яке в теорії права, юридичній науці та адміністративному праві має назву механізму адміністративно-правового регулювання. Саме за рахунок останнього та його складових частин досягається мета якісної регламентації суспільних відносин, то входять до предмета адміністративного права.

Слід зазначити, що сама категорія «механізм правового регулювання» виникла в рамках загальної теорії права для відображення руху, функціонування правової форми. У подальшому ця ідеологія розвинулася, знайшла нових прихильників, що дало змогу визначально науковій проблемі постати у 80-х роках XX ст. одним із питань навчального курсу теорії держави і права. Своєю чергою, базуючись, як і інші галузеві дисципліни, на принципах і засадах загальної теорії права, адміністративне право теж певним чином реагує на формулювання нових теоретичних аспектів, які стосуються до проблеми правового регулювання. Вказане дає можливість зазначити, що сьогодні механізм адміністративно-правового регулювання суспільних відносин уявляється як категорія, що виражає процес переведення нормативності права в упорядкованість суспільних відносин, що нормами цієї галузі права регулю­ються. Іншими словами, правові норми, які використовуються в адміністративному праві, самі по собі статичні, а в рух вони приводяться саме за допомоги механізму адміністративно-правового регулювання. Також із деякою мірою умовності можна припустити, що норми адміністративного права — це статика, а механізм адміністративно-правового регулювання — динаміка.

1. Поняття механізму адміністративно-правового регулювання та його складові частини (елементи)

Механізм адміністративно-правового регулювання (далі МАПР) — це сукупність правових засобів, за допомоги яких здійснюється правове регулювання суспільних відносин у сфері адміністративного права. Аналізуючи це визначення, слід зазначити, що початково може скластися враження про схожість цього явища з розглянутою раніше категорією «метод адміністративного права» [8, с. 54]. Справді, даючи визначення і висвітлюючи метод адміністративного права, було вказано, що це — сукупність правових засобів і способів, за допомоги яких здійснюється адміністративно-правове регулювання відповідних суспільних відносин. Тобто, йшлося про те, як адміністративне право регулює відповідні суспільні відносини.

Виходячи з цього доцільно вказати певні відмінності між категоріями «метод адміністративного права» та «механізм адміністративно-правового регулювання». Вони торкаються двох аспектів.

Метод адміністративного права — сукупність способів правового регулювання, а механізм адміністративно-правового регулювання — сукупність правових засобів. Незважаючи на лінгвістичну схожість, під кутом зору права це — різні терміни, оскільки способи правового регулювання — це: а) приписи; б) заборони; в) дозволи. Водночас правові засоби — це норми права, правові відносини, акти реалізації прав та обов’язків [8, с. 55].

Якщо метод адміністративного права — зовнішня характеристика того, як адміністративне право регулює відповідні суспільні відносини (імперативно, диспозитивно, шляхом субординації, координації, реординації, адміністративного договору), то механізм адміністративно-правового регулювання являє собою внутрішню характеристику цього процесу, де стає зрозумілим, яким чином норма адміністративного права приводиться в рух, починає регулювати суспільні відносини, яким чином суб’єкти адміністративного права можуть впливати на процес правового регулювання.

Говорячи про те, що МАПР — це сукупність правових засобів, доцільно показати, про які саме правові засоби йдеться. Існують декілька варіантів, які відображають позиції певних науковців стосовно складових елементів механізму адміністративно-правового регулювання.

Дамо певні пояснення. Органічними складовими частинами МАПР можуть уважатися ті, що визначають суть самого явища МАПР, тобто без яких не може відбуватися сам механізм адміністративно-правового регулювання. Своєю чергою, функціональними складовими частинами МАПР можуть уважатися ті, які значною мірою впливають на МАПР, на його вираженість та ефективність, водночас вони не є обов’язковими елементами. Тобто, функціональні складові мають можливість якісно змінити механізм адміністративно-правового регулювання, вони суттєво впливають на його надійність (наприклад, що вище рівень правосвідомості суб’єктів адміністративно-правових відносин, що надійніше діє МАПР), але сам по собі МАПР може існувати (здійснюватися, втілюватись у життя) без функціональних складових частин [8, с. 56].

Органічні складові частини МАПР:

Норми права — загальнообов’язкові правила поведінки, встановлені з метою регулювання суспільних відносин.

Акти реалізації норм права — процес фактичного втілення в життя приписів правових норм через поведінку суб’єктів адміністративного права.

Правові відносини — вольові суспільні відносини, що вини­кають на основі норм права.

Зазначені органічні складові частини МАПР докладніше буде висвітлено у відповідних параграфах цієї теми. Функціональні складові частини МАПР:

1. Юридичний факт — це конкретні життєві обставини, з якими пов’язані виникнення, зміна та припинення адміністративно-правових відносин. Самі по собі норми адміністративного права не діють, вони активізуються лише тоді, коли настають необхідні для їхньої дії життєві обставини.

Своєю чергою, фактичний склад — це сукупність двох або кількох юридичних фактів. Наприклад, для набуття права керування транспортним засобом є необхідною наявність таких юридичних фактів:

—  настання відповідного віку;

—  відсутність медичних протипоказань;

—  одержання посвідчення про здачу відповідних іспитів.

2. Правова свідомість суб’єктів адміністративно-правового регулювання — система відображення правової дійсності у поглядах, почуттях, уявленнях людей про право. Правова свідомість складається з: а) правової ідеології; б) правової психології; в) правової поведінки [5, с. 67].

Правова культура суб’єктів адміністративно-правового регулювання — система правових цінностей, завдяки яким правильно розуміються та виконуються приписи норм адміністративного права. Належні рівні правової культури та правової свідомості значною мірою впливають на МАПР, оскільки створюють своєрідну основу правового регулювання.

Законність — правовий режим суспільного життя, який характеризується неухильним дотриманням норм права всіма суб’єк­тами правових відносин. Як функціональна складова МАПР, законність затребувана суспільним середовищем, державою, окремими громадянами. Законність сприяє якісному здійсненню державного управління. Для громадян законність являє собою засіб, за допомоги якого вони захищаються від порушення своїх прав, свобод і законних інтересів [5, с. 67].

Акти тлумачення норм права — процес, спрямований на встановлення змісту норм права з метою їх правильної реалізації.

Акти застосування норм права — прояв владного веління компетентних державних органів, спрямований на забезпечення умов для реалізації суб’єктивних прав та обов’язків учасників адміністративно-правових відносин. Застосування можна сприймати як один із варіантів реалізації норм права, однак реалізовувати його мають право лише компетентні державні органи. Результат процесу застосування норм права — акт застосування права, що являє собою результат вирішення конкретної юридичної справи.

Стадії механізму адміністративно-правового регулювання. У площині функціонування МАПР — процес, що складається з певних стадій.

І. Регламентація суспільних відносин (розробка та прийняття правових норм, які формулюють правила поведінки для учасників суспільних відносин). На цій стадії відбувається правотворча діяльність компетентних державних органів зі створення правових норм і нормативно-правових актів.

1. Виникнення суб’єктивних прав та юридичних обов’язків. Тут відбувається процес переходу від загального до конкретного, від загальних приписів правових норм до конкретної моделі поведінки того чи іншого суб’єкта адміністративного права. «Пусковим моментом» у цьому випадку є юридичний факт (фактичний склад). У рамках цієї стадії відбувається деталізація, уточнення загальних правил поведінки відповідно до конкретної ситуації.

III. Реалізація (фактичне використання) суб’єктивних прав та юридичних обов’язків. На цій стадії фактично втілюються в життя приписи норм адміністративного права в реальну поведінку того чи іншого суб’єкта адміністративного права [5, с. 69].

Проводячи паралелі між стадіями механізму адміністративно-правового регулювання та його органічними складовими частинами (норми права, акти реалізації норм права, адміністративно-правові відносини), необхідно зазначити таке. Спершу виникає норма адміністративного права, яка встановлює певне правило поведінки, далі суб’єкт адміністративного права реалізує вказану норму права (через дотримання, виконання, використання чи застосування), і, насамкінець, виникають відповідні правові відносини.

2. Поняття, структура та види адміністративно-правових норм

Адміністративно-правова норма — це загальнообов’язкове правило поведінки, що встановлене державою з метою регулювання суспільних відносин, що входять до предмета адміністративного права, і забезпечене засобами державного примусу.

Коли ми говоримо «встановлене державою», то маємо на увазі компетентні державні органи, які мають право приймати (видавати) нормативні акти, що складаються з правових норм. Йдеться про:

1. Верховну Раду України (приймає Закони України згідно зі ст. 85 Конституції України);
2. Президента України (видає укази та розпорядження згідно зі ст. 106 Конституції України);
3. Кабінет Міністрів України (видає постанови та розпоря­дження згідно зі ст. 117 Конституції України);
4. Міністерство внутрішніх справ України та інші міністер­ства (видають накази, інструкції, дають розпорядження в межах своєї компетенції);
5. Інші органи виконавчої влади (видають накази, постанови, інструкції, правила, положення), а також інші органи, які видають документи, що стають джерелами адміністративного права. Тож можна вказати, що термін «установлене державою» свідчить про легітимний характер діяльності органу (посадової особи), зокрема й у сфері правотворчості [4, с. 79].

У цілому норми адміністративного права мають ті самі характеристики, що й у норми права взагалі; водночас є певні відмінності, які свідчать про наявність деяких особливостей норм адміністративного права. їх аналіз дозволяє вирізнити основні.

Особливості адміністративно-правових норм порівняно з іншими правовими нормами.

У них знаходить своє вираження державний інтерес. Норми адміністративного права забезпечують функціонування публічного управління, а звідси — існування держави як такої. Йдеться про те, що без управління держава не може існувати і виконувати покладені на неї функції, а це призводить до хаосу, анархії та зникнення держави. З цього приводу можна виснувати, що якісно створені адміністративно-правові норми є одним із факторів забезпечення національної безпеки.

Переважно імперативний характер, їх реалізація підкріплюється можливістю застосування засобів державного примусу. Іншими словами, приписи переважної більшості (але не всіх) адміністративно-правових норм не передбачають можливості вибору варіанта поведінки у суб’єкта адміністративно-правових відносин, який не має владних повноважень. Відповідно інший суб’єкт є носієм владних публічних повноважень. Утім, необхідно вказати, що частина адміністративно-правових норм (яка поступово збільшується) має диспозитивний характер, за якого суб’єктові адміністративного права надається право вибору поведінки в тій чи іншій ситуації. У широкому розумінні можна вказати, що ця риса адміністративно-правових норм здебільшого стала проявлятись останнім часом, коли Україна стала на шлях демократичних перетворень, коли права окремо взятої людини дедалі частіше визначають спрямованість діяльності органів держави [4, с. 80].

Є регулятором суспільних відносин у багатьох сферах суспільного життя (промисловість, фінанси, транспорт, будівництво, охорона здоров’я, внутрішні справи та ін.). За ступенем комплексності адміністративно-правовим нормам немає рівних серед інших правових норм.

У рамках адміністративного права розрізняють матеріальні та процесуальні адміністративно-правові норми. Самі вказані види норм права буде проаналізовано далі, тут же необхідно вказати таке Означена особливість відрізняє адміністративне право від цивільного та кримінального права, які у певний час, накопичивши значний масив процесуальних норм права, виокремили зі сфери свого регулювання відносини відповідного характеру, визначивши таким чином створення цивільно-процесуального та кримінально-процесуального права як самостійних галузей права [4, с. 80].

Частини адміністративно-правової норми (гіпотеза, диспозиція, санкція) нерідко містяться у різних нормах права (нормативно-правових актах) Це пояснюється тим, що велика кількість норм адміністративного права мають організаційний характер, а тому досить часто вони мають загальну гіпотезу (сформовану в рамках іншої норми права на початку правового акта) і санкцію, що виражена в іншому документі (скажімо, в Кодексі України про адміністративні правопорушення) [11, с. 28].

Сприяють захисту прав людини від свавілля з боку чиновників Визначаючи межі можливої поведінки у сфері публічного управління, норми адміністративного права унеможливлюють (або мінімізують) порушення прав людини у діяльності представників державної влади Адже коли норма права чітко визначає порядок діяльності в тій чи іншій ситуації, то можливостей для протиправного «маневру» у чиновників стає менше У рамках цієї ж особливості норм адміністративного права доцільно вказати про можливість, завдяки нормам Кодексу адміністративного судочинства України, звернення громадян, які вважають себе постраждалими від неправомірної діяльності представників держави, до адміністративного суду, який спеціалізується саме на таких справах

Структура адміністративно-правової норми — це її внутрішня будова, тобто перелік складових частин її складають

А Гіпотеза — це частина адміністративно-правової норми, в якій визначаються умови, за яких настає чинність усієї норми права гіпотеза відповідає на питання коли? Де? в якому разі? за якої умови? Наприклад, згідно зі ст 12 постанови Кабінету Міністрів України від 1 березня 1999 р № 309 «Про затвердження Положення про підготовку науково-педагогічних і наукових кадрів» керівники підприємств, установ та організацій зобов’язані звільнити з роботи осіб, зарахованих до аспірантури з відривом від виробництва або докторантури, в необхідний для своєчасного прибуття на навчання термін Підставою для звільнення з роботи є копія наказу про зарахування особи до аспірантури або докторантури Гіпотезою в цьому випадку є зарахування особи до аспірантури чи докторантури з відривом від виробництва [4, с. 83].

Проте часто адміністративно-правові норми, як уже було зазначено раніше, не містять гіпотези Наприклад, норми, що регламентують внутрішньоорганізаційну діяльність органів виконавчої влади, часто не мають гіпотез, бо містяться у вступній частині, преамбулі чи загальних положеннях нормативно-правового акта

Б Диспозиція — це основна частина адміністративно-правової норми, в якій зазначаються права та обов’язки учасників адміністративно-правових відносин Характерна особливість диспозицій, як і адміністративно-правових норм у цілому, — їхній імперативний характер, коли учасники відносин не можуть за своєю згодою змінити правило поведінки, а повинні чинити саме так, як указано в диспозиції норми. Скажімо, згідно з положенням ст 25 Закону України від 17 січня 2002 р № 2984-Ш «Про вищу освіту» (типи вищих навчальних закладів), відповідно до існуючих напрямів освітньої діяльності в Україні діють вищі навчальні заклади таких типів:

1) університет — багатопрофільний вищий навчальний заклад четвертого рівня акредитації, який провадить освітню діяльність, пов’язану зі здобуттям певної вищої освіти та кваліфікації широкого спектра природничих, гуманітарних, технічних, економічних та інших напрямів науки, техніки, культури і мистецтв, проводить фундаментальні та прикладні наукові дослідження, є провідним науково-методичним центром, має розвинену інфраструктуру навчальних, наукових і науково-виробничих підрозділів, відповідний рівень кадрового і матеріально-технічного забезпечення, сприяє поширенню наукових знань та здійснює культурно-просвітницьку діяльність [4, с. 84].

Можуть створюватися класичні та профільні (технічні, технологічні, економічні, педагогічні, медичні, аграрні, мистецькі, культурологічні тощо) університети.

— академія — вищий навчальний заклад четвертого рівня акредитації, який провадить освітню діяльність, пов’язану зі здобуттям певної вищої освіти та кваліфікації у певній галузі науки, виробництва, освіти, культури і мистецтва, здійснює фундаментальні та прикладні наукові дослідження, є провідним науково-методичним центром у сфері своєї діяльності і має відповідний рівень кадрового та матеріально-технічного забезпечення;

— інститут — вищий навчальний заклад третього або четвертого рівня акредитації або структурний підрозділ університету, акаде­мії, який провадить освітню діяльність, пов’язану зі здобуттям певної вищої освіти та кваліфікації у певній галузі науки, виробництва, освіти, культури і мистецтва, провадить наукову, науково-методичну та науково-виробничу діяльність і має відповідний рівень кадрового та матеріально-технічного забезпечення;

— консерваторія (музична академія) — вищий навчальний заклад третього або четвертого рівня акредитації, який провадить освітню діяльність, пов’язану зі здобуттям певної вищої освіти і кваліфікації в галузі культури і мистецтва — музичних виконавців, композиторів, музикознавців, викладачів музичних дисциплін, здійснює наукові дослідження, є провідним центром у сфері своєї діяльності і має відповідний рівень кадрового та матеріально-технічного забезпечення;

— коледж — вищий навчальний заклад другого рівня акредитації або структурний підрозділ вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації, який провадить освітню діяльність, пов’язану зі здобуттям певної вищої освіти та кваліфікації у споріднених напрямах підготови (якщо є структурним підрозділом вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації або входить до навчального чи навчально-науково-виробничого комплексу) або за кількома спорідненими спеціальностями і має відповідний рівень кадрового та матеріально-технічного забезпечення;

— технікум (училище) — вищий навчальний заклад першого рівня акредитації або структурний підрозділ вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації, який провадить освітню діяльність, пов’язану зі здобуттям певної вищої освіти і кваліфікації за кількома спорідненими спеціальностями, і має відповідний рівень кадрового та матеріально-технічного забезпечення [4, с. 86].

Виходячи з цього держава визначає своєрідні «правила гри» в області створення вищих навчальних закладів. Тобто, орган державної влади чи приватні особи, які планують створити вищий навчальний заклад, повинні орієнтуватися, що назвати його «університет», «академія» чи «технікум» можна лише за умови відповідності зазначеним вище критеріям. Таким чином, слід указати, що нечіткість, двозначність диспозиції потенційно ведуть до невірного тлумачення норми адміністративного права і, як наслідок до помилкових рішень.

В. Санкція — це частина адміністративно-правової норми, в якій зазначаються заходи державного примусу в разі порушення правил поведінки, встановлених цією нормою. Особливості санкцій адміністративно-правових норм:

—  часто бувають відсутні (внутрішньо-організаційна діяльність органів виконавчої влади передбачає дисциплінарну відповідальність);

— нерідко встановлюються за порушення всієї сукупності адміністративно-правових норм, сформульованих в одному акті;

—  наявність великої кількості різних санкцій [4, с. 87].

Види адміністративно-правових норм.

Окрім типової структури, наявності певних загальних рис та особливостей адміністративно-правових норм, слід розрізняти їх:

1. За предметом правового регулювання:

— матеріальні (містять комплекс прав, обов’язків і відповідальності учасників адміністративно-правових відносин). Наприклад, ст. 245 КУпАП (Завдання провадження в справах про адміністративні правопорушення) зазначає, що такими завданнями є: своєчасне, всебічне, повне та об’єктивне з’ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють учиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.

Матеріальні норми адміністративного права ще називають статичними;

— процесуальні (визначають порядок реалізації прав, обов’язків та відповідальності учасників адміністративно-правових відносин). Наприклад, ст. 246 КУпАП [11, с. 64] (Порядок провадження в справах про адміністративні правопорушення). Такі норми ще називають динамічними.

Своєю чергою, процесуальні норми можна переділити на адміністративно-юрисдикційні та адміністративно-процедурні. Перші визначають порядок провадження справ про адміністративні правопорушення, другі — порядок (процедури) позитивного характеру (ліцензування, акредитація, атестація та ін.).

Доречно наголосити, що саме на підставі нечіткого формулювання або взагалі відсутності певних процесуальних норм деякі матеріальні норми називають декларативними. Йдеться про те, що, закріплюючи певне право громадян, держава не розробляє конкрет­них механізмів (порядку, процедури) втілення їх у життя.

2. За юридичним змістом:

— зобов’язуючі — вимога виконати певні дії. Наприклад, відпо­відно до постанови Кабінету Міністрів України від 26 липня 2006 р. № 1031 «Про затвердження Угоди між Кабінетом Міністрів України та Урядом Російської Федерації про порядок перетинання українсько-російського державного кордону жителями прикордонних районів України та Російської Федерації» жителі прикордонних районів перетинають кордон на умовах цієї Угоди на підставі документів, що посвідчують особу і громадянство України або Російської Федерації та підтверджують постійне проживання в прикордонних районах, і мають право перебувати на території держави іншої Сторони лише в межах прикордонних районів. Цим указана норма свідчить, що в разі перетинання зазначеного кордону вказані категорії громадян зобов’язані мати документи, які посвідчують особу і громадянство України або Російської Федерації та підтверджують постійне проживання в прикордонних районах;

— забороняючі — заборона виконувати певні дії. Як приклад можна вказати норму права, відповідно до якої забороняється підтримка виробництва (імпорту) тютюну і тютюнових виробів для реалізації на митній території України у формі державного фінансування, надання за рахунок коштів Державного бюджету України та місцевих бюджетів відповідним суб’єктам господарювання фінансової допомоги, фінансових гарантій, дотацій, субсидій, пільгових кредитів (позик);

— уповноважуючі — право суб’єкта адміністративно-правових відносин самостійно вирішувати питання про здійснення відповідних дій. Наприклад, коли у громадянина є значні підстави для подання скарги на ті чи інші дії посадових осіб, він сам має право вирішувати, робити це чи ні. Водночас чиновники органів виконавчої влади також мають стосунок до таких норм. Наприклад, окремі посади осіб рядового і начальницького складу Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України можуть заміщатися державними службовцями та іншими працівниками Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України у порядку, визначеному головою Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України. Тобто, керівник указаної служби має право (уповноважений) вирішувати питання щодо заміщення окремих посад рядового і на­чальницького складу;

— стимулюючі — містять засоби матеріального та морального впливу для забезпечення належної поведінки учасників адміністративно-правових відносин. Як приклад можна навести перелік заохочень, які можуть бути застосовані в органах внутрішніх справ. За мужність, відвагу, героїзм, розумну ініціативу, старанність, сумлінне та бездоганне виконання службових обов’язків до осіб рядового і начальницького складу можуть бути застосовані такі види заохочень:

—  дострокове зняття дисциплінарного стягнення;

—  оголошення подяки;

—  нагородження грошовою винагородою;

—  нагородження цінним подарунком;

— нагородження Почесною грамотою Міністерства внутрішніх справ України;

—  занесення на «Дошку пошани»;

— нагородження відзнаками Міністерства внутрішніх справ України;

—  дострокове присвоєння чергового спеціального звання;

— присвоєння спеціального звання, вищого на один ступінь від звання, передбаченого займаною штатною посадою;

— нагородження відзнакою Міністерства внутрішніх справ «Вогнепальна зброя» (Стаття 9 Закону України від 22 лютого 2006 р. № 3460-1V «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України»);

— рекомендаційні — містять рекомендації, що не мають юридично обов’язкового характеру, а лише дають можливість пошуку найбільш доцільних варіантів розв’язання покладених завдань. Прикладом можуть слугувати рекомендації суб’єктів виконавчої влади щодо органів місцевого самоврядування чи громадських організацій. Пункт 2 розпорядження Кабінету Міністрів України від 19 липня 2006 р. № 415-р «Про затвердження плану заходів з підготовки та відзначення 1100-річчя заснування м. Переяслава-Хмельницького» свідчить про рекомендації Переяслав-Хмельницькій міській раді передбачити асигнування для виконання плану заходів за рахунок коштів місцевих бюджетів та інших джерел. Слід зазначити, що Переяслав-Хмельницька міська рада представляє органи місцевого самоврядування, тому в цьому випадку норма права має саме рекомендаційний характер [4, с. 90].

3. За юридичною силою:

— норми законів (наприклад, Закон України від 15 березня 2006 р. № 3528-1V «Про холдингові компанії в Україні»);

— норми підзаконних актів (наприклад, Указ Президента України від 25 липня 2006 р. № 644/2006 «Про деякі питання організаційно-правового забезпечення формування та регулювання ринку землі та захисту прав власників земельних ділянок»).

4. Від дії у просторі:

—  загальні (діють на території всієї України, наприклад, норми Кодексу адміністративного судочинства України);

— регіональні (діють на території певного регіону, приміром, спеціальна економічна зона чи територія приоритетного розвитку). Прикладом можуть слугувати норми права, що містяться у постанові Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2005 р. № Ц19 «Деякі питання ввезення (пересилання) товарів у спеціальні (вільні) економічні зони та вивезення товарів за їх межі»;

— місцеві (діють на території окремої адміністративно-територіальної одиниці). Наприклад, норми постанови Верховної Ради України від 19 червня 2003 р. № 1014-1V «Про зміну меж міста Вінниця Вінницької області» діють на територіях тих населених пунктів Вінницької області, що зазначені у вказаній постанові.

5. Від дії на коло осіб:

— на юридичних:

а) на всіх юридичних осіб (наприклад, порядок сплати податків для всіх юридичних осіб);

б) на окремих юридичних осіб (скажімо, порядок сплати податків страховими організаціями);

— на фізичних:

а) на всіх фізичних осіб (наприклад, відповідальність за адміністративні правопорушення);

б) на окремих фізичних осіб (працівники правоохоронних органів, військовослужбовці) [4, с. 92].

3. Способи реалізації адміністративно-правових норм

Аби регулюючий вплив адміністративного права стосовно до суспільних відносин, що становлять його предмет, дійсно мав місце, потрібно, щоб реалізовувалися норми адміністративного права. Це досягається за рахунок здійснення на практиці правил поведінки, що містяться у нормах права. Лише тоді норми адміністративного права «оживають», коли вони реалізуються у свідомо-вольовій діяльності людей.

Реалізація адміністративно-правових норм — це процес практичного втілення у життя приписів, що містяться в адміністративно-правових нормах.

Розрізняють чотири основні способи реалізації адміністратив­но-правових норм:

—  дотримання — пасивна поведінка суб’єктів, що не допускає порушення адміністративно-правових норм (наприклад, коли громадянин чи посадова особа не порушують санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил і норм);

—  виконання — активна поведінка суб’єктів, що направлена на виконання юридичних обов’язків, зафіксованих в адміністративно-правових нормах. Як приклад можна навести діяльність працівни­ків Антимонопольного комітету і його територіальних відділень під час проведення перевірок щодо дотримання розпорядниками державних коштів вимог законодавства у сфері державних закупівель (розпорядження Антимонопольного комітету України від 20 червня 2006 р. № 214-р «Про затвердження Положення про порядок проведення перевірок щодо дотримання розпорядниками державних коштів вимог законодавства у сфері державних закупівель»). Суть виконання полягає у чіткій реалізації зобов’язуючих норм адміністративного права, коли суб’єкти вказаної галузі права (і відповідно виникаючих правовідносин) своїми активними діями втілюють у життя покладені на них обов’язки;

— використання — активна поведінка суб’єктів адміністративного права, за якої вони самі вирішують питання про здійснення відповідних дій чи утримання від них. У цьому випадку норму права буде реалізовано і тоді, коли суб’єкт вибрав активну поведінку (у формі дій), і тоді, коли він обрав пасивну форму поведінки. Скажімо, Закон України від 25 березня 2004 p. № 1665-IV «Про вибори народних депутатів України» надає громадянам України право взяти участь у голосуванні. Громадянин може безпосередньо проголосувати (тобто, активно реалізувати норми адміністративного права через використання) або не прийти на виборчу дільницю і не голосувати (тобто, пасивно реалізувати норми адміністративного права через використання). Можна зробити висновок, що використання норм адміністративного права є добровільною справою. Ніхто не може примушувати до їх використання, водночас ніхто не повинен нести відповідальність за невикористання норм адміністративного права;

— застосування — прояв владної діяльності уповноважених державних органів із приводу конкретних справ і з виданням індивідуальних юридичних актів. На відміну від перших трьох способів реалізації адміністративно-правових норм, застосування є прерогативою лише органів, що мають державно-владні повноваження. Правозастосування здійснюється стосовно до суб’єктів адміністративно-правових відносин із метою реалізації абстрактних приписів норм права щодо конкретної життєвої ситуації. Результатом правозастосовної діяльності є акт застосування права, під яким необхідно розуміти рішення уповноваженого органу (посадової особи), прийняте в результаті розгляду конкретної юридичної справи у сфері публічного управління [7, с. 102]. Основними рисами акта застосування права є:

а) державно-владний характер;

б) спрямованість на індивідуальне регулювання конкретних су­спільних відносин;

в) одноразове використання відносно конкретних суб’єктів у рамках конкретних суспільних відносин;

г) обов’язковість виконання [7, с. 102].

4. Адміністративно-правові відносини, їхні особливості та структура

Адміністративно-правові відносини є третьою органічною складовою частиною механізму адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. Важливість їх полягає в тому, що саме в адміністративно-правових відносинах проявляється вся складність і комплексність адміністративного права.

Адміністративно-правові відносини — це результат впливу адміністративно-правових норм на поведінку суб’єктів адміністративного права, внаслідок якого між ними виникають правові зв’язки [8, с. 63].

Особливості адміністративно-правових відносин:

По-перше, одна зі сторін обов’язково виступає від імені держави (орган державного управління, посадова особа, громадська організація, наділена державно-владними повноваженнями). Вказана сторона офіційно представляє державу в адміністративно-правових відносинах, чим реалізує публічний інтерес. У вказаних відносинах втілюється в життя державна політика, державна ідеологія. Можна стверджувати, що без державного представника немає адміністративних правовідносин.

По-друге, переважно нерівноправність сторін (відносини відбуваються за принципом «влада — підпорядкування»). Пояснюючи цю особливість, необхідно вказати наступне. Досить довгий час в адміністративному праві панувала позиція, яка свідчила про абсолютність нерівноправності сторін у виникаючих адміністративно-правових відносинах. В основі була юридична можливість із боку уповноваженої від держави сторони примусити здійснення необхідних дій іншу сторону. Це давало обґрунтовані можливості певним дослідникам говорити про «поліційний» характер такого адміністративного права. В умовах демократичних перетворень, що мають місце в Україні, слід наголосити на певну модифікацію вказаної характеристики. Йдеться про те, що такі суспільні відносини, котрі об’єктивно регулюються нормами адміністративного права, як надання адміністративних (управлінських) послуг, розгляд звернень громадян, укладання адміністративних договорів тощо не містять по своїй суті, при даних конкретних стосунках нерівноправності сторін. Таким чином, говорячи про зазначену характеристику адміністративно-правових відносин, необхідно вказати, що: 1) більшість адміністративно-правових відносин характеризується нерівноправністю сторін, 2) у тих відносинах, де нерівноправність фактично не має місця, про владний аспект у повноваженнях представника держави необхідно говорити як про потенційну можливість використання влади, яка в уповноваженої державою сторони є, а в іншої сторони правовідносин — немає Ця потенційна можливість проявляється у змозі видання юридичного акта, обов’язкового для виконання [8, с. 64].

По-третє, можуть виникати без згоди (бажання) іншої сторони Ця особливість полягає в тому, що на відміну від цивільно-правових відносин, що відбуваються за згодою та бажанням двох сторін, в адміністративному праві має місце інша ситуація при­чому вказана особливість стосується двох сторін правовідносин як представника держави, так і громадянина (орган місцевого самоврядування, недержавну організацію) У першому випадку можна говорити про те, що адміністративно-правові відносини виникають без згоди (бажання) наділеної владними повноваженнями сторони у випадках, скажімо, звернення громадянина до органу виконавчої влади Керуючись положеннями ст 7 Закону України від 2 жовтня 1996 р № 393/96-ВР «Про звернення громадян» звернення, оформлені належним чином і подані в установленому по­рядку, підлягають обов’язковому прийняттю та розгляду 3 іншого боку, адміністративно-правові відносини можуть виникати без згоди (бажання) громадянина, наприклад у разі порушення ним правил дорожнього руху, коли виникають відносини між ним і працівником міліції [8, с. 65].

По-четверте, виниклі суперечки можуть вирішуватись як в адміністративному, так і в судовому порядку Слід зазначити, що в переважній більшості це все ж таки адміністративний порядок, суть якого полягає в наданій громадянинові (іншому суб’єктові адміністративних правовідносин) можливості оскаржити рішення державного органу (посадової особи) шляхом звернення до вищої керівної інстанції в системі публічного управління Тож оцінювання правомірності ситуації, що є основою спору, цілком залежить від вищої посадової особи Водночас необхідно зазначити, що дедалі більшого значення набуває судовий порядок оскарження неправомірних дій представників держави Стаття 2 Кодексу адміністративного судочинства України [11, с. 9] визначає, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів під час здійснення ними владних управлінських функцій на основі законодавства, зокрема на виконання делегованих повноважень.

Як будь-які відносини, врегульовані за допомоги норм права, адміністративно-правові мають свою структуру, тобто сукупність складових взаємопов’язаних обов’язкових елементів. їх відображено

Суб’єкт адміністративно-правових відносин — учасник адміністративно-правових відносин, який має конкретні права та обов’язки. Суб’єктами адміністративно-правових відносин можуть бути:

—  органи виконавчої влади;

—  органи місцевого самоврядування;

—  громадяни України;

—  іноземні громадяни та особи без громадянства;

—  об’єднання громадян тощо [8, с. 66].

Традиційно всіх суб’єктів адміністративно-правових відносин переділяють на індивідуальних (громадяни України, іноземці, особи без громадянства, особи зі спеціальним адміністративно-правовим статусом) і колективних (об’єднання громадян, підприємства, установи, організації, органи місцевого самоврядування).

Для того щоб уважатися суб’єктом адміністративно-правових відносин, їхня сторона повинна мати адміністративну правоздатність (потенційна можливість брати участь в адміністративно-правових відносинах) та адміністративну дієздатність (здатність своїми діями набувати й реалізовувати права та виконувати обов’язки, встановлені нормами адміністративного права). Під методологічним кутом зору треба розуміти, що поняття «суб’єкт адміністративного права» та «суб’єкт адміністративно-правових відносин» не є тотожними. Суб’єкт адміністративного права — загальна категорія, яка характеризує осіб, що відповідають вимогам гіпотези норми адміністративного права, тоді як суб’єкт адміністративно-правових відносин завжди конкретно визначений. У цілому, суб’єкт адміністративно-правових відносин — це суб’єкт адміністративного права, який вступив у конкретні правовідносини, врегульовані нормами адміністративного права [8, с. 66].

Слід нагадати, що виходячи з зазначених раніше особливостей обов’язковим суб’єктом адміністративно-правових відносин є орган державного управління чи його представник.

Об’єкт адміністративно-правових відносин — те, заради чого виникають правовідносини, це — матеріальні, духовні та інші соціальні цінності. Реалії сьогодення свідчать про дві ключові позиції, що склалися в теорії адміністративного права стосовно об’єкта адміністративно-правових відносин. Відповідно до першої (Ю. М. Козлов), об’єктом можуть бути лише дії, поведінка людей. Водночас друга (Г. І. Петров) свідчить про можливість віднесення до об’єктів адміністративно-правових відносин матеріальних цінностей, речей [8, с. 68]. Сучасний стан розвитку науки адміністративного права свідчить про те, що об’єктами адміністративно-правових відносин є:

—  поведінка учасників управлінських відносин (дії, утримання від дії);

—  здоров’я, гідність людини, моральність (в управлінні охороною здоров’я, культурою та мистецтвом).

Зміст адміністративно-правових відносин — сукупність юридичних прав та обов’язків суб’єктів правовідносин. Юридичні права — міра дозволеної поведінки, що визначається державою. Юридичні обов’язки — міра необхідної поведінки, яка забезпечується державою. Слід зазначити, що попри значну кількість адміністративно-правових відносин, що відбуваються за принципом «влада підпорядкування», тут також кожна зі сторін має свої права та обов’язки.

Існує значна кількість критеріїв для класифікації адміністративно-правових відносин. Відобразімо основні з них.

За характером взаємодії суб’єктів;

— вертикальні — класичні для адміністративного права відносини, коли одна зі сторін (суб’єктів) має владні повноваження стосовно іншої, яка їй підпорядкована. Прикладами адміністративно-правових відносин вертикального виду можуть бути відносини між вищими та нижчими органами виконавчої влади, та правові відносини у Збройних силах чи органах внутрішніх справ. Слід наголосити, що без класичних (вертикальних) адміністративно-правових відносин неможливе існування держави як такої, бо вона не зможе виконувати покладені на неї загальнодержавні публічні функції;

— горизонтальні. Виникають між не підпорядкованими один одному органами державної влади, підприємствами, установами, громадянами та ін. Наводячи як приклад адміністративний договір між органом виконавчої влади та органом місцевого самоврядування, слід зазначити, що зростання саме таких горизонтальних адміністративно-правових відносин — один із об’єктивних факторів демократизації суспільства. Якщо суб’єктом горизонтальних правовідносин виступає громадянин, то йдеться, звичайно, про реалізацію його законних прав чи свобод, в разі чого компетентні державні органи (які втілюють у життя і сприяють реалізації вказаних прав громадянина), виходячи з приписів норм права не можуть діяти інакше, як у рамках правового поля. Тобто, їхню поведінку заздалегідь визначено в чинному законодавстві, і характер виникаючих адміністративно-правових відносин є горизонтальним.

За метою:

— регулятивні — пов’язані з реалізацією позитивних завдань державної влади. Прикладом може слугувати положення, згідно з яким нормативно-правові акти, що видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю та зачіпають права, свободи і законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації (Указ Президента України від 3 жовтня 1992 р. № 493/92 «Про державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів виконавчої влади»). Йдеться про те, що завдяки нормам указаного указу ініційовано суспільні відносини, врегульовані нормами адміністративного права, в яких проявляється саме регулятивний характер (вказане положення дозволяє регулювати, координувати підзаконну нормотворчість, щоб її прояви не суперечили положенням Конституції та законів України);

— правоохоронні — пов’язані з реалізацією засобів адміністративної відповідальності до правопорушників. Наприклад, у разі порушення встановлених правил громадського порядку працівники правоохоронних органів можуть застосувати до правопорушника засоби адміністративного примусу. Правові відносини, які при цьому між ними виникають, матимуть характер правоохоронних. За предметом правового регулювання:

— матеріальні. Виникають на основі матеріальних норм адміністративного права;

— процесуальні. Виникають на основі процесуальних норм адміністративного права.

За характером дій зобов’язаного суб’єкта:

— активні — коли зобов’язаний суб’єкт повинен учинити якісь дії (у певному віці отримати паспорт чи з’явитись у військкомат у разі отримання повістки);

— пасивні — коли зобов’язаний суб’єкт повинен утриматися від учинення певних дій (не вчиняти правопорушення) [8, с. 70-72].

Висновки

Механізм адміністративно-правового регулювання суспільних відносин — це сукупність адміністративно-правових засобів, за допомогою яких справляється вплив на відносини, що виникають в процесі здійснення виконавчої влади.

До структури механізму адміністративно-правового регулювання входять такі елементи:

1) норми адміністративного права;

2) адміністративно-правові відносини;

3) акти тлумачення норм адміністративного права;

4) акти реалізації адміністративно-правових норм і відносин.

Проводячи паралелі між стадіями механізму адміністративно-правового регулювання та його органічними складовими частинами, необхідно зазначити, що спершу виникає норма адміністративного права, яка встановлює певне правило поведінки, далі суб’єкт адміністративного права реалізує вказану норму права (через дотримання, виконання, використання чи застосування), і, насамкінець, виникають відповідні правові відносини.

Реалізація адміністративно-правових норм — це процес практичного втілення у життя приписів, що містяться в адміністративно-правових нормах.

Розрізняють чотири основні способи реалізації адміністратив­но-правових норм:  дотримання — пасивна поведінка суб’єктів, що не допускає порушення адміністративно-правових норм;  виконання — активна поведінка суб’єктів, що направлена на виконання юридичних обов’язків, зафіксованих в адміністративно-правових нормах; використання — активна поведінка суб’єктів адміністративного права, за якої вони самі вирішують питання про здійснення відповідних дій чи утримання від них. застосування — прояв владної діяльності уповноважених державних органів із приводу конкретних справ і з виданням індивідуальних юридичних актів.

Список використаних джерел

1. Конституція України від 28.06.1996 //Відомості Верховної Ради України. — № 30
2. Адміністративне право. Загальна частина /Сергій Алфьоров та ін. — К.: Центр учбової літератури, 2011. — 213 с.
3. Адміністративне право /Олексій Остапенко, Зоряна Кісіль. — К.: Правова єдність, 2008. — 533, с.
4. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком Інтер, 2009. — 543, с.
5. Адміністративне право України: Підручник. — Одеса: Юридична література, 2008. — 892, с.
6. Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник. У 2-х томах/ Ред. В. Б. Авер’янов (голова) та ін.; Нац. Академії Наук України, Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького. — К.: Юридична думка , 2007 — Том 2: Особлива частина: Підручник. — 624 с.
7. Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник. У 2-х томах/ Ред. В. Б. Авер’янов (голова) та ін.; Нац. Академії Наук України, Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького. — К.: Юридична думка , 2007 — Том 1: Загальна частина. — 583, с.
8. Адміністративне право України: основні поняття. Навч. Посібник /Голосніченко І.П., Стахурський М.Ф. Золотарьова Н.І. — Київ. — 2006. – 316 с.
9. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник /Ківалов С. В., Біла Л. P. — Одеса. — 2008. – 242 с.
10. Виконавча влада і адміністративне право. -К.: Ін-Юре, 2009. — 667, с.
11. Кодекс адміністративного судочинства України. — К.: Магістр-ХХI сторіччя, 2006. — 159, с.