Вступ

Актуальність теми. Становлення і розвиток України як правової, соціальної та демократичної держави передбачає, що у формуванні державної політики здійсненні державного управління, а також виконанні інших державних функцій мають брати участь широкі верстви населення, різного роду об’єднання громадян (політичні партії, громадські організації тощо).

В кінці XX — на початку XXI ст. уряди багатьох країн світу здійснили ряд реформ, що сприяли покращенню їх функціонуванню, у відповідь на вимогу громадян, які були невдоволені великою кількістю державних установ та не надто високою якістю надання ними публічних послуг. Уряди експериментували з багатьма концепціями вдосконалення своєї роботи та зменшення коштів платників податків на реалізацію державних програм. Ціла низка політичних, соціально-економічних та інституційних факторів спричинила появу нової форми управління в публічному секторі. Нові реалії вимагали застосування нових підходів до управління: заміни традиційних способів управління, що базувалися на застосуванні владних повноважень та чітких бюрократичних процедур, на такі, що зорієнтовані на надання якісних публічних послуг. Трансформації урядів супроводжувалися заміною традиційних механізмів управління на ринкові: «наказувати і контролювати» на «мотивувати та отримувати результат». Підвищення продуктивності роботи державних установ, запровадження ринкового стилю управління, децентралізація, фокусування уваги на результатах, а не на процедурах — основні чинники, що вплинули на появу нової форми управління у державному секторі.

Мета дослідження полягає у з’ясуванні сутності та особливостей адміністративно-правових засад і механізму публічного управління й рекомендацій для його вдосконалення.

Реалізація поставленої мети зумовила необхідність вирішення завдань, спрямованих на:

–        з’ясування сучасних тенденцій у становленні та розвитку публічного управління в Україні,

– дослідження стану розробки цього питання в українській адміністративно-правовій науці;

–        аналіз правових засад публічного управління;

–        характеристику методів публічного управління;

–        розробку пропозицій для вдосконалення адміністративно-правового механізму публічного управління.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що формуються у сфері публічного управління.

Предметом дослідження є методи публічного управління.

Розділ 1. Публічне управління як нова модель управління у державному секторі

1.1. Еволюція та характерні ознаки децентралізації публічного управління

Модель ідеальної бюрократії, яку запропоновував Макс Вебер, зазнала великої критики вже в другій половині XX ст. Використання цієї моделі на практиці показало, що лише завдяки чіткій управлінській ієрархії та дотриманню жорстких правил не можна очікувати значного підвищення ефективності управління. «Формальна знеособленість» працівників та зосередженість на удосконаленні операцій їх роботи не дало змогу класичній теорії менеджменту максимально успішно вирішити проблему підвищення продуктивності праці. На подальший розвиток науки управління значно вплинула поведінкова теорія менеджменту, яка приділила велику увагу значенню людського фактора в управлінні. Представниця цієї школи — американка Мері Паркер Фоллетт визначила управління (англ. — management) як «мистецтво виконувати роботу через інших людей» [7, c. 17]. Це визначення вказує на те, що підвищити дієвість управління можна шляхом підвищення ефективності використання людських ресурсів. Відповідно до неокласичної теорії менеджменту у центрі уваги перебуває людина, а не організаційна структура. Так, у державному секторі модель публічного адміні¬стрування («бюрократична модель») трансформувалася у модель публічного управління («ринкова модель»): акценти змістилися з виконання роботи згідно з інструкціями та чіткими правилами на роботу, що спрямована на надання якісних публічних послуг та досягнення ефективних результатів. Незважаючи на те, що управління у приватній та публічній сферах почало здійснюватися подібно, публічне управління має свої особливості. Головна мета будь-якого управлінця у публічній чи у приватній сфері — з мінімальними витратами ресурсів, часу і зусиль досягнути максимальної ефективності, дієвості і результативності. Основне ж завдання, яке стоїть перед публічним управлінцем, відмінне від завдання, яке виконує бізнес-управлінець. Якщо бізнесовий управлінець своєю діяльністю прямо впливає на отримання прибутку певної підприємницької одиниці, то публічний управлінець — на якість життя громадян певної адміністративно-територіальної одиниці чи держави в цілому. Публічний управлінець намагається найбільш раціонально використати наявну інфраструктуру для надання публічних благ та задоволення суспільного інтересу.

Зважаючи на розвиток науки управління, модель управління в державному секторі еволюціонувала. Проте досі у вітчизняній науці недостатньо дослідженим залишається питання про співвіднесення поняття «державне управління» та «публічне управління» [9, c. 12].

Класична теорія менеджменту у державному секторі реалізувалася на практиці через модель публічного адміністрування (англ. -public administration), неокласична теорія менеджменту — через модель публічного управління (англ. — public management), сучасна теорія менеджменту — через модель нового публічного управління (англ. — new public management) (див. рисунок).

Основні напрямки розвитку публічного управління в Україні,  пов’язуються з: чітким з’ясуванням повноважень кожного із суб’єктів, задіяних у його здійсненні; обмеженням впливу політики на публічне управління; широким залученням громадськості до підготовки і прийняття управлінських рішень; оновленням нормативної бази публічного управління, зокрема через внесення відповідних змін до Конституції України, законів України «Про державну службу», «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування» та прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України.

1.2. Зміст поняття публічного управління

Термін «публічне управління» (англ. public management), який замінив термін «публічне адміністрування» (англ. public administration), вперше використовує англійський державний службовець Десмонд Кілінг у 1972 р. [4, c. 46]. «Публічне управління — це пошук у найкращий спосіб використання ресурсів задля досягнення пріоритетних цілей державної політики» [4, c. 46] (визначення Кілінга). Поява нової форми управління у публічній сфері була спричинена потребою модернізувати організаційні структури і процедури, які вони використовують, для того, щоб усі інституції публічної сфери працювали краще. Публічне управління стосується ефективного функціонування всієї системи політичних інституцій.

У літературі можна знайти багато різних визначень публічного адміністрування та публічного управління. У глосарії Програми розвитку ООН знаходимо твердження про те, що термін «публічне адміністрування» має два тісно пов’язаних значення: 1) цілісний державний апарат (політика, правила, процедури, системи, організаційні структури, персонал тощо), який фінансується за рахунок державного бюджету і відповідає за управління і координацію роботи виконавчої гілки влади та її взаємодію з іншими зацікавленими сторонами в державі, суспільстві та зовнішньому середовищі; 2) управління та реалізація різних урядових заходів, що пов’язані з виконанням законів, постанов та рішень уряду та управління, що пов’язане з наданням публічних послуг [11, c. 146]. Щодо терміна «публічне управління», то Програма розвитку ООН послуговується визначенням, запропонованим американським ученим Джеєм М.Шавріцом у Міжнародній енциклопедії державної політики та адміністрування: «Публічне управління — це галузь практики та теорії, яка є ключовою для публічного адміністрування та зосереджена на внутрішній діяльності державних установ, зокрема на вирішенні таких управлінських питань, як контроль, керівництво, планування, організаційне забезпечення, забезпечення інформаційними технологіями, управління персоналом, та оцінка ефективності» [12, c. 30]. Відповідно до теорії публічного управління діяльність уряду і неприбуткових організацій в деяких важливих питаннях є подібною до діяльності установ приватного сектора. Таким чином, одні й ті самі управлінські інструменти, що максимізують ефективність та результативність роботи, можуть використовуватись як у приватному, так і у публічному секторі. Джей М.Шавріц наголошує на тому, що належне публічне управління має бути сфокусоване на забезпечення спроможності задля досягнення результатів. Роль менеджерів у публічному секторі полягає у тому, щоб «заохочувати працівників, а також представників широкої громадськості та окремих організацій, працювати разом для досягнення результатів, на які вони, можливо, мають незначний безпосередній вплив, зважаючи на децентралізацію влади» [12, c. 31].

Крістофер Поллітт, професор з публічного управління Лювенського католицького університету, стверджує, що термін «публічне управління» може вживатися у щонайменше трьох основних значеннях: діяльність державних службовців і політиків (1), структури і процедури органів державної влади (2), системне вивчення чи то діяльності, чи то структур та процедур (3) [8, c. 12-13]. Публічне управління включає, зокрема, ту діяльність, яка забезпечує ефективне функціонування всієї системи органів державної влади та органів місцевого самоврядування і передбачає широке залучення різних зацікавлених сторін до розробки та реалізації державної політики.

Для того щоб якнайкраще розкрити зміст нового поняття «публічне управління», звернемося до етимології слів «публічний» та «управління». Поняття «публічний» походить від латинського слова publions — суспільний, народний. Мовознавець-лексиколог та перекладач Юліан Кобилянський у своєму латинсько-українському словнику слово publious перекладає як «людовий, народний, громадський, державний». «Словник іншомовних слів» визначає поняття «публічний» як відкритий, гласний, суспільний. «Новий тлумачний словник української мови» подає кілька значень слова «публічний»: 1. Який відбувається в присутності публіки, людей; прилюдний, привселюдний, гласний, відкритий. 2. Призначений для широкого відвідування, користування; громадський, загальний, загальнодоступний. 3. Стосується публіки [24, c. 143].

Розділ 2. Підходи щодо організації влади на первинному рівні публічного управління України

2.1. Функції публічного управління у контексті децентралізації

Специфіка децентралізації як відчуження частини державної влади зумовлює необхідність поділу суспільно значущих потреб та інтересів на ті, задоволення яких є функцією виключно держави, і ті, практична реалізація яких може бути передана іншим суб’єктам. Тільки внаслідок такого чіткого поділу держава може передати іншим суб’єктам здійснення значної частини другорядних для себе, але суспільно необхідних (а для певної частини суспільства – украй необхідних) функцій. Звільнення держави від здійснення цих функцій сприяє стабілізації державного управління, оскільки практична реалізація низки суспільно необхідних функцій наближається до споживача публічних послуг, а з держави знімається відповідальність за здійснення окремих функцій.

Водночас некоректність розподілу функцій без урахування їх суспільної значущості, можливості практичної реалізації тими чи іншими суб’єктами, забезпечення реалізації необхідними ресурсами, реальності відповідальності за повноцінне здійснення – може, навпаки, негативно вплинути на впорядкованість суспільної життєдіяльності. У свою чергу, суспільство починає розглядати централізацію “в політиці як єдину конструктивну можливість стабілізації та консолідації суспільства” [12, с. 32].

Вважається, що основними рисами державного управління є його владний характер, витоками якого є державна воля та поширеність на все суспільство [10, c. 11]. Трактування державного управління як владного впливу держави на суспільну систему є найкращою ілюстрацією того, як в Україні сприймається та розуміється значення терміна «державне управління». Ключовим аспектом державного управління є держава, у той час як ключовим аспектом публічного управління є народ. Слід відзначити, що в таких колишніх республіках Радянського Союзу, як Вірменія та Молдова, з’явився новий термін «публічне управління». У посттоталітарних країнах ведуться наукові дискусії щодо переходу від державного управління до публічного. В Академії державного управління Республіки Вірменія магістри та аспіранти навчаються за спеціальністю «публічне управління», яка замінила спеціальність «державне управління».

Зважаючи на те, що управління будь-якою організацією (підприємством, неприбутковою організацією чи державною установою) в умовах ринкової економіки та демократії здійснюється інакше, ніж в умовах централізованої командно-адміністративної системи, державне управління як вид діяльності також мало б видозмінюватися. Звернемося до визначення державного управління, яке подає «Енциклопедичний словник з державного управління», що був опублікований у 2010 р.: «Державне управління — діяльність держави (органів державної влади), спрямована на створення умов для якнайповнішої реалізації функцій держави, основних прав і свобод громадян, узгодження різноманітних груп інтересів у суспільстві та між державою і суспільством, забезпечення суспільного розвитку відповідними ресурсами» [16, c. 150]. Сьогоднішнє розуміння сутності державного управління деякими українськими вченими є досить наближеним до розуміння сутності публічного управління. Доктор наук з державного управління В.Д.Бакуменко стверджує, що «розуміння сутності державного управління зазнало еволюції внаслідок розвитку демократії та громадянського суспільства у світі та зокрема в Україні. Відтак сьогодні аспект взаємодії держави і громадянського суспільства в державному управлінні є дуже важливим на відміну від традиційного бачення державного управління як організуючого і регулюючого впливу держави на суспільну життєдіяльність людей з метою її упорядкування, зберігання або перетворення, що спирається на її владну силу» [16, c. 150]. Зважаючи на вищезазначене, можемо констатувати, що новий зміст, що вкладається у термін «державне управління», є наближеним до змісту, що вкладається у такий новий термін, як «публічне управління».

Еволюція менеджменту у державному секторі привела до появи таких нових понять, як «належне врядування» (good governance), «глобальне врядування» (global governance), «зайняте врядування» (engaged governance) тощо.

Функції державного управління є складовою функцій публічного управління, тож в розрізі поставленого в цій статті завдання надзвичайно важливо розмежувати їх з функціями місцевого самоврядування. Таке розмежування не може ґрунтуватися на сприйнятті існуючого становища як об’єктивно необхідного і єдино можливого. Прагнення впливати на політичну позицію населення на місцях зумовлювало включення до компетенції органів виконавчої влади значної частини функцій, які за своєю природою і призначенням є суто місцевими. Про це, зокрема, свідчить співставлення повноважень органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, закріплених відповідними законами України.

Розуміння функцій публічного управління як цілісних управляючих впливів, що мають не тільки предметну, але й процедурну специфіку, потребує врахування наявності у відповідних локальних спільнот адекватних способів і засобів реалізації відповідних функцій. При цьому надання таких засобів та використання способів має ґрунтуватися на певних загальнодержавних нормативах і лімітуватися суто технічними чинниками. Загалом, передача відповідальності за здійснення певної частини публічних функцій тим чи іншим суб’єктам неможлива без одночасної передачі ресурсів, необхідних для їх практичного здійснення [15, c. 80].

Наділення тими чи іншими публічними функціями місцевого самоврядування має обов’язково кореспондуватися з розвитком контрольних механізмів. В умовах інтенсивного перерозподілу ще донедавна суспільної власності механізм вільних і відкритих виборів може використовуватися для доступу до керівництва самоврядними структурами з метою наступного використання одержаних посад для задоволення за рахунок територіальної громади корисливих інтересів (як власних, так і оточення). Політична і ділова активність окремих посадовців місцевого самоврядування наводить на думку, чи не використовується вияв громадської довіри для задоволення особистих амбіцій. Громадянська активність населення, його обізнаність щодо стану місцевого управління і використання коштів громади явно недостатні для передбаченого чинним законодавством своєчасного і ефективного впливу. При цьому найменш контрольованими виявляються посадовці, які мають у своєму розпорядженні найбільш вагомі ресурси.

Функціям публічного управління притаманні певні цілісність і системність, які виявляються в існуванні в якості об’єктивної реальності функціональної структури публічного управління. Чільне місце держави серед суб’єктів публічного управління детермінує необхідність узгодженого здійснення управлінських функцій органів місцевого самоврядування і державних органів. При цьому функції державних органів мають з переважно виконавчо-розпорядчих (які, утім, також залишаться стосовно окремих сторін публічного управління на місцях) перетворитися на контрольно-наглядові. Зокрема, місцеві державні адміністрації мають стати органами, що представляють на відповідній території главу держави, уряд і усі центральні органи виконавчої влади. Відповідно вони мають контролювати дотримання законності, забезпечення прав і свобод громадян, здійснення суб’єктами публічної влади делегованих державою повноважень [15, c. 85].

2.2. Основні підходи та методи здійснення публічного управління

Під методом звичайно розуміють спосіб або засіб досягнення поставленої мети. Відповідно до цього адміністративно-правовими методами є способи та прийоми безпосереднього і цілеспря­мованого впливу виконавчих органів (посадових осіб) на підставі закріпленої за ними компетенції, у встановлених межах та відповідній формі на підпорядковані їм органи та громадян.

Методи проявляються у формах управління, через взаємодію суб’єктів та об’єктів управління, зв’язки, що між ними склалися. В них відбиваються воля держави, повноваження юридично-владного характеру, що належать виконавчим органам. Тому методи управління юридичне оформлені, закріплені адміністративно-правовими нормами [11, c. 148].

Правильне розуміння методів можливе на підставі та у зв’язку з функціями управління. Будь-яка функція, що потребує реалізації, становить собою конкретну мету управління і дії, взаємопов’язані через завдання її здійснення. Тому вона є частиною управлінської діяльності. Це дає змогу відокремити методи управління від понять, що вживаються в подібному до них розумінні. Наприклад, планування, конт­роль, облік та інші подібні до них дії є функціями управління. Але, взяті як окремі прийоми будь-якої з функцій управління, вони являють собою вже методи управління. Саме їх оптимальний вибір у конкретних умовах забезпечує ефективну діяльність органу управління.

Система наукових поглядів щодо ефективних і допустимих способів (методів) державного впливу повинні:

• забезпечити повну реалізацію громадянами України закріпленого на конституційному рівні права на об’єднання;
• сприяти розширенню мережі неполітичних об’єднань громадян із залученням їх до реалізації завдань публічного управління;
• сформувати механізми охорони і захисту інтересів держави, яким може бути завдана шкода внаслідок діяльності неполітичних об’єднань громадян.

Методи публічного управління класифікують залежно від: сфери їх застосування – всередині суб’єкта управління (внутрішньосистемне управління) або у зовнішньому середовищі (зовнішньосистемне управління); зв’язаності методів публічного управління правовими нормами.

Під методами публічного управління розуміють сукупність офіційних способів владного впливу суб’єктів публічного управління на процеси виникнення, діяльності та ліквідації неполітичних об’єднань громадян.

Методи управляючого впливу є адміністративно-правовими методами. Саме в них виявляються всі якості державно-управлінської діяльності, в межах якої реалізується виконавча влада.

За допомогою адміністративно-правових методів суб’єкт виконавчої влади здійснює управляючий вплив на об’єкт шляхом використання адміністративно-правових форм управління.

Такі універсальні методи, як переконання та примус, здавна привертають увагу вчених. Взаємодоповнюючи один одного, ці методи забезпечують належну поведінку учасників управлінських відносин. Вони взаємопов’язані, мають об’єктивний характер, між ними існує діалектична єдність, ступінь їх використання визначається рівнем розвитку суспільних відносин [19, c. 93].

Розділ 3. Перспективи розвитку публічного управління в сучасних умовах

3.1. Структурні характеристики та тенденції організаційного розвитку національних систем публічного управління в умовах сучасних євроінтеграційних процесів

Європейський вибір для України — це не просто імператив часу або географічна близькість із Європою. Це, передусім, вибір шляхів розвитку країни в напрямку європейської цивілізаційної моделі, йдучи якими можна досягти прогресу в усіх сферах життєдіяльності суспільства і держави. Тому стратегічним курсом політики України в контексті її інтеграції до європейського співтовариства передбачено суттєві інституційні зміни, гармонізація національного законодавства з європейським, модернізація існуючих систем державного управління та місцевого самоврядування, адаптація процесів управління організаціями й публічними інституціями до сучасних європейських реалій.

Сьогодні можна говорити про дві конкуруючі парадигми до організації держави: бюрократичну й менеджеріальну кожна з яких має свої сильні та слабкі сторони. Проте можна впевнено стверджувати, що останнім часом ідеї менеджералізму все більше проникають у сферу публічного управління, згідно з чим до нього переносяться підходи й методи управління, вироблені корпораціями. Саме для менеджералізму характерні орієнтація на клієнта-громадянина, на результативність та ефективність управлінської діяльності, висока управлінська відповідальність і сприйняття державних службовців як кваліфікованих менеджерів, застосування концептуально-інструментальних засобів, притаманних сучасному менеджменту [21, c. 15].

Сьогодні в більшості розвинених країн спостерігається тенденція переходу до найбільш сучасної моделі публічного управління, яку в широкому сенсі Всесвітній Банк визначає як New Public Management («нове суспільне управління»). Як концепція і модель публічного управління, він оформився у 80-ті рр. та був відповіддю на кризові явища в управлінні державою, побудований на принципах бюрократії, ієрархічної організації, централізації, стабільності організації державної служби. Саме ця концепція багато в чому запозичує методи, які застосовуються в недержавному секторі та орієнтовані на підвищення ефективності та гнучкість прийняття управлінських рішень, делегування повноважень з вищого рівня на нижчий, посилення механізмів зворотного зв’язку.

Близькою за змістом є концепція Good Governance. Термін «Good Governance» з’явився в 1997 р. у рамках Програми розвитку ООН [8, c. 18]. Джерелами виникнення цієї концепції багато в чому були концепції New Public Management та Networked Government. Останнє являє собою особливу культуру консенсусу в системі державних і недержавних інституцій, які взаємодіють між собою у визначених сферах політики на основі ресурсної залежності з метою досягнення згоди з проблеми, у розв’язанні якої всі зацікавлені.

У свою чергу, governance — більш широке поняття порівняно з «administration» і «management». Це поняття відпочатково наповнено демократичним змістом («демократичне врядування», «нове врядування», «досконале врядування», «добре врядування», «належне врядування», «етичне та прозоре врядування», «ефективне врядування», «мережне врядування»), звідси Good Governance — управління, яке відповідає вимогам відкритого, демократичного і справедливого суспільства та регулює «взаємовідносини між офіційними інституціями (державна влада) та недержавними колами (бізнес, громадськість)». Також поняттю Good Governance надають ознаки результативного та ефективного управління.

На теоретичному рівні Good Governance є середовищем співпраці багатьох сторін-стейкхолдерів проблем. На практичному рівні воно виявляється як комплекс «безпосередніх партнерських взаємовідносин громади, публічної влади, суб’єктів публічного та приватного секторів у процесі планування та управління спільними справами території». Т. М. Безверхнюк так визначає Good Governance — це «механізм забезпечення функціонування суспільства як цілісної саморегульованої системи, спосіб реалізації публічної влади, завдяки якому досягаються: відповідність публічної політики потребам суспільного розвитку; реальна участь громадян у виробленні та реалізації публічної політики; об’єднання потенціалу всіх трьох секторів (влада, бізнес, громадськість); постійний контроль різних сегментів суспільства за публічною владою».

Сьогодні проблемам адаптації вітчизняної методології публічного управління до європейських вимог приділяється особлива увага як науковців, так і тих, хто реалізує управлінську діяльність. У цьому контексті все частіше у вітчизняній науковій літературі йдеться про «європейські стандарти публічного управління», яких повинна дотримуватися держава, якщо вона зробила свій європейський вибір [4, c. 48-49].

Отже, будемо розуміти європейські стандарти публічного управління як комплекс принципів і норм формування й упровадження політик, вимог до системи управління, які в сукупності створюють засади добровільного й повторного їх застосування в діяльності з метою наближення до певної еталонної моделі побудови й реалізації сучасної публічної влади, орієнтованої на людину.

Із зазначеної позиції найдетальніше європейські стандарти публічного управління опрацьовані на регіональному рівні управління. У проекті Європейської Хартії регіональної демократії (ЄХРД) як основні засади регіонального самоврядування визначено значну кількість принципів та вимоги щодо організації діяльності органів влади на регіональному рівні, які далі будуть згруповані для реалізації мети статті.

Будемо спиратися на те, що в європейському дискурсі поняття «державне управління» (на практиці це поняття часто ототожнюють з публічним адмініструванням або публічним управлінням) охоплює три виміри:

—         урядування (governance) — процес колективного вироблення та реалізації стратегічних рішень на основі механізмів консенсусу формування й узгодження політики та координації дій ключових учасників;

—         адміністрування (administration) — чіткий розподіл повноважень і

обов’язків між учасниками процесу та інформаційно-комунікативне забезпечення вертикальної та горизонтальної координації дій між суб’єктами врядування;

— менеджмент (management) — сукупність процесів, що спираються на інституційну основу адміністрування і спрямовані на забезпечення виконання стратегічних рішень, прийнятих у системі врядування, за рахунок використання раціональних управлінських технологій, методів, засобів і форм управління.

Якщо спроектувати згадані вище принципи на тривимірний простір «урядування — адміністрування — менеджмент», отримаємо певне позиціонування принципів, кожна група яких підтримує зміст діяльності за осями зазначеного простору.

Так, на вісь «урядування» проектуються, переважно, принципи демократичного врядування; громадської участі; належного врядування та адміністрування; лояльності та поваги до територіальної цілісності; свободи дій; правових гарантій та захисту; належного ресурсного забезпечення; міжрегіонального та міжнародного співробітництва. Узагальнення цієї групи принципів дозволяє стверджувати, що вони презентують ідеологічно-демократичну основу публічного управління на реґіонально-місцевому рівні [10, c. 75].

На вісь «адміністрування» проектуються, переважно, принципи субсидіарності; концептуального визначення регіональної влади; взаємовідносин регіональних влад з органами місцевого самоврядування; сплетіння; конституційного та законодавчого закріплення; відповідальності за діяльність в інтересах населення регіону; інституційної організації та організаційної незалежності; належного контролю та нагляду. Узагальнення цієї групи принципів дозволяє відобразити інституціональну основу сучасного публічного управління на реґіонально-місцевому рівні.

Що стосується осі «менеджмент» — як бачимо, майже не сформовані принципи, що в сукупності надавали б методологічно-діяльнісну основу формування й реалізації політик, стратегій, програм, проектів досягнення людиноорієнтованих цілей у демократичній оболонці європейського врядування. При цьому доцільно враховувати, що менеджмент у застосуванні до сфери публічного управління не тільки охоплює процес «виконавського» адміністрування, а передбачає, насамперед, чітке уявлення кінцевого соціально визначеного результату, максимально ефективну організацію дій для досягнення цілей і, головне, реальну відповідальність за результат. Таким чином, змістовне розкриття нової, пов’язаної з менеджментом термінології, яка супроводжує нові підходи, має визначати специфічні принципи та систематизований інструментарій результативної та ефективної діяльності на місцевому рівні в контексті європейських стандартів публічного управління. Це забезпечить перехід до нової якості управління на місцевому рівні, де інновативний реформаторський рух, спрямований на якомога повне задоволення потреб людей, охоплюється вже широко визнаним науковцями та практиками поняттям «муніципальний менеджмент», який, поєднуючи аспекти самоорганізації населення в муніципальному утворенні, професійну недержавну діяльність із самостійної реалізації місцевих владно-адміністративних і господарських відносин, комплекс сучасних методів бізнес-менеджменту з орієнтації діяльності на кінцевий результат, являє собою якісно новий тип управління в муніципальних утвореннях, орієнтований на керований розвиток, передові управлінські підходи й технології, соціально-визначений результат і партнерський стиль взаємовідносин місцевої влади, бізнесу, громадян [14, c. 22].

3.2. Перспективи реформування публічної адміністрації в Україні

в контексті подальшої європейської орієнтації вітчизняного муніципального менеджменту, основи якого закладалися й нашими попередніми розробками і який перебуває на стадії свого становлення, пропонуємо виділити такі принципи, які доповнюють парадигму місцевого самоврядування, надану Європейською хартією місцевого самоврядування (ЄХМС) [10], і відповідають вимогам результаторієнтованого менеджменту:

—         принцип гармонізованого керованого розвитку: передбачає розвиток територіальних громад на засадах програмно-цільового підходу з урахуванням маркетингово та економічно обґрунтованого потенціалу й конкурентних переваг території, базується на ідеології сталого розвитку, що забезпечує синергію економічної, соціальної та екологічної складових, і спрямовує на гармонізацію зі стратегічними орієнтирами розвитку регіону і суміжних територій;

—         принцип забезпечення високої якості публічних послуг і захисту прав споживачів: передбачає побудову системи надання послуг на засадах використання визнаних у Європі моделей якості і сімейства стандартів 180-9000, створення на рівні муніципальних органів влади наближеної до клієнта системи захисту прав споживачів;

—         принцип регулярного зворотного зв’язку з громадою з приводу оцінювання якості діяльності влади з позицій громадянина-споживача послуг передбачає формування системи індикаторів стану громади в ключових сферах діяльності влади, регулярне проведення бенчмаркінгу з громадами-конкурентами, постійний моніторинг громадської думки, зокрема з використанням сучасних електронних інтерактивних засобів комунікацій типу електронне місто;

—         принцип раціонального сполучення міжсекторного співробітництва з конкуренцією за муніципальні ресурси під час вироблення й надання послуг передбачає налагодження на ринкових взаємовигідних засадах партнерства в трикутнику «влада — бізнес -громада» й водночас створення реального конкурентного середовища під час розподілу муніципальних ресурсів серед агентів, що забезпечують функціонування та розвиток громади;

—         принцип корпоративного підходу передбачає розгляд громади як специфічної багатопрофільної корпорації, де члени громади є співвласниками муніципального майна, учасниками цільових муніципальних займів, добровільними інвесторами проектів з покращання умов життєдіяльності в громаді, що активізує їх співучасть в управлінні справами громади; орієнтує на запровадження нової організаційної культури муніципальних корпоративних відносин;

—         принцип кластерного підходу до організації територіального співробітництва виробників товарів і послуг передбачає використання раціональних форм об’єднання зусиль і ресурсів виробничих структур території;

—         принцип відкритості влади й співучасті громадян в управлінні передбачає доступність до інформації, якою обґрунтовуються владні рішення, громадську експертизу рішень влади, створення необхідної кількості громадських організацій у проблемних сферах функціонування та розвитку громади, що уособлюють осередки громадянського суспільства;

—         принцип постійного розвитку системи управління громадою передбачає постійне удосконалення менеджменту в муніципальних органах влади, створення раціональних структур управління, делегування повноважень і систем прийняття рішень з урахуванням необхідності їх громадської експертизи, упровадження систем управління якістю на засадах процесного підходу, систем адміністративного аудиту й оцінювання успішності діяльності тощо;

—         принцип постійногорозвитку персоналу органів муніципального управління передбачає створення спеціалізованих систем навчання й підвищення кваліфікації персоналу, що працюють за умов конкуренції, з основ прогресивних управлінських технологій і інструментів, лідерства, командної роботи, організаційної культури та кодексу ділової та службової етики; формування стратегічного мислення управлінців, розвиток службового підприємництва, прогресивних гнучких систем стимулювання персоналу, зокрема на засадах атестації і щорічного оцінювання успішності діяльності.

Запропонований комплекс принципів менеджменторієнтованого управління дає можливості сформувати відносно завершену картину ідеологічної, інституційної та методологічної складових демократичного публічного управління, що реалізується відповідно до сучасних європейських стандартів у цій сфері [22, c. 224-225].

Саме доповнення існуючих доробок принципами за віссю «менеджмент» у тривимірному просторі «врядування — адміністрування — менеджмент» дає можливість продовжити дане дослідження на інструментальний рівень. Завданням даного етапу дослідження є систематизація сучасного інструментарію, що забезпечує реалізацію зазначених вище принципів у практиці муніципальної діяльності. Спираючись на досвід розвинутих країн світу проаналізуємо, які ж саме концептуальні та інструментальні засоби застосовуються для реалізації зазначених принципів з метою забезпечення ефективності, результативності та якості діяльності органів публічного, зокрема муніципального, управління.

Концептуальні засоби є найбільш загальними й відображають, переважно, діяльнісні підходи до управління:

—         управління змінами;

—         програмно-цільовий підхід;

—         реінжиніринговий підхід;

—         управління за результатами вимірювання успішності діяльності;

—         управління якістю;

—         управління ризиками;

—         логістичний підхід;

—         аналіз вигід-витрат;

—         організаційно-культурний підхід;

—         інформаційно-комунікаційний підхід.

Конкретно-інструментальні засоби, яким притаманні визнані спеціалізовані технології:

—         стратегічні технології;

—         проектні технології;

—         маркетингові технології;

—         бенчмаркінгові технології;

—         соціологічні методи;

—         соціальні технології;

—         електронне врядування;

—         геоінформаційні технології.

Зазначені підходи та моделі вже широко застосовуються в країнах ЄС, а також окремих містах і регіонах України. Так, за допомогою сучасних геоінформаційних технологій та систем типу «електронне місто» формується зручний інтерфейс між органами муніципального управління та громадою, який створює можливості для громади брати активну участь у прийнятті управлінських рішень; запровадження системи «єдиного вікна» спрощує процедури надання адміністративних послуг громадянам; деякі із зазначених моделей були безпосередньо розроблені для оцінювання якості та ефективності роботи місцевих органів влади, зокрема «CAPAM» (Commonwealth Association for Public Management у 2004 p. була висунута до винагороди за інноваційну розробку у сфері управління, але в Україні поки ще не отримала належної уваги).

Проте якість вітчизняної системи муніципального управління все ще залишається в зачатковому стані, а отже, потребує подальшого дослідження для доведення до європейських стандартів [11, c. 151-152].

Висновки

Публічне управління має здійснюватися у чітко визначених межах, наявність яких розглядається як фактор, здатний забезпечити поєднання та узгодження у процесі управлінської діяльності інтересів як держави, так і неполітичних об’єднань громадян. Межі публічного управління визначаються певною сукупністю правил та вимог, які мають бути покладені в основу взаємодії держави та громадських організацій.

Під публічним управлінням необхідно розуміти визначену публічними (суспільними) потребами у сфері взаємодії держави та громадянського суспільства владну, засновану на нормах чинних нормативних актів діяльність суб’єктів публічного управління, спрямовану на реалізацію громадянами України права на об’єднання та забезпечення досягнення неполітичними об’єднаннями громадян своїх статутних цілей.

Під методами публічного управління запропоновано розуміти сукупність офіційних способів владного впливу суб’єктів публічного управління на процеси виникнення, діяльності та ліквідації неполітичних об’єднань громадян. Доведено, що вони перебувають у прямій залежності від форми державного правління, ступеня втілення у сферу публічного управління елементів правової державності, рівня нормативного забезпечення управлінської діяльності тощо.

Інтегрований підхід до управління, який використовується сучасною теорією менеджменту, розглядає «організацію як відкриту систему, яка постійно взаємодіє із зовнішнім середовищем, до якого має пристосуватися». Сьогодні, розробляючи найкращу модель управління, необхідно враховувати всі елементи внутрішнього та зовнішнього середовища організації.

Список використаної літератури

1. Конституція України. — Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/
2. Авер’янов В. Удосконалення побудови та діяльності вітчизняних органів державного управління з урахуванням європейських принципів і стандартів// Юридична Україна. — 2010. — № 11. — С. 4-14
3. Безверхнюк T. М. Європейські стандарти врядування на регіональному рівні : монографія І Т. М. Безверхнюк, С. Є. Саханенко, Е. X. Топалова І за заг. ред. T. M. Безверхнюк. — О. : ОРІДУ НАДУ, 2008. — 328 с.
4. Буханевич А. Публічна адміністрація як інститут оптимізації публічного контролю в громадянському суспільстві // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. — 2010. — № 2. —  С. 46-56
5. Государственное управление и политика : учеб. пособие / под ред. Л. В. Сморгунова. — СПб. : Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2002. — 5б4 с.
6. Государственное управление. — Режим доступа : pubadm.narod.ru.
7. Державне управління : навч. посіб. / А. Ф. Мельник, О. Ю. Оболенський, А. Ю. Васіна, Л. Ю. Гордієнко ; за ред. А. Ф. Мельник. — К. : Знання-Прес, 2003. — 343 с.
8. Державне управління : словник-довідник / уклад. : В. Д. Бакуменко (кер. творчого кол.), Д. О. Безносенко, І. М. Варзар та ін. ; за заг. ред. В. М. Князєва, В. Д. Бакуменка. — К. : Вид-во УАДУ, 2002. — 228 с.
9. Древаль Ю. Поняття в науці державного управління // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. — 2009. — № 2. — С. 12-19
10. Європейська хартія регіональної демократії: науково-практичний коментар І автори-уклад. : T. М. Безверхнюк та ін. ; Асоціація досліди. держ. упр. — О. : ХОББИТ ПЛЮС, 2008. — 18б с.
11. Ємець Л. О. До питання основних напрямків становлення та розвитку публічного управління в Україні / Л. О. Ємець // Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ : зб. наук. праць. – 2007. – № 3. – С. 146-152.
12. Кондратюк Т. Еволюція порівняльного публічного (державного) адміністрування наприкінці ХХ — на початку ХХІ століть // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. — 2010. — № 3. — С. 30-37
13. Малиновський В. Підходи щодо організації влади на первинному рівні публічного управління України // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. — 2010. — № 3. — С. 169-177
14. Малиновський В. Сучасний стан і перспективи реформування публічної адміністрації в Україні / В. Малиновський // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. — 2008. — № 1. — С. 15-22
15. Мельниченко В. Функції публічного управління у контексті децентралізації // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. — 2005. — № 2. — С. 79-86
16. Муніципальний менеджмент : навч. посіб. / за заг. і наук. ред. Ю. П. Шарова. — К. : Атіка, 2009. — 404 с.
17. Новий тлумачний словник української мови : у 4 т. 42000 слів / уклад. : В. Яременко, О. Сліпушко. — К. : Аконіт, 2000. — Т. 3 (О-Р). — 927 с.
18. Оксфордський словник англійської мови. — Режим доступу : http://oxforddictionaries.com/ defïnition/management
19. Павлов О. І. Інформаційно-аналітична діяльність як складова процесу публічного управління // Статистика України. — 2011. — № 1. — С. 92-99
20. Пасічник М. Еволюція та характерні ознаки децентралізації публічного управління // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. — 2010. — № 4. — С. 175-182
21. Пухкал О. Прозорість як важливий чинник модернізації державного управління // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. — 2010. — № 1. — С. 13-22
22. Ринковий Т. Політичні технології як складова публічної політики та управління на сучасному етапі державотворення // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. — 2009. — № 4. — С. 221-230
23. Шаров Ю. П. Стратегічне планування в муніципальному менеджменті: концептуальні аспекти І Ю. П. Шаров. — К. : Вид-во УАДУ 2001. — 302 с.
24. Юридична енциклопедія : в 6 т. / редкол. : Ю. С. Шемшученко (відп. ред.) та ін. — К. : «Укр. енцикл.», 2003. — Т. 5 : П-С. — 398 с.