Вступ

1. Особливості державної влади в Україні

2. Державна влада в Україні: проблеми взаємодії політики і управління

Висновки

Список використаних джерел

Вступ

Актуальність теми: Проблема щодо системи державної влади може бути сформульована наступним чином: коли окремі органи та інститути різних гілок державної влади діють як суб'єкти політики, а коли — як суб'єкти управління, мається на увазі «управління» у його найширшому значенні, коли йдеться про будь-які повноваження тих чи інших органів державної влади щодо об'єктів, які підлягають їх регламентованому впливу. Нині, і не лише в Україні, спостерігається стрімке посилення впливу політичне безвідповідальних бюрократичних структур державної влади, які долучають або намагаються долучити до сфери своєї компетенції не лише ключові виконавчі функції, але й основоположні рішення в галузі реалізації державної політики, законотворення і, навіть, здійснення правосуддя [].

Тобто якщо раніше можна було досить чітко вказати на те, де в процесі реалізації державної влади маємо справу з політиком, а де — з бюрократом, то тепер навколо кожного з осередків, органів та інститутів прийняття політичних рішень сформувалася така кількість «технічних додатків», коли часто неможливо визначити, хто саме приймає рішення, і відповідно — які інтереси репрезентуються.

В своїй роботі я ставлю за мету розкрити особливості державної влади в Україні та показати її проблеми, а також окреслити перспективи.

При написанні роботи були використані Конституція України, навчальні посібники «Політологія», авторів Логвина В. Л., Піча В. М.; «Історія України. Державницькі процеси, розвиток культури та політичні перспективи», збірка «Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи» за період 2004-2008 рр.

1. Особливості державної влади в Україні

Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Коментована стаття закріплює поділ влади — фундаментальний принцип демократичної організації держави. Його втілення в життя досягається шляхом створення побудованої на деконцентрації влади системи державного керівництва. Деконцентрація є запорукою реалізації встановленої в ст. 5 Конституції заборони узурпації державної влади [1].

Система поділу влади заснована на уособленні, взаємовпливі, взаємостримуванні і співробітництві державних органів, що урівноважують один одного, об'єднуючись у групи за ознакою однакової функціональної спрямованості і наявності відповідних повноважень.

У Конституції відсутній термін, який давав би узагальнене означення відповідних державних органів або їх груп. У суспільній науці таким загальновизнаним терміном є «гілка влади». Цей термін застосовувався і в рішеннях Конституційного Суду України (наприклад, Рішення Конституційного Суду України № 6-рп / 99 від 24 червня 1999 p.). Наведений термін є метафоричним, проте, виходячи з наукових традицій, найбільш відповідає науковому коментуванню[3, с. 681].

У системі поділу влади гілка влади виглядає як орган або уособлена група державних органів певного функціонального спрямування, які в цілях забезпечення їх рівноваги, співробітництва і успішного розв'язання суперечностей, що виникають, взаємодіють з органами іншого функціонального спрямування. Згідно зі ст. 6 Конституції в сучасній Україні налічується три гілки влади — законодавча, виконавча і судова [1].

Метою поділу влади є забезпечення політичної стабільності. Деконцентрація влади виключає небезпечне для прав людини і громадської свободи надмірне зосередження влади в окремих державних органах, забезпечує «недопущення привласнення повноти державної влади однією з гілок влади» (Рішення Конституційного Суду України № 6-рп / 99).

Для правильного розуміння ідеї деконцентрації влади корисно звернутися до її генези. Засновники теорії поділу влади Д. Локк і Ш.-Л. Монтеск'є протиставляли поділу влади між різними за призначенням державними органами тиранічну максимально концентровану монархічну владу. Після створення незалежної Української держави ця ідея була втілена в життя шляхом ліквідації монополії на владу одержавленої партійної верхівки, відкидання радянської моделі «повновладного» законодавчого органу, ленінської ідеї «поєднання законодавства з виконанням законів» [3, с. 682].

У системі поділу влади кожна гілка є уособленою і самостійною в межах наданих їй повноважень. Не слід шукати, яка гілка є головною, хоча в різні історичні періоди ті чи інші державні органи працюють особливо активно. В суспільній свідомості це знайшло свій вираз у проголошенні «епохи парламентаризму» або «епохи міністеріалізму», «держави суддів», але в умовах поділу влади жодна гілка влади не може претендувати на пріоритет щодо іншої.

Поділ державної влади на законодавчу, виконавчу і судову означає, що всередині єдиної державної влади існує поділ функцій і відповідних повноважень між трьома гілками влади. Законодавчу владу в Україні здійснює парламент, виконавчу — система виконавчо-розпорядчих органів на чолі з Кабінетом Міністрів України, а судову — система судів України (коментар до статей 75, 113, 124, 147 Конституції України) [1].

Уособленість гілок влади не виключає їх взаємозалежності. Виконавча і судова влада підкоряються діючим законам, які є продуктом законодавчої влади і лежать в основі здійснення виконавчої діяльності і правосуддя. В нормальному повсякденному функціонуванні державного механізму вирішальна роль належить виконавчій владі, а в розв'язанні виникаючих конфліктних ситуацій — судовій владі. Рішення різних видів судів відповідно до їх повноважень стосуються окремих аспектів діяльності органів законодавчої та виконавчої гілок влади, є для всіх обов'язковими. Законодавча влада в Україні належить всенародно обраному органу первинного представництва народу — Верховній Раді України. Шляхом виборів здійснюється первісна легітимація державної влади. Час від часу виникає потреба проводити проміжну легітимізацію. Післявиборна відповідність діяльності народного представництва волі народу підтверджується за допомогою опитувань, обговорень та інших засобів виявлення цієї волі.

Законотворчість — головна функція Верховної Ради України. Стосовно неї інші її функції — установча, контрольна, представницька — мають додатковий характер. Незважаючи на свій представницький статус, законодавча гілка влади, так само як і інші, діє суто в межах своїх повноважень і не вправі займатися управлінською і судовою діяльністю. Своєрідним виключенням з цього правила є порядок усунення президента України з його посади. Передбачений ст. 111 Конституції України порядок розслідування і розгляду цього питання має багато спільного з судовою діяльністю, а тому може розглядатися як квазісудовий [1].

Органи виконавчої влади мають монополію на проведення організаційної роботи у сфері виконання законів. У межах закону вони володіють правом розсуду (так звані дискреційні повноваження). Взаємовідносини виконавчої і законодавчої гілок влади є сферою, де в системі поділу влади найчастіше виникають суперечки, сутички і конфлікти. Органи судової влади складаються з системи судів. Головною формою їх діяльності є здійснення правосуддя. Конституційний Суд України контролює відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції та законів України (ст. 147 Конституції України). Уособленість судової влади забезпечується шляхом заборони делегування функцій судів іншим органам, привласнення іншими органами чи посадовими особами (ст. 124 Конституції України) цих функцій а також встановленням принципу «суди у здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону» (ст. 129 Конституції) [1]. Вся робота, що перебуває за межами здійснення правосуддя, — по виконанню судових рішень, організаційному і фінансовому забезпеченню діяльності судів, — здійснюється органами виконавчої влади — Міністерством юстиції і судовою адміністрацією.

Жодній гілці влади не слід зловживати своїми додатковими повноваженнями на шкоду реалізації її основного функціонального призначення. Так, парламент не повинен перевантажуватися контрольною роботою на шкоду законодавчій, яка відповідає його основному призначенню. Виконавча влада не повинна зловживати розпорядчою, нормотворчою роботою на шкоду виконанню своєї головної функції по керівництву організаційною роботою державного апарату.

Основні проблеми, що виникають у взаємовідносинах різних гілок влади, полягають у забезпеченні їх виокремленості, рівноваги, співробітництва, запобігання взаємопідміні, вдалого розв'язання суперечок і конфліктів, що виникають. Так. уособленість гілки влади виключає дію державного органу або службової особи за межами наданих їм законом повноважень. Це правило діє без будь-яких виключень. Уособленість означає і заборону бути посадовими особами різних гілок влади (статті 78, 103, 120, 127, 149 Конституції України) [1]. Питання про порушення заборони народним депутатам України мати інший представницький мандат чи бути на державній службі неодноразово в 1997, 1999, 2001, 2002 роках розглядалось і уточнювалось у рішеннях Конституційного Суду України.

Уособленість гілок влади не означає їх повної ізольованості. Заради забезпеченості їх урівноваженості кожній з гілок надаються спеціальні повноваження по впливу на діяльність інших гілок. Саме з реалізацією цих повноважень пов'язане існування системи так званих стримувань і противаг. Вона є невід'ємною і важливою складовою поділу влади. З її допомогою здійснюється взаємовплив усіх гілок влади, дотримується рівновага між ними. Це досягається шляхом дозволу органам однією з гілок діяти в певних межах у сферах інших гілок. Таким чином забезпечується взаємостримування гілок, їх взаємний тиск, збалансування влади [3, с. 683].

Законодавча влада стримується правом Президента застосувати вето (п. 30 ст. 106 Конституції України) або рішенням Конституційного Суду про скасування неконституційних законів (ст. 152), можливістю складання урядом своїх повноважень (ст. 115 Конституції України), загрозою розпуску парламенту Президентом (п. 8 ст. 106 Конституції України). До стримувань, які впливають на діяльність органів виконавчої влади, належать висловлення недовіри Уряду Верховною Радою (п. 11 ст. 85 Конституції України), здійснення парламентського контролю (п. 13 ст. 85), прийняття Президентом рішення про відставку уряду (пп. 9, 10 ст. 106 Конституції України), незгода Президента з пропозиціями уряду щодо складу Кабінету Міністрів (п. 10 ст. 106, ст. 114), скасування судами незаконних актів. На дії суддів впливає участь законодавчої, виконавчої гілок і Президента в їх призначенні і звільненні (пп. 25, 26 ст. 85), можливість ініціювання дисциплінарного провадження щодо суддів і винесення Вищою радою юстиції рішень щодо порушення ними вимог несумісності (ст. 131 Конституції України) [1]. Важливе загальне значення мають і такі стримування, як формування державних органів і призначення посадових осіб, шо належать до однієї гілки влади, органами інших гілок влади.

Застосування стримувань і противаг спрямоване на запобігання неминучих за будь-яких умов суперечок між гілками влади, на їх пом'якшення і подолання, на уникнення протистояння. Це досягається за рахунок попереджувального впливу стримувань і противаг, а також узгоджувальних процедур, арбітражу, звернень до Конституційного Суду. В більш широкому розумінні досягнення рівноваги гілок влади стає суттєвим засобом подолання існуючих у суспільстві політичних і соціальних протиріч.

Особливої уваги заслуговує питання про стосунки окремих гілок влади з Президентом України. Президент України не входить до перелічених у ст. 6 Конституції України гілок влади. Водночас відповідно до ст. 102 Конституції України, він є гарантом додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина (коментар до ст. 102 Конституції України) [1]. Отже, він здійснює значний вплив на взаємодію державних органів, що входять до системи поділу влади. Заради досягнення суспільної стабільності і злагоди, подолання конфронтації він може виконувати певні узгоджувально-арбітражні функції. Право виступати в такій якості випливає з наданих Президенту України повноважень у стримуванні дій кожної гілки влади.

На законодавчу владу Президент впливає шляхом використання права законодавчої ініціативи (ст. 93 Конституції України), права накладання вето на прийняті закони і повернення їх у Верховну Раду зі своїми зауваженнями (п. 30 ст. 106 Конституції). Разом з Кабінетом Міністрів Президент має чималі повноваження у сфері виконавчої влади. Він призначає за згодою з Верховною Радою Прем'єр-міністра (п. 9 ст. 106 Конституції), приймає рішення про відставку Прем'єр-міністра, членів Кабінету Міністрів (пп. 9, 10 ст. 106), керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також призначає голів місцевих державних адміністрацій (п. 10 ст. 106) і припиняє їх повноваження. Діючи безпосередньо у сфері здійснення виконавчої влади, Президент за поданням Прем'єр-міністра утворює, реорганізує та ліквідує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (п. 15 ст. 106). Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 6 липня 1998 р. повноваження Президента по утворенню центральних органів виконавчої влади не пов’язується з наявністю закону стосовно організації і діяльності вищих органів виконавчої влади. Президент вправі скасувати акти Кабінету Міністрів (п. 16 ст. 106). На судову владу Президент впливає завдяки призначенню ним однієї третини суддів Конституційного Суду (п. 22 ст. 106) і утворенню судів у визначеному законом порядку і п. 23 ст. 106) [1].

Найбільш активним є вплив Президента на взаємовідносини законодавчої і виконавчої гілок влади. Він має право звернення до Конституційного Суду України (ст. 151). Всі ці повноваження Президента є свідченням оригінальності української моделі поділу влади, що пов'язано з існуванням президентсько-парламентської республіки, яка відрізняється від класичних моделей поділу влади, що існують у президентській і парламентській республіках.

Принцип поділу влади лежить в основі діяльності усієї системи центральних органів і, безумовно, впливає на роботу відомчих та місцевих органів, які їй підпорядковані. Водночас він не поширюється на діяльність органів місцевого самоврядування, які представляють публічну владу територіальних громад. Утворені ними місцеві ради не входять до системи державних органів, а є органами виключно місцевого самоврядування (Рішення Конституційного Суду України № 6-рп /2002 від 26 березня 2002 p.). Ці органи повинні контролюватися державними структурами лише в тих випадках, коли вони здійснюють делеговані їм державою функції [3, с. 685].

До системи органів, на які поширюється дія принципу поділу влади, не входять завдяки особливостям їх організації і діяльності також Верховна Рада і Рада Міністрів Автономної Республіки Крим (Рішення Конституційного Суду України № 19-рп /2001 від 21 грудня 2001 p.).

У заключній частині коментованої статті йдеться про обов'язок державних органів дотримуватись вимог закону. Правовою основою виконання цієї вимоги є закріплення всього механізму здійснення поділу влади в Конституції і законах України. Стаття 19 Конституції встановлює, що органи державної влади і місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. «Принцип поділу державної влади в Україні, — записано в рішенні Конституційного Суду, — означає, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України» [3, с. 686] (Рішення Конституційного Суду України № 2-рп /2000 від 10 лютого 2000р.). Отже, дотримання умов здійснення повноважень у межах і відповідно до законів України (ч. 2 ст. 6) забезпечує вичерпне виконання всіх вимог, що випливають з дії принципу поділу влади. Йдеться про неухильне дотримання велінь, дозволів і заборон, які регулюють взаємовідносини різних гілок. З цього випливає, що в державному будівництві не можуть застосовуватися моделі, які не передбачені правовими приписами. Саме така лішя провадилася Конституційним Судом України при винесенні негативного рішення в питанні про можливість висловлення недовіри Уряду на Всеукраїнському референдумі (Рішення Конституційного Суду України № 3-рп / 2000 від 27 березня 2000 р.) та в ряді інших.

Законодавча влада зацікавлена у своєчасній і якісній реалізації іншими гілками прийнятих нею законів, їх правильному розумінні і тлумаченні, настанні невигідних наслідків для їх порушників. Виконавчій владі для її нормального функціонування потрібні ясні, чіткі і ефективні закони, які б відповідали потребам суспільного розвитку і виконання яких гарантувалося б. Якість роботи судової влади багато в чому обумовлюється якістю діючих законів, безумовною підзаконністю всіх інших актів і забезпеченням безумовного виконання судових рішень. У цілому неухильне дотримання всіма гілками влади Конституції і законів України є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в країні. Це стає основою для своєчасного і якісного виконання державних програм суспільного розвитку, забезпечення верховенства закону і створення умов для побудови правової держави.

2. Державна влада в Україні: проблеми взаємодії політики і управління

Функціонування будь-якої системи державної влади завжди пов'язане принаймні з двома базовими аспектами її реалізації. З одного боку, при застосуванні поняття державної влади майже завжди йдеться про певну систему управління найважливішими сферами суспільно-правового та соціально-економічного життя. А, з іншого боку, — як одна з форм влади та владних відносин державна влада фактично завжди має свій політичний вимір. На перший погляд, із суто теоретичного аспекту, подібне поєднання організаційно-управлінського та політичного моментів у процесі здійснення державної влади вирішується досить просто. Це досягається за рахунок чіткого розподілу між політичними та управлінськими функціями тих чи інших органів державної влади [7, с. 11].

Проблема, яка постає в цьому контексті аналізу правового забезпечення формування системи ефективної та одночасно демократичної державної влади, полягає в тому, що традиційний підхід до аналізу управлінських, чи бюрократичних (у тому значенні цього терміна, як його використовував М.Вебер) систем передбачає як одну з їх основних ознак політичну нейтральність. Тобто раціональна бюрократія — це не лише модель запровадження славнозвісних веберівських принципів її організації, але й визначально нейтральна щодо своїх політичних уподобань структура. Невипадково, що сам М.Вебер завжди намагався чітко розвести такі поняття, як «політик» та «чиновник». Більше того, така структура управління, відповідно до її розуміння у М.Вебера, є не просто політичне незаангажованою, але й такою, що взагалі не має будь-яких політичних, інтересів [7, с. 12].

Безумовно, що у випадку типових систем управління, коли йдеться про класичні адміністративні системи чи класичні системи адміністрування, така модель є цілком застосовною. Однак постає питання можливості її використання з такою ж впевненістю й у випадку дослідження державної влади. Адже повна редукція політичних властивостей державної влади фактично матиме своїм наслідком ніщо інше, як знищення теоретичного змісту цього поняття. До речі, таким же справедливим видається і протилежне твердження стосовно того, що виведення державної влади за межі політичної діяльності — сфери політики позбавляє її притаманних властивостей. Недарма, як зазначає А.Малько, державна влада є тим стержнем, на якому тримається все політичне життя суспільства у найрізноманітніших своїх проявах [7, с. 12]. Цю ж тезу обґрунтовує і К.Гаджієв, для якого державна влада е «центром світу політичного», а відносини, пов'язані із набуттям та реалізацією державної влади, «становлять основоположні категорії політичної філософії і політичної науки, дають ключ до розуміння сутності і призначення політики, політичних інститутів та всієї сфери політичного» [7, с. 13].

Таким чином, аналізуючи проблеми функціонування та здійснення державної влади, по суті, можна виділити два основні напрями цього процесу:

а) реалізація щоденної політико-правової практики, пов'язаної з діяльністю всіх без винятку органів державної влади та всіх державних службовців;

б) прийняття політичних рішень, спрямованих на визначення стратегічних державотворчих і правотворчих орієнтирів, розроблення програм політико-правового та соціально-економічного розвитку тощо [7, с. 13].

Як правило, з першим напрямом діяльності органів державної влади асоціюються такі риси, як професіоналізм та компетентність. Тобто як базові розглядаються вимоги швидкості, повноти та ефективності реалізації тих чи інших рішень. На відміну від цього, другий напрям діяльності органів державної влади, який можна умовно окреслити поняттям «суто політичної діяльності», передбачає відповідальність не за реалізацію рішень, а за самі рішення як такі.

Надзвичайно показовою щодо важливості методологічного розведення цих двох сфер діяльності державної влади є думка, яку свого часу висловив ще Р.Арон. Зокрема у своїй відомій праці «Тоталітаризм і демократія» він запропонував чітко визначати, про яке зі значень терміна «політика» йде мова, коли застосовується воно в тих чи інших контекстах. Чи то йдеться про політику як «сферу, де зустрічаються та конкурують чисельні інтереси, цілі, ідеології тощо» [7, с. 14], чи про політику як самі дії, що спрямовуються конкретними особами (групами осіб) на вирішення вже визначених проблем. Приблизно так само цю проблему пропонує вирішувати і А.Шеффле, для якого державна влада фактично постійно балансує між політикою та адмініструванням. У першому випадку він виділяє таку її ознаку, як легітимізація нових політичних рішень, які суттєво впливають на розвиток як держави, так і суспільства. Стосовно ж другого моменту, то тут, за словами А.Шеффле, на долю державної влади припадає лише вибір найоптимальніших засобів та шляхів досягнення загальних цілей. Причому сам процес вибору, як він зазначає, завжди ґрунтується на системі чинного законодавства і не може встановлювати нові правові норми [7, с. 14].

Підтримуючи загальну тезу А.Шеффле, на нашу думку, було б все ж таки перебільшено категоричним заперечувати за «функціонально-управлінським» режимом діяльності органів державної влади право щодо видання нормативних актів. Звичайно, всі вони мають лише підзаконний характер, тобто у випадку виникнення правової колізії між ними та законами, і тим більше конституційними законами, пріоритет завжди буде на боці законів, але все одно — за ними не можна не визнати статусу правових норм. Більше того, досить часто, як це передбачено в конституціях багатьох сучасних держав, акти подібної «виконавчої нормотворчості» мають силу закону. Так, наприклад, статтею 201 Конституції Португалії від 2 квітня 1976 р. за урядом закріплюється право:

а) приймати декрети-закони у сферах, віднесених до компетенції Асамблеї Республіки, на підставі уповноважень з боку останньої;

б) приймати декрети-закони, які розвивають принципи та загальні основи юридичного режиму, який міститься у законах [7, с. 16].

Таке ж право, хоча й на обмежений термін, надається і французькому урядові статтею 38 Конституції 1958 р. [7, с. 16]. Іноді подібне право може закріплюватися не лише за урядом, а й за таким інститутом державної влади, як глава держави. Для прикладу можна згадати бодай розділ XV Конституції України («Перехідні положення»), в якому за Президентом України протягом трьох років після набуття чинності конституцією закріплювалося право видавати схвалені Кабінетом Міністрів України укази з економічних питань, не врегульованих законами, які діють до набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою з цих питань [7, с. 16].

Тож питання взаємодії політичного та управлінського моментів у процесі діяльності державної влади вже протягом тривалого часу є предметом змістовних науково-практичних обговорень як серед юристів, так і серед політологів. Особливо рельєфно ця проблема співвідношення політичного та бюрократичного вбачається в процесі реалізації виконавчої влади, яка з погляду своєї «політичності» займає проміжне становище між законодавчою та судовою владою, перша з яких є найбільш, а друга — найменш політичною.

Щодо законодавчої влади, то вона є політичною вже за самим своїм визначенням, оскільки в процесі її діяльності набувають свого вираження як інтереси державної публічної влади, так і політичні інтереси класів, прошарків і груп громадянського суспільства [7, с. 17]. Серед усіх гілок державної влади саме законодавча влада виступає головним фактором реалізації таких функцій політичної влади, як «формування політичної системи суспільства, організація політичного життя та політичних відносин» [7, с. 17]. До того ж не можна забувати й про те, що у численних випадках це є властивістю насамперед пропорційних виборчих систем, коли державна влада чи повністю передається представникам тієї чи іншої політичної партії, чи розподіляється між тими політичними партіями, які отримали більшість голосів виборців, самі процеси формування і оновлення складу законодавчої влади відбуваються у формі боротьби професійних політиків та політичних партій за представництво у парламенті.

Безумовно, що закони як такі можуть врегульовувати найрізноманітніші сфери суспільного життя: соціальну сферу, економіку, розвиток культури та ін. В цьому сенсі вони зовсім не обов'язково пов'язуються з тими чи іншими проблемами організації державної влади. Однак вплив політики, політичних мотивів та Інтересів у цій ситуації проявляється в тому, що вона визначає ті цілі, ті орієнтири, ті моделі, які мають реалізовуватися на підставі прийнятих законів. Так, з погляду своїх формально-юридичних ознак будь-який економічний закон, що приймається ліберальним парламентом, нічим не відрізнятиметься від закону, що приймається соціал-демократичним чи комуністичним органом законодавчої влади. Але якщо проаналізувати ті цілі, які має на меті прийняття цього закону у кожному із зазначених випадків, то відразу можна помітити такі стратегічні політичні інтереси, як розбудова ринкової, соціальне орієнтованої ринкової та державно-адміністративної моделей економіки.

Стосовно судової влади, то найменший рівень її політичності (тут не йдеться про таку тенденцію, яка властива багатьом посттоталітарним державам, як «політизація» судової діяльності, коли судові рішення, що, на жаль, спостерігається й в Україні, часто стають чи засобами політичного тиску на своїх опонентів, чи додатковими чинниками у боротьбі ворогуючих осередків влади) пояснюється, з одного боку, специфікою її завдань, які не можуть бути в залежності від політичних мотивів та вподобань! [7, с. 19], а з іншого, — тими принципами, які конституюють ЇЇ сутність як окремої гілки державної влади. Дійсно, як зазначають В.Тацій та Ю.Грошевий, реалізація такої функції, як правосуддя, передбачає, що діяльність судів базується на законі та справедливості, а не на будь-яких інших засадах, у тому числі й політичного характеру [7, с. 19]. Того ж самого висновку доходять і російські вчені В.Ржевський та Н.Чепурнова, формулюючи загальну тезу про те, що метою розбудови судової гілки влади має бути її формування як гаранта «законності та справедливості» [7, с. 19]. Однак, разом з тим, подібне виведення судової гілки влади з-під впливу «політичного тиску» (який є протиправним у процесі розгляду справ у суді та прийняття судових рішень) жодним чином не означає, що вона виноситься за межі політичного. Оскільки якою б вона не була, судова влада — це завжди влада, а тому вона вже за самим визначенням бере активну участь у політичному процесі.

На підтвердження цієї тези можна звернутися до діяльності судової влади в США, яку нині досить часто розглядають як «взірець демократії», принаймні самі американці. Досить показовим є те, що деякі дослідники називають судову владу в США як найбільш політичну з усіх судових влад, адже американські суди дуже часто беруть на себе функції політичних регуляторів у таких сферах життя суспільства і держави, які в інших країнах вважаються одвічною вотчиною «політичних» органів державної влади: законодавчих інституцій, уряду, адміністративних органів тощо. В жодній іншій країні світу, як наголошується у монографії «Політична система США», органи судової влади не залучені до політичного процесу до такої міри, як у США. «Лише в американському суспільстві численні політико-управлінські рішення, які в інших державах становлять прерогативу законодавчої влади та уряду, розробляються та приймаються в тиші судових кабінетів» [7, с. 20].

Таким чином, наголошуючи на специфіці судової влади в контексті розглядуваної проблеми, слід зазначити, що найменший рівень її політичності пояснюється не тим, що вона позбавлена чи позбавляється повноважень впливу на політичне життя та на процес розроблення і прийняття політичних рішень, а в тому, що ця ознака може бути приписана лише судовій владі в цілому. Тобто на відміну від законодавчої гілки влади, де як влада в цілому, так і її окремі елементи завжди діють як політичні суб'єкти, та на відміну від виконавчої влади, елементи якої можуть діяти як у «політичному», так і в «технічному» режимі, структурні одиниці судової влади виконують лише своє політичне нейтральне завдання щодо здійснення правосуддя, хоч такі рішення судів можуть мати і політичний ефект, тобто суддя це, звичайно, не політик, але це не означає, що його рішення не впливають на політику і на політиків.

Тож, як бачимо, якщо у випадку законодавчої та судової влади, принаймні на теоретичному рівні, проблема взаємодії політичного й управлінсько-технічного аспектів може бути вирішена через звернення виключно до функціональних властивостей цих двох гілок державної влади, то у випадку виконавчої влади слід розглядати і її структурну організацію.

Якщо виходити із закріплення за виконавчою владою тільки функцій виконання законів, то, очевидно, існуватимуть усі підстави, аби визначити її як політичне нейтральний механізм управління. Однак таким саме незаперечним видається і те, що сутність виконавчої влади, особливо в сучасних умовах глобалізації та переходу до постіндустріального типу суспільств, ніколи не може бути редукована до її суто етимологічної інтерпретації, тобто «виконувати» закони. Адже навіть на конституційному рівні за виконавчою владою закріплюється цілий ряд важливих політичних функцій і повноважень. Так, наприклад, ст. 185 Конституції Португалії уряд визначається як орган державної влади, який керує загальною політикою країни. В ст. 20 Конституції Франції проголошено, що уряд визначає та запроваджує політику нації. Подібні приклади можна продовжувати.

Отже, специфіка діяльності виконавчої влади полягає в тому, що в ній представлені як політичні, так і суто технічні управлінські, бюрократичні інститути та органи. Тому, говорячи про створення ефективної системи виконавчої влади і відповідної законодавчої основи для її нормального розвитку (а це є однією з найважливіших цілей здійснюваної нині в Україні адміністративної реформи), варто спочатку ретельно розібратися в тому, що саме вона становить собою з погляду співвідношення її політичної та управлінської ознак.

Досліджуючи ступінь вагомості політичної та бюрократичної детермінант у функціонуванні виконавчої влади, слід не лише проводити розподіл на політичні та бюрократичні посади в органах виконавчої влади (до перших належить глава держави, коли його включено до складу виконавчої влади, прем'єр-міністр чи канцлер, міністри, а до других — решта державних службовців середніх та нижніх рівнів управління), але й ретельно проаналізувати загальні тенденції до посилення в ній політичних і бюрократичних структур. Цікавий аналіз цих проблем подано К.Якобсеном, який запропонував виділяти фактори, що змістовно впливають на бюрократизацію та дебюрократизацію виконавчої влади. До перших він зарахував:

а) низький розвиток продуктивних сил, коли державна влада потребує існування потужного апарату розподілу обмеженої кількості матеріальних благ;

б) високий ступінь політичного та соціального напруження в суспільстві, коли державна влада схиляється до неполітичних способів розв'язання конфліктів [7,с. 22].

У тому й іншому випадку можна побачити вихід системи управління з-під впливу публічних політичних цілей і її перетворення чи на структуру підтримки корпоративних політичних еліт, чи на формально легалізований, але, по суті, репресивний механізм. Що ж до факторів де-бюрократизації виконавчої влади та збалансування в її діяльності політичного та бюрократичного аспектів, то до них, на думку К.Якобсена, належать: перенесення розподільчих функцій на ринкові механізми, забезпечення системи громадського контролю над процесами управління, синхронізація політичних цілей та бюрократичних засобів у процесі суспільного управління. Звернення до концепції К.Якобсена тут не випадкове, вона дозволяє адекватніше висвітлити специфіку тих процесів, які відбуваються сьогодні в Україні. Фіксуючи наявність двох передумов бюрократизації виконавчої влади, слід відзначити і той надзвичайно складний стан, в якому опинилася ця гілка державної влади, оскільки нині вона витрачає зусилля не лише на забезпечення виконання політичних рішень, але й на боротьбу з надзвичайно сильними дестабілізуючими тенденціями. Фактично, на сьогоднішній день в Україні можна побачити появу такого небезпечного суб'єкта в системі державної влади, як «бюрократ-політик», який перетворюється з «безпристрасного чиновника на заангажованого експерта» [7, с. 23].

Звертаючись до проблеми визначення того, де в процесі здійснення державної влади закінчується політична діяльність і розпочинається бюрократична, необхідно окреслити те, що мається на увазі, коли користуються такими поняттями, як «політик» та «бюрократ». Так, зокрема, досліджуючи питання взаємодії бюрократичної діяльності та державної влади, Гейвуд Флейзіг пропонує наступну дефініцію: «політик — це будь-який виборний носій державної влади, а бюрократ — будь-який працівник, що здійснює функції державного службовця не на підставі виборів». У результаті цього основною відмінністю між політиками та бюрократами є значно більша міра зовнішнього впливу, який стосується політиків, у той час як бюрократ відчуває вплив лише у межах своєї корпорації. Хоч, як зазначає Г.Флейзіг, це не означає, що самі політики повністю позбавлені можливості впливати на бюрократичний процес. Тому залежно від того, наскільки бюрократичні працівники залежать від зовнішнього тиску, Г.Флейзіг пропонує виділяти шість основних типів бюрократів:

1. Працівники, які можуть прийматися на роботу та звільнятися з неї згідно з рішенням політика; фактично ці працівники перебувають у найбільш тісному зв'язку з їхніми політичними роботодавцями і тому виявляють найбільшу міру залежності від політичного процесу;

2. Працівники, чиє перебування на посаді потребує політичної конфірмації;

3. Працівники, які можуть чи прийматися на роботу, чи звільнятися з неї за рішенням політиків, але політик може приймати лише одне із зазначених обох рішень;

4. Працівники, які приймаються на роботу політиками на чітко визначений термін;

5. Працівники, які приймаються на роботу політиками на невизначений термін;

6. Працівники, які працюють у структурі державної влади, але таким чином, що вони не приймаються на роботу і не звільняються з неї політиками [7, с. 25].

При цьому найбільш «небезпечними» бюрократами, на думку Г.Флезіга, є ті, яких він відносить до останнього типу. На перший погляд, ця теза може видатися досить суперечливою, адже саме «останні бюрократи» (шостий тип) причини своєї незалежності від політиків мають діяти найбільш ефективно. Але, як не дивно, в подібній ситуації спостерігається те, що може бути визначено як ефект «переривання прогресії». Тобто оптимальна модель взаємодії політичного і бюрократичного в процесі діяльності державної влади передбачає відсутність таких ситуацій, коли ці два аспекти чи повністю поглинають один одного, чи не взаємодіють взагалі. Ці три моделі можна описати наступним чином:

а) поглинання бюрократичного політичним;

б) поглинання політичного бюрократичним;

в) автономне існування політичного і бюрократичного — ця модель може бути визначена як ситуація нестійкої рівноваги, яка згодом матиме своїм наслідком перехід до моделі «А» чи до моделі «Б» [7, с. 27].

У першому випадку йдеться про такий тип організації державної влади, коли вона діє не стільки з метою запровадження оптимального режиму функціонування взаємодії між державою та суспільством, скільки для того, щоб забезпечити свою власну регенерацію. Тобто для всіх нормативно-правових актів такої моделі державної влади властиві наступні ознаки: політична ситуативність, оскільки основним мотивом прийняття рішень, і в тому числі законів, є боротьба за владу у ситуації жорсткої конкуренції різноманітних політичних груп, та декларативність, оскільки апарат управління перелаштовується з цілей реалізації законів на підтримку існуючого політичного режиму.

Друга модель може виникнути як у результаті недостатнього розвитку самих політичних структур, так і як наслідок розвитку першої моделі. Справа в тому, що постійний пріоритет політичних інтересів перед правовими, економічними, соціальними, культурними, екологічними тощо логічно призводить до необхідності постійного зростання апарату підтримки такої державної влади. Адже ця влада не може спертися ні на що інше: ні на громадянське суспільство, ні на його інститути. Внаслідок цього бюрократичний апарат зростає до нечуваних розмірів, недарма інколи застосовується такий образний вислів, як «армія чиновництва», і врешті-решт стає настільки потужним і впливовим, що він починає конкурувати з тією політичною владою, яка його породила. І, зрештою, остання модель визначена як «ситуація нестабільної рівноваги», як правило, характерна для політичних систем перехідного періоду, коли відбуваються зміни в структурній організації самої державної влади [7, с. 28].

Висновки

Таким чином, говорячи про розроблення оптимального балансу для співвідношення політичного та бюрократичного аспектів у процесі реалізації державної влади варто зафіксувати наступні положення:

1. Повне підпорядкування функцій управління політичним цілям, інтересам і мотивам призводить до того, що сам апарат управління, в особі практично всіх органів державної влади і особливо її виконавчої гілки, перетворюється на механізм обслуговування тієї чи іншої політичної еліти, яка отримала в свої руки ключові важелі впливу на державну владу. Така залежність чиновників від політиків ставить на перше місце не їх професійні якості, а наявність чи відсутність незаперечної лояльності перших по відношенню до останніх, адже саме від політиків залежить доля управлінців усіх рівнів. Зрозуміло, що за таких обставин професійне управління перетворюється на зайвий, і далеко не завжди бажаний додаток до структурних елементів системи державної влади.

2. Однак такою небезпечною видається і протилежна тенденція до повного виведення бюрократичного апарату з-під контролю політиків. Невипадково, як наголошує Г.Флезіг, безконтрольність у діяльності апарату управління завжди призводить до надзвичайно високого ступеня концентрації влади. До того ж відсутність політичного впливу на процеси державного управління фактично суттєво віддаляє державну владу та її органи від установчої влади, тобто від народу. Адже механізми та основні процедури демократії забезпечують насамперед політичну участь громадян у реалізації можливостей щодо їхньої участі в державотворчих процесах.

Тому, аналізуючи нині діючі системи реалізації державної влади, слід відзначити факт незаперечного поєднання в них як політичних аспектів, так і суто управлінських. При чому це стосується не стільки питань розподілу елементів державної влади на політичні та управлінські, за яких, наприклад, законодавча влада визначається як політична, а виконавча — як управлінська, скільки виділення і ретельний аналіз політичного та управлінського аспектів у діяльності кожної з гілок державної влади. На наше глибоке переконання, в умовах сучасної України ця проблема є особливо актуальною стосовно законодавчої та виконавчої влади. У випадку першої з них питання співвідношення політики і управління стосуються чіткого усвідомлення того, на що саме спрямовуються основні зусилля законодавців: чи на управління суспільством, коли закони, по-перше, є правовими, а не корпоративними, а по-друге, — спрямовуються на врегулювання чи найбільш важливих суспільних відносин, чи на вирішення проблем забезпечення та збереження політичної влади. Що ж до виконавчої влади, то тут постійно існує можливість оцінити ступінь її ефективності та відповідальності, для того аби чітко знати, що саме і коли від неї варто очікувати.

Безумовно, що як такі категорії «політики» і «державного управління» є надто широкими і змістовними аби продемонструвати всю повноту взаємозв'язку між ними в одній статті. Але разом з тим такою ж обґрунтованою видається і вимога до здійснення всебічного політико-правового аналізу взаємодії цих аспектів у процесі функціонування державної влади. Більше того, в умовах перехідного періоду і становлення демократичної системи державної влади в Україні необхідно постійно усвідомлювати, в якому режимі діє державна влада; коли вона мусить приймати політичні рішення, а коли їй слід зосередитися на реалізації тих цілей та настанов, які вже були прийняті. Адже, як зазначив В.Авер'янов, еклектичність політичних та управлінських поглядів робить державно-владні структури все менш здатними розв'язувати проблеми сучасного українського суспільства [7, с. 45]. Внаслідок чого така, на перший погляд, суто технічна проблема політико-правової взаємодії двох аспектів в діяльності державної влади виявляється одним з ключових моментів у забезпеченні формування і розвитку практично всієї системи державної влади.

Список використаних джерел

1. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. — К., 1997. — С. 75
2. Логвина В. Л. Політологія. — К. : Центр учбової літератури, 2007. — 303 с.
3. Пасічник М. С. Історія України. Державницькі процеси, розвиток культури та політичні перспективи: Навчальний посібник. — К. : Знання, 2006. — 735, с.
4. Піча В. М. Політологія: Типові питання та відповіді з лекційного курсу. — Львів : Новий Світ-2000, 2006. — 174, с.
5. Політологія: Академічний курс: Підручник. — К. : ВД "Ін Юре", 2006. — 519 с.
6. Політологія: Підручник для вищих навчальних закладів III-IV рівнів акредитації. — К. : Здоров'я, 2004. — 775 с.
7. Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи. — К., 2008. – 147 с.