Вступ

У період бурхливих політичних баталій та руйнівних диспропорцій у системі управління державою, важко очікувати появу «інструмента», призначення якого — мінімізувати руйнівну силу протиріч та анархії в соціально-економічних процесах, що відбуваються в нашій державі. Проте резерви в підвищенні продуктивності господарських процесів є, і вони пов’язані з можливістю реформувати систему органів державного фінансового контролю які виконують функцію одного з найефективніших інструментів державного управління.

Відсутність у державних ешелонах влади всіх рівнів чіткого уявлення про необхідну систему державного фінансового контролю, як правило, стає основною причиною стратегічних невдач у системі управління державою. Наявні підходи та містечкове розуміння наукових положень щодо системи державного управління призвели до створення внутрішніх органів державного фінансового контролю без єдиного задуму, які демонструють низьку ефективність своєї діяльності. Це пояснюється передусім тим, що в теорії та практиці державного управління відсутня будь-яка цілісна система побудови державного фінансового контролю.

На даний момент, базуючись на конституційних засадах державного устрою, управління й контролю, з-поміж контролюючих та наглядових органів в окрему групу виділяють суб’єктів державного фінансового контролю спеціальної компетенції, до яких віднесено Рахункову палату, органи державної контрольно-ревізійної служби та підрозділи внутрішнього контролю й аудиту органів державного управління, а також Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Спробуємо проаналізувати стан та перспективи розвитку системи державного фінансового аудиту, як складової системи державного фінансового контролю.

1. Особливості аудиту в  державних органах фінансового контролю

В сучасних умовах бюджетні установи працюють в складних умовах недостатнього фінансування з бюджету держави. Зростає частка бюджет­них коштів спеціального фонду, в одній установі поєднується бюджетний і комерційний види діяльності та їх відображення в єдиній системі обліку. Установи повинні не тільки планувати, здійснювати та контролювати доходи та видатки бюджетних програм, але і керувати результатами їх виконання. Перед керівниками бюджетних установ — розпорядниками бюджетних коштів виникають задачі прогнозування, оцінки ризиків і створення ефективної системи управління. Все це зумовлює специфіку і новизну в методології та організації обліку і вимагає посилення контролю за використанням ресурсів та покращення результативних показників ді­яльності цих установ.

Ефективна діяльність в умовах ринкових відносин багато в чому за­лежить від організації системи внутрішньогосподарського контролю. Іс­нуючі методи і форми економічного контролю неспроможні задовольнити інформаційні потреби керівників бюджетних установ. Усе це вказує на актуальність створення у бюджетних установах підрозділів внутрішнього аудиту. В цих умовах виникає необхідність державного реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю, яка б сприяла розв’язанню певних проблем.

Державна концепція повинна орієнтуватися на формування служб внутрішнього аудиту, за допомогою яких можна оперативно контролю-вати фінансово-господарчу діяльність бюджетної установи та проводити моніторинг та аналіз виконання бюджетних програм . Це зумовлено надзвичайно низьким рівнем фінансової дисципліни у бюджетній сфері та державному секторі економіки, недорозвиненістю внутрішнього кон-тролю та відсутністю децентралізованого внутрішнього аудиту в орга-нах державного сектору [1, с. 33]. Слід відмітити, що перелічені вище нормативні акти за №№ 1-6 не визначають правових рамок внутрішнього фінансового контролю в державному секторі. На даний час в Україні внутрішній аудит, виходячи з суті його поняття, здійснюється лише органами ГоловКРУ.

Якщо стосовно одностайного розуміння сутності зовнішнього аудиту внесена відносна ясність, то щодо внутрішнього аудиту велике коло питань ще не знайшли свого визначення. У спеціальній літературі з аудиту існують різні, інколи суперечливі точки зору на те, що собою являє внутрішній аудит.

На думку членів Аудиторської палати України С. Прилипко та О. Редько, одним із завдань внутрішнього аудиту є контроль за наявністю та збереженістю активів, виявлення внутрішніх резервів підприємства і визначення шляхів їх використання. Внутрішні аудитори контролюють дисципліну виконання серед персоналу. Одним з багатьох напрямів роботи внутрішніх аудиторів є уніфікація та стандартизація. Спеціалісти внутрішнього аудиту повинні виконувати таку важливу функцію, як прогнозування проблем та контроль ефективності управлінських рішень керівництва і відповідних посадових осіб в управлінні підприємством [2, с. 7].

Ткаченко А. вважає що, внутрішній аудит може допомагати реально оцінити більшість аспектів діяльності бізнесу. Підприємці або бізнесмени, зацікавлені в ефективній роботі внутрішнього аудиту, постійно зіставляють витрати і користь для підприємства. Внутрішній аудит велику увагу приділяє функціонуванню систем обліку, їх відповідності встановленим нормативам і дає відповідну оцінку, а також рекомендації та поради стосовно фінансового стану підприємства.

При належній організації внутрішній аудит сприяє підвищенню відповідальності керівників структурних підрозділів і матеріально-відповідних осіб підприємства чи фірми за виконання ними своїх обов’язків, запобіганню негативних явищ при здійсненні господарських операцій, пов’язаних з рухом майна, і зобов’язань економічного суб’єкта. Крім того, внутрішній аудит значною мірою є інформаційною базою для зовнішнього аудиту [3,с. 39].

На думку А. Монаєнко з цього питання, одним з перших кроків треба розширити повноваження місцевих органів державної влади щодо створення ними структурних підрозділів, які забезпечували б на надійному рівні внутрішній контроль за оцінкою обґрунтованості та законності показників проектів відповідних бюджетів та їх виконанням. Доцільно уповноважити служби внутрішнього контролю та аудиту на проведення аналізу порушень і відхилень від затверджених показників при виконанні бюджету, причин таких порушень та підготовку пропозицій щодо їх усунення й недопущення надалі [6, 113].

А. Бодюк вважає сутністю внутрішнього контролю зіставлення реальних результатів господарювання зі сподіваними, аналіз їхніх відхилень, визначення причин цих відхилень, формування інформації для визначення активних дій з усунення виявлених похибок [7, с. 194].

Таким чином, автори розглядають проблеми організації внутрішнього аудиту на підприємствах, а також в органах місцевого самоврядування.

2. Головні умови проведення аудиту в державних органах

Одним з ключових умов здійснення в системі державного управління є програмно-цільовий метод планування доходів та видатків бюджетної установи.

Бюджетне планування стало відправною крапкою процесу реформування сектору державного управління та неодмінною вимогою повномасштабного включання аудиту ефективності в діяльність контролюючих органів.

Використання в практиці державного управління на усіх його рівнях програмно-цільового методу планування державних коштів підвищує відповідальність розпорядників бюджетних коштів та розширює самостійність усіх учасників процесу управління державними коштами в рамках чітко визначених середньострокових і довгострокових орієнтирів.

Для подальшої реалізації Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесу в наказі Міністерства фінансів України від 29.12.02 р. №№ 1098 «Про паспорти бюджетних програм» і удосконалення державного контролю та управління державними коштами визначені у новій редакції «Правила складання паспортів бюджетних програм, квартального та річного звіту про їх виконання, а також здійснення моніторингу та аналізу виконання бюджетних програм». Поновлені «правила» затверджені наказом Міністерства фінансів України від 14.01.08 р. № 19.

Бюджетування орієнтоване на результат, як програмно-цільовий метод планування складається в розробці паспорту бюджетної програми. Цей документ містить повну інформацію про бюджетну програму та застосовується для здійснення моніторингу, оцінки реалізації і контролю ефективності виконання бюджетної програми та цільового використання бюджетних коштів.

Бюджетна програма складається з наступних елементів:

1. Загальні положення.
2. Вимоги до складання паспорта бюджетної програми.
3. Вимоги до складання квартального та річного звіту про виконання паспорта бюджетної програми.
4. Здійснення моніторингу та аналізу виконання бюджетних програм.

Кінцева мета виконання бюджетної програми — це отримання результативних показників бюджетної програми та розробка комплексу заходів, спрямованих на підвищення ефективності виконання бюджетної програми. Таким чином, бюджетування, орієнтоване на результат, в першу чергу повинне вирішувати проблему контролю параметрів ефективності в бюджетному секторі.

Як правило, ефективність державного управління характеризується відносно невеликим переліком показників, вплив яких вивчається в рамках аудита ефективності. Система цих показників повинна забезпечувати більшу контрольованість процесу державного управління, порівнянність результатів діяльності. Специфіка системи державного управління вимагає в якості показників оцінки результатів діяльності при управлінні бюджетними коштами визначати як економічні, так і соціальні показники, що відповідають стратегії розвитку держави, це в свою чергу припускає в процесі аудиту ефективності оцінювання не тільки економічної ефективності та економічності управління та здійснених видатків, але і його соціальну результативність.

У пункті 8 другого розділу «Правил складання паспортів бюджетних програм квартального та річного звіту про їх виконання, а також здійснення моніторингу та аналізу виконання бюджетних програм»» визначені квартальні результативні показники пункту 12 паспорту бюджетної програми:

• показники витрат, що визначають обсяги та структуру ресурсів;
• показники продукту, що використовуються для оцінки досягнення поставленої мети;
• показники ефективності: витрати ресурсів на одиницю показника продукту(економність), відношення максимальної кількості наданих послуг та виконаних робіт, досягнення визначеного результату;
• показники якості, що є сукупністю властивостей, які характеризують досягнуті результати якості створеного продукту.

При цьому відмічено, що оскільки показники ефективності та якості визначаються з використанням кількох показників, слід зазначати джерела інформації щодо кожного з них.

Значення аудиту ефективності в системі державного управління, за думкою автора, визначається, виходячи з можливості використання результатів проведених в рамках нього контрольних заходів для прийняття ефективних управлінських рішень по конкретним питанням, опираючись на визначені результативні показники.

На сьогоднішній час в Україні відсутня правова і методологічна база для впровадження та функціонування служб внутрішнього фінансового аудиту.

На державному рівні органами державного сектору управління повинні бути розроблені: стандартне Положення про відділ внутрішнього аудиту, посадова інструкція внутрішнього аудитора та типова Програма внутрішнього аудита.

Автором запропоновано примірний склад Положення про відділ внутрішнього аудиту, яке має складатися з наступних розділів:

1. Загальні положення.
2. Завдання відділу внутрішнього аудита.
3. Функції відділу внутрішнього аудита.
4. Взаємовідносини з іншими підрозділами.
5. Незалежність.
6. Права відділу внутрішнього аудита.
7. Зобов’язання внутрішніх аудиторів.
8. Обмеженості.
9. Відповідальність та підзвітність.
10. Заключні положення.

Саме відділ внутрішнього аудиту може щоквартально здійснювати контроль, моніторинг і аналіз виконання бюджетної програми, вказати джерело інформації проконтрольованих бухгалтерських документів, регістри та звітність.

На наш погляд, результативність аудиту ефективності неможлива без оцінки ефективності самого контролю.

Безумовно, що чітких меж між вказаними етапами не існує, розподіл заходів між конкретними етапами визначеної ступені носить умовний характер.

Для оптимізації роботи при проведенні процедури оцінки ефективності системи внутрішнього аудиту, можна використовувати опитувальний лист, що розроблений внутрішніми аудиторами. Зібрані результати відповідей по опитувальних листах можуть істотно вплинути на об’єм вибірки, а стверджувальна в цілому форма опиту позитивно характеризує стан системи внутрішнього контролю і навпаки.

Підбиваючи підсумки вивченню досліджень українських авторів, нормативно-правової бази, що регулює державний внутрішній фінансовий аудит в бюджетних установах, можна зробити висновки, що існуюче державне управління бюджетним процесом не враховує істотності проблемних питань, пов’язаних з розвитком державного внутрішнього фінансового контролю.

З огляду на зазначене з урахуванням результатів аудиту ефективності необхідно прискорювати реформування системи державного внутрішнього фінансового аудиту з урахуванням досвіду країн — кандидатів у члени ЄС.

Концепцією розвитку державного фінансового контролю визначені стратегічні напрями та основні етапи розвитку державного внутрішнього фінансового контролю (три етапи тривалістю у п’ять років), але з 2005 року до сьогодня істотних кроків органів державного управління з реформування системи державного внутрішнього фінансового аудиту автором не виявлено; відсутній рамковий закон про фінансовий контроль, який би визначив правову базову структуру, об’єкти та суб’єкти контролю; відсутні стандарти внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту, положення етики внутрішнього аудитора.

Коло питань контролю параметрів ефективності діяльності в бюджетному секторі вирішене лише з одного боку — шляхом здійснення контролю за виконанням бюджетних програм і проведення аудиту ефективності бюджетних програм Головним контрольно-ревізійним управлінням.

Висновки

Вивчення вітчизняного, а також зарубіжного досвіду організації фінансового контролю дає можливість зробити висновок, що одним з перспективних напрямків реформування державного фінансового контролю є: створення системи органів незалежного зовнішнього державного аудиту шляхом розвитку регіональних рахункових палат на основі наявної розгалуженої мережі регіональних контрольно-ревізійних органів.

Необхідне також прийняття та коригування урядових рішень з питань організації урядового внутрішньосистемного державного аудиту, посилення механізмів внутрішнього (внутрішньосистемного, внутрішньовідомчого) контролю та аудиту в системі органів державного управління й місцевого самоврядування, а також суб’єктів права в державному секторі.

Таким чином, у рамках удосконалення законодавства необхідна розробка адекватних правових механізмів взаємодії всіх елементів системи державного фінансового контролю України. Все це створить серйозний стимул до її удосконалення, що є і нагальною потребою держави, і важливим фактором зміцнення економічної безпеки.

Оскільки урядовий фінансовий контроль при будь-якому статусі контрольного органу все одно залишається внутрішнім, немає необхідності виділяти цю службу в окремий орган виконавчої влади. Для створення цілісної системи спеціалізованого державного фінансового контролю у системі виконавчої влади доцільно закріплення за Міністерством фінансів України статусу головного органу фінансового контролю у системі виконавчої влади. Це дасть змогу спрямовувати і координувати діяльність щодо здійснення дієвого і ефективного фінансового контролю у системі виконавчої влади.

Список використаної літератури

1. Аудит в Україні: закони і законодавчі акти/ Шеф-редактор В. С. Ковальський. — К.: Юрінком Інтер, 2006. — 318 с.
2. Аудиторська діяльність в Україні: Нормативна база/ Укл. О. М. Роїна. — К.: КНТ, 2006. – 246 с.
3. Аудит: теорія і практика: Навчальний посібник/ А. Г. Загородній, М. В. Корягін, А. В. Єлісєєв, Л. М. Полякова та ін.. — 2-е вид., перероб. і доп.. — Львів: Львівська політехніка, 2004. — 453 с..
4. Безуглова Т. Організація і методика аудиту: Навчальний посібник для дистанційного навчання/ Тетяна Безуглова, Наталія Усик,; Відкритий міжнародний ун-т розвитку людини «Україна». — К.: Університет «Україна», 2007. — 371 с.
5. Бутинець Ф. Ф. Аудит: Підручник/ Ф. Ф. Бутинець. — 3-тє вид., доп. і перероб.. — Житомир: ПП «Рута», 2006. — 511 с.
6. Гончарук Я. Аудит: Навчальний посібник/ Яків Гончарук, Василь Рудницький. — 3-тє вид., переробл. і доп.. — К.: Знання, 2007. — 443 с.
7. Давидов Г. Аудит: теорія і практика: Монографія/ Григорій Давидов,. — Кіровоград: Імекс-ЛТД, 2006. — 323 с.
8. Ільіна С. Основи аудиту: Навчально-практичний посібник для студентів вищих навчальних закладів/ Світланаа Ільіна,. — К.: Кондор, 2006. — 377 с.
9. Організація і методика проведення аудиту: Навчально-практичний посібник/ В. В. Сопко, В. П. Шило, Н. І. Верхоглядова, С. Б. Ільїна та ін.; М-во освіти і науки України. — 2-е вид., перероб. і доп.. — К.: ВД «Професіонал, 2006. — 575 с.
10. Петрик О. Аудит: Методологія і організація: Монографія/ О.А. Петрик,. — К.: КНЕУ, 2003. — 258 с.
11. Пшенична А. Аудит: Навчальний посібник для студентів вищих навчальних закладів/ Антоніна Пшенична; М-во освіти і науки України, Полтавський ун-т споживчої кооперації України. — К.: Центр учбової літератури, 2008. — 319 с.