Вступ

Серед найбільш відомих праць вітчизняних вчених, роботи яких присвячено розробці напряму проблем становлення та розвитку системи публічного управління в Україні, необхідно назвати роботи B.          Бакуменка, О. Лазора, В. Мартиненка, О.Оболенського, С. Серьогіна, В. Тертичка, Ю. Шарова та ін.

Над проблемними питаннями державного управління плідно працюють відомі українські вчені: В. Бакуменко, Р. Войтович, В. Колтун, А. Мельник, H.Нижник.

Важливі підходи та напрямки дослідження процесу удосконалення державного управління містяться у працях В.Денисова, В.Кременя, В.Литвина, C.Пирожкова,       Г.Ситника. Необхідно, також на цю тематику можна виділити праці В.Богдановича. В.Бодрова, О.Валевського, І.Грицяка, О.Оболенського, I.Розпутенка,   Г. Ситника, В.Ткаченка. Різні аспекти проблеми формування та розвитку наддержавного управління в новітніх умовах знайшли своє відображення у дисертаціях О.Ляшенка, О.Ковальової, І.Кравчука, А.Лавренчука.

1. Основні підходи до розуміння публічного адміністрування та його еволюція

Особливістю системи публічного адміністрування є масштабність та значущість рішень, які стосуються усіх верств населення. Одним з найважливіших завдань трансформаційного періоду розвитку держави є забезпечення та підвищення публічного адміністрування галузями народного господарства.

У публічному адмініструванні можна виділити особливу сферу, де суб’єктами є органи державного управління або місцевого самоврядування. Ця сфера пов’язана з управлінням державою, окремими її галузями та узагальненими напрямами діяльності (державне управління) або місцевими спільнотами людей, що мешкають на певній території й розглядаються не як члени колективів організацій, а як єдина територіальна громада (місцеве самоврядування). В англомовній літературі такий тип управління визначається терміном public (англ.), тобто «публічний». Окремі вітчизняні дослідники вважають доцільним вживати поняття публічної влади, єдиним джерелом якої є народ. А складовими — державна та муніципальна влада, які реалізуються відповідно органами державної влади та органами місцевого самоврядування [1].

Розвиток суспільства відбувається під впливом соціального управління. Соціальне управління — це цілеспрямований вплив на суспільство для його впорядкування, збереження, удосконалення та розвитку. Воно складається з двох типів: саморегулювання суспільства і державного управління. Враховуючи природу і субстанційну специфіку суб’єктів управління, розмежовують державне управління (суб’єкт управлінського впливу — держава), суспільне управління (суб’єкт управлінського впливу — суспільство та його структури), менеджмент (суб’єкт управлінського діяння — підприємець, власник) [2].

В Україні державне адміністрування офіційно визнано як окрема наукова галузь знань, а публічна сфера як об’єкт управління, покликана виконувати найважливіші функції, що забезпечують взаємодію учасників суспільного розвитку, який у сучасних умовах дедалі частіше відбувається в «суб’єкт — суб’єктному» вимірі: у визначенні суспільних інтересів і цілей розвитку; легітимізації публічної політики; забезпеченні досягнення визначених цілей розвитку; здійсненні контролю, у тому числі й публічного, за станом справ у всіх сферах життєдіяльності; інформаційній просвіті громадян у публічній сфері [7].

Система публічного адміністрування охоплює багато підсистем, а саме: політичну, економічну, соціальну, адміністративну, правову, гуманітарну тощо. На процес її формування та розвитку, безумовно, впливають як внутрішні (нестабільність соціально-політичної системи держави), так і зовнішні (геополітичне середовище, світова фінансова криза тощо). Саме тому необхідне осучаснення смислового наповнення поняття «публічне адміністрування» крізь призму усвідомлення його ролі у житті кожної людини та держави.

2. Предметна сфера публічного адміністрування

За визначеннями А. Мельника та О. Оболенського, у сучасних умовах виокремлюють поняття «публічне адміністрування». Воно зорієнтоване на реалізацію публічних (загальних) інтересів і включає такі складові, як державне управління (суб’єктом є органи державної влади) і громадське управління (суб’єктом є громадські інституції). Як елементи публічного адміністрування державне і громадське управління взаємодіють, взаємодоповнюють одне одного, виходячи з єдності публічних інтересів та доцільності узгодження управлінського впливу з метою посилення його дієвості. У системі публічного управління визначальну роль відіграє державне управління, яке здійснює управлінський вплив на всі сфери суспільного життя. Водночас в умовах розгортання демократичних перетворень зростає активність і громадських структур в управлінні не тільки громадськими, а й державними справами, у розв’язанні суспільних проблем [3].

Явище управління загалом і державного зокрема є складним і багатогранним. Саме тому не існує сталого, вичерпного та загальновизнаного визначення державного адміністрування. До визначення державного управління найчастіше підходять з позиції реального змісту діяльності або форм, яких воно набуває і в яких діє. Провідним засобом трансформації українського суспільства в такому напряму стало проведення широкомасштабної адміністративної реформи. Остання розглядається не як черговий виток перерозподілу владних повноважень.

Наприклад, Г. Райт відзначає, що державне адміністрування можна трактувати з погляду суті, реального змісту діяльності або форм, яких воно набуває, і в яких існує. Варто навести у зв’язку з цим визначення державного управління, яке дав Г. Райт: по-перше, теорія державного управління є частиною державного процесу і може бути розглянута з урахуванням деяких теоретичних концепцій у сфері політичної науки; по-друге, сферою теорії державного управління є аналіз організаційного середовища, в якому функціонує державне адміністрування; по-третє, воно є сферою професійної діяльності [4].

Державне адміністрування — це соціальне явище, форми, методи, принципи, характер якого завжди зумовлюються потребами суспільного розвитку, що виявляються в інтересах певних соціальних верств і груп. Це явище пов’язане із системою суспільних відносин не тільки через реальні управлінські процеси, що відбуваються у сфері суспільного виробництва, а й опосередковано через свідомість, певні форми знань. Характер, спрямованість і ступінь впливу на суспільні відносини тих чи інших управлінських чинників зумовлюються соціально-політичною природою суспільних сил, що стоять за ними [5].

Природна сутність державного адміністрування пов’язана насамперед із потребами суспільства. На думку Г. Атаманчука, державне адміністрування — це практичний організаційно-регулювальний вплив держави на суспільну та приватну життєдіяльність з метою забезпечення цілісності, суверенітету, безпеки, упорядкованості у розвитку суспільства.

В. Бакуменко, П. Надолишний розглядають державне адміністрування як форму й основний різновид соціального управління, соціально-політичну функцію держави, що зумовлена об’єктивними потребами забезпечення цілісності суспільства, його функціонування й поступального розвитку. Це діяльність щодо реалізації владних повноважень держави з метою виконання нею організаційно-регулювальних і службових функцій у суспільстві взагалі та окремих сферах його життя зокрема.

В. Авер’янов підкреслює, що державне адміністрування — це вид діяльності держави, який ґрунтується на здійсненні нею управлінського, тобто організаційного впливу на ті сфери й галузі громадського життя, які вимагають певного втручання держави шляхом використання повноважень виконавчої влади.

Багато авторів, насамперед Г. Атаманчук, В. Афанасьєв, В. Бакуменко, П. Надолішний, Н. Нижник, В. Цвєтков, вважають, що державне адміністрування — це форма й основний різновид соціального управління, соціально-політична функція держави, зумовлена об’єктивними потребами забезпечення цілісності суспільства, його функціонування та поступального розвитку.

Наведені ознаки дають можливість сформулювати визначення «державного адміністрування». Державне адміністрування — цілеспрямований організаційний та регулювальний влив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку й діяльність особи та громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених у Конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією [3]. З основних положень цього визначення можна зробити висновок, що державне адміністрування — це виконання функцій держави (політичної, соціальної, економічної, екологічної, зовнішньої), результатом чого є досягнення головної мети — підвищення рівня життя населення держави, тобто реалізація основної, первинної функції — соціальної.

3. Методологічна основа

Проблема розвитку публічних адміністрацій в Україні є недостатньо дослідженою у зв’язку з тим, що в науковій літературі не відпрацьовано єдиного підходу до трактування сутності публічного адміністрування, у нормативно-правових документах не визначено зміст цього поняття і таких,  що є спорідненими (адміністративна послуга, публічна послуга, публічні функції тощо). Водночас окремі питання є достатньо висвітленими, це стосується реалізації влади, розвитку місцевого самоврядування, взаємодії суб’єкта і об’єкта управління, підвищення якості послуг тощо. Але практика вимагає розробки нових підходів, що базуються на принципах комплексності і системності, використанні світового досвіду, запровадженні напрацювань теорії і практики менеджменту базових структур.

Незважаючи на динамічний розвиток теорії публічного адміністрування, залишається немало відкритих наукових проблем. До них можуть бути віднесені питання: про оптимальне співвідношення централізації та децентралізації; раціональної ієрархії відносин у системі державного адміністрування; розподілу влади між державою і органами самоврядування, ефективності і якості державного управління, світового досвіду, накопиченого теорією і практикою публічного адміністрування, до національних умов розвитку держави.

Діяльність органів державної виконавчої влади і органів місцевого самоврядування в сучасній Україні має ознаки публічного адміністрування, що пов’язано із зміною характеру відносин з юридичними і фізичними особами у зв’язку з розвитком ринкової економіки та демократизацією суспільства.

Юридично публічні адміністрації в Україні відсутні. Їх легітимізація потребує закріплення в нормативно-правових документах змісту відповідних понять, переліку організацій, установ та підприємств, що здійснюють публічне адміністрування, особливостей їх статусу, повноважень, цілей, форм і методів діяльності тощо.

Поряд із Законом України “Про публічні адміністрації в Україні” доцільно підготувати та ухвалити закони “Про систему виконавчої влади в Україні”, “Про центральні публічні адміністрації”, “Про здійснення територіального адміністрування”, “Про місцеві публічні адміністрації”, а також “Процедурний кодекс діяльності публічних адміністрацій”.

Обмеженість світового досвіду переходу від тоталітарного суспільства до демократичного, оригінальність і складність проблем, що з цим пов’язані, зумовлюють необхідність створення науково-дослідного центру відповідної спрямованості при Кабінеті Міністрів України.

4. Співвідношення управління та адміністрування

Слід розмежовувати поняття державного управління у широкому розумінні (англ. public administration) та у власному, вузькому розумінні (англ. governance). Державне управління у широкому розумінні являє собою сферу соціальної практики і наукову галузь, яка охоплює діяльність із формулювання та впровадження управлінської політики органів виконавчої, представницько-законодавчої, судової влади всіх рівнів, місцевого самоврядування, керівників і функціонерів політичних партій, представників різноманітних лобістських утворень, працівників засобів масової інформації, інших зацікавлених осіб і соціальних груп. Державне управління у вузькому розумінні охоплює аспекти й питання особливостей державного ладу та історії розвитку державно-політичного устрою, характеристики органів державної влади всіх гілок (представницько-законодавчої, виконавчої, судової) і рівнів, регіонального і місцевого самоврядування та інституту державної служби).

Наразі у вітчизняній літературі все частіше застосовуються поняття «публічна влада», «публічне управління», що відповідає сучасним тенденціям і практиці функціонування інститутів демократичного суспільства. Зважаючи на свій молодий вік, національна наука поки що не дала всебічно обґрунтованої теорії публічної влади, а відповідно й публічного управління. Принагідно зазначимо, що розмаїття підходів до трактування цієї наукової категорії притаманне й для західних наукових шкіл. Публічна влада, втілюючись у формі державної і муніципальної влади, здійснюється системою органів, яка має відповідну назву «органи публічної влади». Зазначене поняття охоплює як сукупність державних органів усіх гілок влади, так і органів влади Автономної Республіки Крим та систему органів місцевого самоврядування. Зважаючи на багатогранність та масштабність суб’єктів публічної влади (фактично всіх владних інституцій), а також ураховуючи їхню різновекторну компетенційну та функціональну спрямованість, виникає об’єктивна потреба у виокремленні з цього механізму споріднених управлінських структур, поєднаних окремими ознаками (наприклад, функціональною природою).

Термін «публічне управління» (англійською — public management), який замінив термін «публічне адміністрування» (англійською — public administration), вперше використовує англійський державний службовець Десмонд Кіплінг у 1972 році. Публічне управління — це пошук за найкращим способом використання ресурсів задля досягнення пріоритетних цілей державної політики.

Поява нової форми управління у публічній сфері була спричинена потребою модернізувати організаційні структури і процедури, які вони використовують, для того, щоб усі інституції публічної сфери працювали краще. Публічне управління має відношення до ефективного функціонування всієї системи політичних інституцій. Публічне управління — це діяльність, яка забезпечує ефективне функціонування цілої системи органів державної влади та органів місцевого самоврядування та передбачає широке залучення різних зацікавлених сторін до розробки та реалізації державної політики.

В Україні досі використовується термін «державне управління», який не є точним відповідником терміна «публічне управління». Дуже часто два різних терміни public administration (публічне адміністрування) та public management (публічне управління) перекладаються з англійської на українську як «державне управління». У науковій літературі можна знайти багато визначень державного управління.

В основі визначень державного управління, які надаються більшістю українських науковців, закладено класичне розуміння управління у державному секторі, що було запропоноване Максом Вебером. Саме класична модель управління у державному секторі досі набуває визнання в Україні. Вважається, що основними рисами державного управління є її владний характер, витоками якого є державна воля, та поширеність на все суспільство. Трактування державного управління як владного впливу держави на суспільну систему є найкращою ілюстрацією того, як в Україні сприймається та розуміється значення терміна «державне управління». Ключовим аспектом державного управління є держава, у той час як ключовим аспектом публічного управління є народ. Один з сучасних дослідників публічного управління Гірт Букерт наголошує на тому, що «публічне управління не є якимось нейтральним, технічним процесом, натомість є діяльністю, яка тісно пов’язана із політикою, законом та громадянським суспільством».

5. Публічне адміністрування як напрям наукових досліджень, сукупність знань, сфера діяльності та навчальна дисципліна

Публічне адміністрування – це цілеспрямована взаємодія публічних адміністрацій з юридичними та фізичними особами з приводу забезпечення реалізації законів та підзаконних актів і виконання частини основних функцій: орієнтуючого планування, що визначає бажані напрямки розвитку, створення правових, економічних та інших умов для реалізації інтересів учасників взаємодії, розподілу праці, кооперування та координування діяльності, моніторинг результатів.

Подальший розвиток публічного адміністрування доцільно спрямовувати у напрямі формування системи цінностей, політик та інституцій, які створюють підґрунтя для взаємодії держави, громадянського суспільства та бізнесу, а також становлення нового публічного менеджменту, що орієнтований на досягнення конкретного результату, з використанням переваг стратегічного управління, адміністративного реінжинірингу, маркетингу тощо.

До раціональних тенденцій зарубіжного досвіду функціонування інституту публічної служби, які доцільно рекомендувати до адаптації в умовах України, належить необхідність розмежування публічної служби і державної (які співвідносяться як ціле і часткове), посилення мотивації службовців, розробку механізмів підвищення мобільності службовців.

У системи розвитку публічного адміністрування одним з важливих питань є не тільки отримання даних, які характеризують соціальний капітал, але і сприяння найбільш ефективному використанню показників цього ресурсу. Подібні потреби вимагають створення на основі Інтернету технологій загальнодержавного інформаційного банку даних, доступного для використання державними службовцями, науковцями та іншими зацікавленими особами.

Ці дії дозволять сприяти більш якісному отриманню інформації щодо розвитку суспільства на місцевому, регіональному та загальнодержавному рівнях, її аналізу та розробки ефективної політики з вирішення проблем розвитку суспільства.

Публічне управління – це специфічний вид діяльності, який розкриває сутнісні ознаки і характерні особливості управління в демократичній системі організації та реалізації влади на всіх рівнях соціальної структуризації суспільства (за таких умов: суспільство – суб’єкт).

Публічне управління і за формою, і по суті є публічним воно не лише спрямоване на публіку (суспільство), а й здійснюється в її (суспільства) інтересах і при її (суспільства) активній участі.

Слово «публічний» означає суспільний (не приватний), відкритий (не закритий), гласний (не таємний), прозорий (не мутний) тощо. Отже, «публічне управління» – це суспільне, відкрите, гласне, прозоре управління – це управління всіх, і в цьому управлінні всі є суб’єктами управління.

Висновки

Отже, головною проблемою сучасної теорії і практики державного управління є пошук відповіді на запитання: як трансформувати діючу систему державного управління (по формі публічну, а по суті не публічну) в систему публічного управління (і по формі, і по суті), а державну службу (по формі відкриту, а по суті закриту) в публічну службу (і по формі, і по суті).

Власне, публічне адміністрування передбачає функціонування універсального організаційно-правового механізму виявлення, узгодження і реалізації суспільних потреб та інтересів на основі використання різних правових засобів, формування суб’єктивних прав та обов’язків учасників суспільних процесів, переведення їхніх зв’язків та стосунків у конкретні правовідносини. Оскільки досягнення високої ефективності та якості будь-якого виду управлінської діяльності полягає в підвищенні ефективності та якості правового забезпечення такої діяльності, то саме публічно-правове нормування поведінки суб’єктів та об’єктів управління, яке здійснюється за допомогою організаційно-правового регулювання, здатне забезпечити узгодженість та цілеспрямованість їхньої діяльності, зорієнтованої на задоволення суспільних потреб та інтересів, які об’єктивно існують на конкретному етапі суспільного розвитку.

Список використаної літератури

1. Шаповал В. М. Категорія «Орган державної влади» в конституційній теорії і практиці // Ідеологія державотворення: Історія і сучасність: матеріали наук. — практ. конф. 22-23 листопада 1996 р. — К.: Генеза, 1997. — 178 с.
2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления / Г.В. Атаманчук. — М.: Юрид. лит., 1997. — С. 400.
3. Державне управління : підручник / А.Ф. Мельник, О.Ю. Оболенський, А.Ю. Васіна; за ред.. А.Ф. Мельник. — К. : Знання, 2009. — 582 с. (Вища освіта ХХ століття).
4. Шаров Ю.П. Методологічні засади стратегічного планування в муніципальному менеджменті: дис. доктора наук з державного управління: 25.00.04 / Шаров Ю.П. — Д., 2002. — 389 с.
5. Цвєтков В. В. Суспільна трансформація і державне управління в Україні. Політико-правові детермінанти : [монографія] / Цвєтков В. В., Кресіна І. О., Коваленко А. А. — К. : «Ін Юре», 2003. — 496 с.
6. Державне управління та державна служба : словник-довідник / [уклад. О.Ю. Оболенський]. — К. : КНЕУ, 2005. — 480с.
7. Оболенський О.Ю. Провісники нового публічного управління/ О.Ю. Оболенський // Розвиток публічного адміністрування на засадах менеджменту: європейський контекст: матеріали наук. — практ. конф., Дніпропетровськ, 15-16 травня 2009 р. — за заг. ред. С.М.Серьогіна. — Д.: ДРІДУ НАДУ, 2009. — С. 3-8.