Освіта та самоосвіта

Все для студентов и самообразования

Характеристика інституту „префект” у Франції

Вступ

1. Префект як провідник і гарант втілення державної політики

2. Повноваження перфекта

3. Інститут перфекта в Новому Адміністративному Кодексі Франції

Висновки

Список використаних джерел

Вступ

Сьогодні Франція, серед більшості демократичних країн Європи є ще й досі найбільш централізовану державу. Саме тут досить стійкі традиції міцної державної влади, яка відіграє головну роль на рівні департаментів та областей. Конституція Франції 1958 року, яка діє донині, досить скупо говорить про права місцевого самоврядування. Це розділ 11 “Про місцеві колективи”, хоча в цьому розділі лише стаття 72 присвячена місцевим колективам.“Стаття 72. Місцевими колективами Республіки є комуни, департаменти, заморські території. Всі інші місцеві колективи утворюються законом.Ці колективи вільно управляються виборними радами в умовах, визначених законом.Представники Уряду в департаментах і територіях, відповідають за національні інтереси, адміністративний контроль і дотримання законів [1].

Місцеве самоврядування є невід’ємним елементом громадянського суспільства, яке прагне побудувати Україна. Отже, в міру його становлення буде відбуватися й становлення та розвиток місцевого самоврядування й місцевої демократії загалом.

Україна, розпочавши будівництво власної моделі державного устрою, до сьогодні знаходиться на роздоріжжі її вибору. Після парламентських виборів 2006 року особливо актуально постало питання про суттєве перетворення системи місцевої влади в Україні у демократичний і ефективний інструмент громадянського суспільства, йому ж і підконтрольний. Нині лунають пропозиції щодо ліквідації районних державних адміністрацій та перетворення обласних державних адміністрацій в «префектури», а голів обласних державних адміністрацій – в префектів. Цей варіант зміни місцевої влади також перегукується з польською моделлю проведення адміністративно-територіальної реформи. Але часто політики зводять роботу префекта до ролі «прокурора загального нагляду», що здійснює нагляд за місцевою владою, аби вона діяла в нормативному полі Конституції та Законів України, а місцеве самоврядування як її база виконує усі інші повноваження, що сьогодні належать місцевим державним адміністраціям. Оскільки при цьому апелюють до досвіду Франції, то цілком закономірно та важливо було б дослідити роль префектур у моделі організації місцевого управління Франції, яка провела серйозну реформу своєї політичної системи на основі децентралізації та деконцентрації державної влади. Ідучи цим шляхом, Франція проводить реформи виважено та поетапно, бо питання єдності держави та нації для французів є надто важливим, аби діяти необачно [1].

Тема: „Характеристика інституту „префект” у Франції”.

1. Префект як провідник і гарант втілення державної політики

Аналіз останніх наукових досліджень як українських, так і зарубіжних (в т. ч. французьких), свідчить, що система влади, яка існує в Україні, багато в чому нагадує французьку. Вітчизняні науковці та практики такі як Р. Агронофф, Р. Безсмертний, В. Кампо, Б. Кравченко, М. Примуш, А. Ткачук, Ю. Ганущак, М. Пухтинський О. Чернецька, схиляються до можливості виростання французького досвіду в побудові ефективної моделі влади, особливо місцевої, але із збереженням історичних та етнонаціональних особливостей. У нагоді при вивченні цього досвіду реформування системи місцевого самоврядування слугують праці французьких вчених Адре Шарля Жан, Женевье Гримо, Гiлберт Гай та Генан Бiн, Мазей Соня, Морел Марi-Клод, які нам дають уявлення про систему місцевої влади у країні та хід і наслідки реформ деконцентрації і децентралізації [7, c. 12].

Перш, ніш розглянути роль і місце префекта у системі державної влади, варто зупинитися на адміністративно-територіальній структурі місцевої влади, в основі якої покладено діяльність органів місцевого самоврядування. Так склалося після втілення в державне життя актів Децентралізації Уряду Міттерана (1982 та 1983 рр.), що суттєво змінили характер французького місцевого самоврядування. «Децентралізація» – передача функцій держави політичним органам, обраним на місцях, але вона не втрачає повністю контроль у відношенні переданих функцій, а «деконцентрація» означає для держави передачу певних повноважень своїм представникам на місцях. Іншими словами, мова йде не про втрату державою своїх повноважень, а про реорганізацію її внутрішнього устрою [6].

Різниця суттєва, оскільки децентралізована функція реалізується політичним інститутом, що в змозі виконувати прийняті законодавцем рішення. Ці реформи дали більше ресурсів, ширші повноваження та розширену легітимність всіх сфер субнаціонального уряду, а також встановили 26 нових регіонів. Спеціальні повноваження були передані на кожний рівень разом з департаментами як органами вищого рівня місцевого самоврядування. Їм було передано відповідальність у сфері соціальних послуг та дозвільні функції.

Муніципалітетам були дані певні дозвільні функції, щоб вони могли виконувати додаткові задачі у сфері економічного розвитку, якщо на це є політична воля. У цій системі залишається велика кількість муніципалітетів – загалом 36 565, з яких у 27 794 проживає менше однієї тисячі людей. В той же час, 98 % місцевих рад має населення менше 10 тисяч осіб, та лише 241 – 30 тисяч. Нововведення уряду почали збільшувати вплив місцевих влад. Незважаючи на репутацію Франції як централізованої країни, фінансова автономія місцевого самоврядування суттєво посилилась. У більших муніципалітетах місцеві податки складають 45 % від загальних ресурсів, а 31 % коштів приходять з центрального бюджету. Протягом двадцяти років після реформи частина місцевих податків у валовому національному продукті зросла з 3,8 до 4,7 %. Муніципалітети також зберегли за собою право витрачати кошти за власним рішенням. За зростаючою роллю місцевого самоврядування загальним порядком спостерігає Національний Суд Аудиторів. Вони кожні чотири роки перевіряють більші комуни та складають відповідний звіт. Після обговорення з місцевою владою він публікується для широкого загалу. Національний Суд Аудиторів вивчає й щорічний звіт, який висвітлює певні аспекти стосунків громадського управління з центральною владою [3, с. 11].

Для розв’язання проблем, створених великою кількістю муніципалітетів, уряди вживали безліч заходів з підтримки міжмуніципальної співпраці, яку фінансово підтримує центральний уряд. Головним успіхом було прискорення об’єднання середніх муніципалітетів у «комуни комун», кількість яких зросла з 193 у 1993 році до 1 349 у 1999. А вже на 1 січня 2002 року було утворено 14 регіонів метрополій, 120 агломерацій та 2033 об’єднань комун. Кожна форма співпраці має специфічну податкову базу. Такі об’єднання покривають 75 % населення Франції. Реформи були спрямовані на допомогу суспільству у розв’язанні нагальних питань сучасності – міський розвиток, охорона довкілля, зменшення шкідливих викидів, імміграція та інтеграція. Головні сфери професійної компетенції нині залишилися в межах цих міжгромадівських влад, особливо це стосується економічного розвитку, планування, соціального житла та захисту довкілля [3, с. 12].

Держава окреслила повноваження субнаціонального уряду, чітко визначивши його роль та правила дій, але головні функції залишилися в органів місцевого самоврядування.

2. Повноваження перфекта

Ключовою ланкою в системі державної виконавчої влади є департамент (всього 100) – це той єдиний рівень, де діє місцева державна адміністрація. На чолі цієї адміністрації стоїть префект, а сама адміністрація наділена досить великими владними повноваженнями і включає в себе цілу систему важливих служб, які забезпечують здійснення державної політики на регіональному рівні. Представник держави в департаменті призначається Указом Президента, ухваленим на засіданні Ради Міністрів за поданням Міністерства внутрішніх справ, а для його призначення в законі поставлена лише одна вимога – французького підданства. Він репрезентує кожного з міністрів і керує службами держави в департаменті, крім випадків, обмежених законодавчо. Тільки префект має право висловлюватися від імені держави перед радою департаменту, дбає про національні інтереси, додержання законів, громадський порядок і про відомчий контроль [10]. Він є державним службовцем дуже високого рівня, що знаходиться в складі префекторального корпусу, професійно підготовлений в Національній школі адміністрування. Знаходячись на високому щаблі державної служби, префект в своїй кар’єрі повністю залежить від державного керівництва і може бути переведеним на роботу в будь-який інший департамент, на іншу роботу чи в резерв до призначення незалежно від свого на те бажання. Робота на посаді префекта прямо не пов’язана з його політичними уподобаннями і не залежить від членства в політичній партії, обрання Президента чи Прем’єра [10]. Як правило, службовець, що належить до корпусу префектів, працює досить довго, лише міняючи департаменти. Префект зобов’язаний інформувати уряд про стан справ у департаменті, а також доводити політику уряду до місцевих виборних органів і сприяти їм у проведенні цієї політики.

Він має право у разі здійснення в департаменті злочину щодо державної безпеки (замах, тероризм, шпигунство) підписувати постанови про арешти, обшуки тощо і допомагати відповідним органам у пошуках винних. Оскільки префект є главою всієї системи державної адміністрації в департаменті, він:

1) наглядає за виконанням законів, указів і постанов Уряду та окремих міністрів;

2) приймає рішення нормативного характеру;

3) забезпечує підтримання громадського порядку;

4) здійснює адміністративний контроль за діяльністю департаменту та його комун та передає на розгляд адміністративного суду незаконні, на його погляд, рішення територіальних колективів;

5) представляє державу в питаннях виконання всіх юридичних актів на рівні департаменту, підписує угоди від імені держави, а також представляє державу в органах правосуддя;

6) є розпорядником всіх державних видатків в департаменті й несе відповідальність за управлінням нерухомістю та іншим державним майном, що належить державі у департаменті;

7) керує роботою всіх місцевих служб державних центральних органів виконавчої влади та є посередником у взаємовідносинах цих служб із центральними міністерствами [3, с. 28].

Префект – охоронець порядку. В цьому його основна місія, якщо говорити про повноту втілення влади держави та її суверенітету. Повинна бути особа, яка у випадку виникнення безпорядків несе особисту відповідальність за управління операціями в рамках своєї компетенції. Тому в його підпорядкуванні знаходяться поліція і жандармерія, він дозволяє або забороняє проведення маніфестацій [3, с. 29].

Але громадський порядок не обмежується лише громадським спокоєм, це також і громадська безпека, тобто захист громадян і майна в час природних і техногенних катастроф, а також надзвичайних подій. Це також боротьба із злочинністю, її попередження. Відповідно діючи, префект повинен готувати в своєму департаменті державні служби до роботи в умовах надзвичайних ситуацій і ліквідації наслідків природних катаклізмів. Виходячи з цих повноважень, префект є досить впливовою і сильною фігурою. При префекті є:

1) генеральний секретар, який, коли необхідно, може замінити префекта і керує його канцелярією;

2) рада префектури складається з 3-4 членів і має двоякі функції: вона є адміністративним судом, а також – адміністративною радою [3, с. 31].

Маючи дорадчі органи, враховуючи їх думку, префекту надано право на самостійне прийняття рішення на свій розсуд.

Представником центральної влади в окрузі являється підпрефект; він не самостійний управлінець, а діє як посередник між общинами і префектурою. Самостійно під префект діє лише тоді, коли префект передає йому владу, а також за надзвичайних обставин, коли неможливо звернутися до нього, і у випадках, указаних законом (видача паспортів, дозвіл на полювання, тимчасову торгівлю спиртним, управління добродійними закладами та ін.) [3, с. 32].

Над префектами департаментів стоїть префект регіону, що об’єднує від 2 до 8 департаментів. Та він не є для них вищим керівництвом, хоча й виконує адміністративні функції, які дають йому певну владу над ними. В уряду є лише один офіційний представник – префект департаменту. Префект регіону поєднує свою посаду з посадою префекта того департаменту, де знаходиться адміністративний центр регіону. По відношенню до регіональної ради він відіграє таку ж роль, як і префект департаменту по відношенню до генеральної ради – забезпечує контроль за дотриманням законності й наділений такою ж владою над регіональними керівниками. Відіграючи координуючу, ініціативну роль, він розподіляє державні кредити серед префектів департаментів свого регіону. Префект регіону подає інформацію і пропозиції, які сприяють розробці національної політики й представляє міністрам свої рекомендації у зв’язку з цим. Він виконує дії та приймає ініціативи, які можуть сприяти соціально-економічному розвитку регіону в межах урядової політики облаштування території, забезпечує координацію з метою проведення в життя національної політики в різних сферах життя. Префект регіону відіграє важливу роль у використанні європейських кредитів, що виділяться його округу, готуючи заявки разом з зацікавленими місцевими колективами. Крім цього він представляє свій висновок уряду до них і слідкує за належним використанням цих кредитів [6].

Префект регіону фактично перетворився у представника Європейського співтовариства в своєму регіоні, особливо у відношенні підготовки заявок та різних заходів (перебудова промисловості, сільський розвиток, подолання відставання у розвитку). Він здійснює нагляд за дотриманням європейського законодавства і є головою комітету з реалізації європейських проектів; іноді стає співголовою цього комітету поряд з головою регіональної ради. Все більше кріпнуть контакти європейських закладів з префектами регіонів. Їх чиновники зустрічаються з ними, але уряд негативно ставиться до тенденції перетворення префекта у представника Європи, тому що хоче зберегти свої прерогативи у відносинах з Європейським союзом [6].

3. Інститут перфекта в Новому Адміністративному Кодексі Франції

Новий Адміністративний кодекс Франції, піднявши статус органів місцевого самоврядування, ще більш детально унормував державний контроль за місцевою владою через державний інститут префекта. Ним було встановлено однакові правила адміністративного контролю за діями та рішеннями всіх місцевих органів влади – муніципальних, генеральних та регіональних рад, мерів чи голів генеральних і регіональних рад на предмет законності. Серед повноважень офісів префектів – бюджетний контроль місцевих влад, який виконується у співпраці з регіональними органами Національного Суду Аудиторів, та моніторинг діяльності місцевих влад у сфері бюджетних питань. Їм дозволено проводити попередні перевірки органів місцевої влади [1].

Регіональні офіси аудиту регулярно знайомляться з місцевими бюджетами, роблять огляд та пропозиції щодо них, але вони не можуть вживати будь-яких санкцій. Префект перестав бути виконавчим органом департаменту як місцевого колективу, а його функції перейшли до голови генеральної ради департаменту. Тепер департамент, як самоврядний територіальний колектив, управляється виключно виборними органами влади.

Та все ж префект у Франції є найбільш впливовим владним інститутом на рівні департаменту (аналог району), а його повноваження на рівні регіону (аналог області) щодо органу самоврядування ще більші, ніж на рівні департаменту [1].

Разом з децентралізацією, намагаючись не допустити зменшення впливу свого представника в департаменті і наблизити процес прийняття рішення до громадян, держава вирішила проводити політику управлінської деконцентрації, підсилюючи авторитет префекта як провідника своєї політики. У департаментах префекти керують місцевими відділеннями міністерств. Виняток є лише для військової влади, органів правосуддя, національної освіти, податкової інспекції та інспекції з праці [1].

Місцева влада та її державний контроль і нагляд у Франції Всі інші служби знаходяться в ієрархічному підпорядкуванні у префекта, який за посадою є головою всіх адміністративних комісій і єдиною особою, відповідальною за використання державних коштів у своєму департаменті. Префект може делегувати під свою відповідальність право підпису керівникам департаментських служб, при цьому чітко оговорюючи межі її використання. Префект, як і раніше, залишається у повному підпорядкуванні уряду, який його призначає, і може звільнити в будь-який час на свій розсуд, а він повинен поважати компетенцію департаментських виборних осіб, не допускаючи при цьому їх втручання в компетенцію держави. Це свідчить про те, що децентралізація і деконцентрація вимагають дотримання часом важкодосяжної рівноваги [7, с. 119].

Можуть виникати питання відносин префекта, який представляє центральний уряд, і місцевих виборних посадових осіб, що притримуються різної політичної орієнтації. В цілому це не перешкоджає спільній роботі. Місцеві обранці знають, що префект представляє уряд, обраний загальним голосуванням, а представник держави усвідомлює, що вони також обрані виборцями і повинні бути вільні у прийнятті рішень у межах тих повноважень, які визначені їм законом. Завдяки такому взаємному визнанню втілюються в життя і достатньо добре працюють реформи в області децентралізації, деконцентрації, хоча деякі труднощі в їх реалізації наявні.

Роль префекта як управлінця полягає не тільки в тому, щоб виконувати і примусити виконувати закони, а щоб шанувати і примусити шанувати дух цих законів. Тільки префект може виконувати цю роль, наприклад, даючи тлумачення тому чи іншому циркуляру центральних органів влади, які часто не дають чітких вказівок відносно використання певної правової норми, але це не найголовніше, тому що головний обов’язок префекта – організаційно-управлінська діяльність, яка реалізується особистою владою префекта і над представниками різних міністерств у департаменті. Він повинен вирішувати проблеми, регулювати конфлікти, координувати дії посадових осіб в адміністративній, економічній і соціальній сферах. Іншими словами, ця посада передбачає уміння брати на себе відповідальність. Необхідно добитися визнання, завоювати авторитет і користуватися ним як моральним мірилом з обережністю, тим паче що воно постійно випробовується. В цьому – значення і велич посади префекта [7, с. 121].

А тепер повернемось до українських реалій: чи має нині голова місцевої державної адміністрації повноваження префекта? Аналіз Конституції, Законів України «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування в Україні» вказує на неможливість їх виконувати свої конституційні повноваження: голова не здійснює нагляд за дотриманням Конституції та законів органами місцевого самоврядування; він не має механізмів забезпечення законності та правопорядку, оскільки не впливає на правоохоронні органи; насамкінець, здійснюючи виконавчу владу в області чи районі, не може впливати на призначення керівників територіальних підрозділів центральної виконавчої влади в районі чи області та не наділений навіть повноваженнями координації їх діяльності. Отже, на конституційному рівні ми юридично маємо класичного префекта, але фактично через законодавство та практику політизації посади голови місцевої державної адміністрації він не має його повноважень. Тому ми маємо привести закони «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про Кабінет Міністрів України» у відповідність з чинною Конституцією України та реально розмежувати повноваження місцевого самоврядування та виконавчої влади. У разі проведення реформ місцевої влади необхідно головам місцевих державних адміністрацій надати повноваження префектів, у загальноприйнятому розумінні цього слова, а новоствореним виконкомам місцевих рад усіх рівнів повернути їх повноваження, що були делеговані державним адміністраціям. І робити це слід теж поетапно, використовуючи французький досвід, уникаючи помилок [6].

Наприклад, у французькій системі реформ не було продемонстровано інтересу щодо підвищення ефективності управління діяльністю місцевих влад. На відміну від інших країн Західної Європи, не внесено пропозицій щодо розширення повноважень аудиту роботи органів місцевого самоврядування. Пізніше у місцеве самоврядування Франції прийшли все ж нові підходи, з наголосом не тільки на контролі місцевих фінансів, а й на показниках ефективності діяльності органів місцевого самоврядування та витрачання суспільних коштів [6].

Заслуговує на вивчення досвід Франції у створенні механізмів тісної співпраці вищого законодавчого органу і органів місцевого самоврядування. Слід зупинитись на особливому впливі місцевої влади на формування верхньої палати законодавчого органу країни – Сенату (346 сенаторів), що обирається «виборчим колежем», який складається з депутатів, регіональних радників, обраних в департаменті, просто генеральних радників, делегатів муніципальних рад або заступників делегатів. Виборчий колеж складається на 95 % з делегатів від муніципальних рад. Це єдині вибори, де голосування обов’язкове для членів виборчого колежу. Система обрання сенаторів змінюється в залежності від їх кількості, що обирається: якщо це 3 сенатори від департаменту або менше, то використовується мажоритарна система в 2 тури; якщо це 4 сенатори чи більше – то пропорційна [4, с. 23].

У Франції існує практика, коли члени уряду, що отримали депутатські мандати, самі не засідають у парламенті, а довіряють виконання депутатських функцій своїм спеціальним представникам. Крім цього, Закон про кумуляцію (сумісництво) мандатів дозволяє мерам мати один персональний виборчий мандат (сенатора, муніципального, регіонального чи генерального радника) в додаток до його муніципальних обов’язків. Мерова функція муніципального радника не вважається персональним мандатом. Традиційно мер повинен відмовитися від здійснення своїх функцій в разі призначення на міністерську посаду. Тоді він залишається просто муніципальним радником [6].

Впродовж останнiх двох десятирiч у країнах Європи спостерiгається тенденцiя до бiльшої децентралiзацiї i автономії мiсцевого самоврядування. Цей перехiд до передання повноважень мiсцевим органам влади пояснюється двома причинами:

1) зростанням потреби в більшій демократизації мiсцевої влади;

2) зростанням автономізації фiнансово-бюджетних функцiй, якi передаються вiд центру до органів влади на місцях [9, с. 55].

Для України ці процеси повинні бути пов’язані з посиленням функцій місцевої влади і організацією належного державного контролю за законністю їх діяльності, тобто за принципом «повноваження в обмін на державний нагляд – контроль», тому зарубіжний досвід у галузі реформування потребує подальшого вивчення і опрацювання для можливості використання його чи його елементів для наших умов.

Висновки

Префект — державний службовець дуже високого рівня, що знаходиться в складі префекторального корпусу, професійно підготовлений, який пройшов підготовку в Національній школі адміністрування. Префект призначається указом Президента, попередньо схваленим на засіданні Ради Міністрів Франції.

Знаходячись на високому щаблі державної служби префект повністю залежить від вищого державного керівництва в своїй кар`єрі. У будь-який момент префект може бути переведеним на роботу в будь-який інший департамент, на іншу роботу чи в резерв до призначення незалежно від свого на те бажання.

Праця на посаді префекта не зв`язана з його політичними нахилами і не залежить від належності до тої чи іншої політичної партії Президента чи Прем`єра. Як правило службовець, що попав в корпус префектів, знаходиться на цій посаді досить довго лише міняючи департаменти.

Префект має право у разі здійснення в департаменті злочину, щодо державної безпеки(замах, тероризм, шпигунство) підписувати постанови про арешти, обшуки, тощо і допомагати відповідним органам у пошуках винних.

Оскільки префект є главою всієї системи державної адміністрації в департаменті, він :

1) наглядає за виконанням законів, указів і постанов Уряду та окремих міністрів;

2) приймає рішення нормативного характеру;

3) забезпечує підтримання громадського порядку;

4) здійснює адміністративний контроль за діяльністю департаменту та його комун та передає на розгляд адміністративного суду незаконні, на його погляд, рішення територіальних колективів;

5) представляє державу у питаннях виконання всіх юридичних актів на рівні департаменту, підписує угоди від імені держави, а також представляє державу у органах правосуддя;

6) є розпорядником всіх державних видатків в департаменті і несе відповідальність за управлінням нерухомістю та іншим державним майном, що належить державі у департаменті;

7) керує роботою всіх місцевих служб державних центральних органів виконавчої влади та є посередником у взаємовідносинах цих служб із центральними міністерствами.

Список використаних джерел

  1. Адміністративний кодекс Франції по місцевому самоврядуванню. Закон № 82-213 вiд 2.03.1982 р. (FRENCH ADMINISTRATIVE CODE ON LOCAL GOVERNMENT) //http://www.rada.kiev.ua/LIBRARY
  2. Виборче право Франції // http://ru.wikipedia.org/wiki.
  3. Гримо Женевье. Организация административной власти во Франции. – Москва: «Интратек – Р», 1994. – 156 с.
  4. Кравченко Б. Місцеве самоврядування в Європі // Актуальні проблеми управління територіями в Україні; матеріали науково-практичної конференції 27 листопада 1992 р. – К., 1993. – С. 56.
  5. Конституція Франції. Конституции буржуазных стран. – К.: Велес, 2006. – 48 с.
  6. Місцеве самоврядування Франції // tp://www.parlament.org.ua
  7. Молдован В. В. Судоустрій: Україна, Велика Британія, Російська Федерація, США, ФРН, Франція. Судові органи ООН: Навч. посібник. — К.: Кондор, 2003, 2009. — 253, с.
  8. Примуш М. Демократія і політичні партії Центральної та Східної Європи. – Донецьк: ДонНУ, 2002. – 176 с.
  9. Ткачук А., Агронофф Р., Браун Т. Місцеве самоврядування: світовий та український досвід: Посіб. – К.: Заповіт, 1997. – 186 с.
  10. Ткачук А. Хто такий префект? І навіщо він потрібен Україні? – 2007 // http:www.org.ua